最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第159號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第159號

上訴人

忠訓國際股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

趙佑全 律師

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國95年12月14日臺北高等行政法院95年度訴字第1867號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以上訴人於民國（下同）94年1月間起在網頁廣告（下稱系爭廣告）上表示「軍公教人員1.68%起（1.48%起）」、「頭家貸1.88%起」、「整合負債0%起」、「一般上班族1.88%起」，並登載貸款實例，就其服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3項準用同條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以94年10月3日公處字第094103號處分書（下稱原處分），命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）50萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人已明確在系爭廣告上清楚告知消費者，若欲申請貸款，其實際貸款核貸條件係銀行依個人條件評估決定，並非所有人均適用最低利率，故系爭廣告之表示雖無將優惠貸款所附適用期間限制及隨附之資金使用成本等交易條件予以完全揭示，惟尚不足使交易相對人錯誤認知一定能夠以廣告內容所刊登最低貸款利率申請貸款，是系爭廣告關於「貸款利率」之表示不足以影響交易相對人交易之決定，難謂有足以使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，或足以誤導相當數量的行為相對人情事；且上訴人經營代辦貸款業務，均使交易相對人在此往來過程中得以知悉實際貸款條件內容，系爭廣告自非虛偽不實或引人錯誤之廣告，不該當公平交易法第21條第3項準用同條第1項規定。又系爭廣告是否為「相當數量」、「難以接受」或「誤認」等有關公平交易法第21條要件事實認定時，應提出認定事實的相關證據，惟被上訴人未加以調查或驗證即認定系爭廣告之表示已達足以使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，或足以誤導相當數量的行為相對人，依行政程序法第43條規定，有違證據法則。㈡被上訴人抽查上訴人於系爭廣告中刊登委託人貸款實例，認所載不實，然該貸款實例中，其中關於收入及負債總額之記載乃依消費者自行填載之客戶資料卡，僅就整合負債後貸得款項與廣告所載有些許差距，至於收入及負債總額部分縱與實際情形有異，尚非上訴人所得置問，此乃因上訴人無法預先查知委託人實際負債或財務情形，而須委託人自行陳報使然，也因此其責任只能在契約內預作規範安排。因此，原處分查證實際負債金額後，即謂系爭廣告實例所載與黃淑綉個人實際財務狀況不一致，而認系爭廣告有關「真人貸款實例」部分，為虛偽不實及引人錯誤之表示，並論以上訴人違反查證義務，顯然欠缺期待可能性。㈢被上訴人處上訴人罰鍰數額時，應依公平交易法施行細則第36條及「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明」（下稱裁罰額度參考表）所列事項審酌違法案件相關情狀，並對照違法等級暨罰鍰額度表，為適當之罰鍰額度裁處，並將其決定及理由告知當事人，然原處分卻未依法說明其裁量理由，致上訴人無法判斷原處分是否具有裁量瑕疵之違法，影響上訴人防衛之權益，自應予撤銷。㈣與本案類似事件，有訴外人長昇國際開發股份有限公司（下稱長昇公司）及快速捷國際有限公司（下稱快速捷公司），其亦均為代辦貸款服務公司，而經被上訴人認定其網頁廣告上就代辦貸款服務內容等為虛偽不實及引人錯誤之表示，而分別課處20萬元及15萬元之罰鍰，然於本案卻率為50萬元之罰鍰，其裁量處罰顯有違平等原則。且被上訴人未說明課處上訴人50萬元罰鍰數額之違法情狀理由，致上訴人無法認知被上訴人課處上開罰鍰數額之理由，亦無法判斷被上訴人有無遵守其裁量基準，其顯未盡其所負理由完備之說明義務等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠上訴人主要營業項目係經營代辦貸款業務，其刊載系爭廣告係在提供申貸者有關其可代向銀行辦理優惠貸款之資訊，基於廣告主應確保廣告內容真實原則，上訴人於廣告前應就廣告內容所載銀行貸款資訊負相當查證義務，並就銀行貸款方案之重要條件詳為揭露，尚不得僅以系爭廣告內容中已標示「以上為最低利率，實際核准利率依個人條件評估審核而定」之用語，即據以卸責。且據中華民國銀行商業同業公會全國聯合會（下稱銀行公會）彙整臺灣銀行等54家銀行之相關資料，顯示各銀行所提供信用貸款之最優惠利率約為「首年1.68%」或「前3個月1.88%」，不僅高於系爭廣告所宣稱之利率1.48%，且該等優惠利率均設有期間之限制。上訴人為系爭廣告之廣告主，自有揭露該優惠利率附有期間或其他限制條件之義務，使消費者獲悉正確完整之利率資訊，以免對事業所提供貸款服務內容產生錯誤之認知與決定。上訴人訴稱申貸人於銀行核定准許貸款階段時，即會得知核貸條件云云，惟依公平交易法第21條規定，事業廣告如有虛偽不實或引人錯誤之表示，即有該條規範之適用。再者，系爭廣告係為非特定之一般大眾所得共見共聞之訊息，其內容具有招徠消費者之效果，上訴人為系爭廣告之廣告主，自應負起廣告真實表示與注意之責，尚不得以消費者可於正式簽約前得知確實之核貸條件，而免除廣告應真實表示之責，故上訴人所為顯違反不實廣告之禁制規定。㈡按真人實例廣告係透過具體個案之成功經驗，以提高消費者對其商品或服務品質之信賴感，進而招徠交易，是事業倘以真人實例為廣告表示，則應確保該實例內容之真實性。上訴人提供被上訴人所謂與廣告所載相符之貸款實例，該2案例之實際財務狀況、經濟所得及申貸結果與廣告表示，並不盡相符，顯違背上訴人身負廣告主之真實揭露義務，況上訴人迄未就系爭廣告所舉黃小姐與高先生之原負債金額，原貸款利率及期間、每月應繳金額之計算方式以及上訴人協助取得貸款之金額等提出相關事證，尚不足證明系爭廣告實例為真實。故上訴人於系爭廣告中就貸款實例為虛偽不實之表示，足以引起申貸者對於其代辦貸款服務之績效品質產生錯誤之認知或信賴感，進而影響消費者之交易決定，核已違反公平交易法第21條第3項準用第1項規定。㈢被上訴人已依公平交易法施行細則第36條規定及裁罰額度參考表，綜合上訴人違法情狀，審酌依法應審酌事項後為裁處罰鍰之建議，並經被上訴人具專業知識、依法獨立行使職權之委員，於委員會議上衡酌相關違法情節，且對上訴人違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等審酌因素，就被上訴人內部業務單位所提評分建議是否妥適進行討論後，於法律授權裁罰範圍內，作成裁處上訴人罰鍰之決定，實無裁量瑕疵之違法。㈣被上訴人係就個案逐一審酌應審事項，而上訴人與長昇公司及快速捷公司之規模、經營狀況、市場地位、不當得利及配合調查態度不同，是各家公司罰鍰金額自有不同，本案裁罰並無不當，亦未違反平等原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公平交易法之主管機關即被上訴人所發布「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」（下稱第21條案件處理原則），係被上訴人基於法定權限，對於公平交易法第21條案件規定合於公平交易法維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭之立法精神，行政機關予以援用判斷之參考，自無違誤。而依公平交易法第21條及上開處理原則之規定可知，公平交易法第21條第1項之違反，以該表示或表徵之內容合併觀察之整體印象及效果，足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定為已足，故上訴人於網頁上刊登系爭廣告，對象係針對不特定之消費者，具有一定之招徠效果，故於網頁刊登系爭廣告內容，可視為廣告之一種。倘事業於商品（服務）或廣告上，對於商品（服務）之品質、內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示者，即違反公平交易法第21條規定，又是否違反該條規定，應以社會通念作為判斷之依據。㈡按利息係消費者借貸資金之費用，而利率則是決定利息之重要依據，利率之高低又為影響消費者決定申貸與否之重要交易資訊。事業為行銷其貸款服務所為之廣告，倘涉及利率項目，則應就相關利率內容、條件善盡查證之責並詳為揭露，以確保該廣告表示之真實性，使消費者在作交易決定前能據以評估各該條件；事業若於廣告表示優惠利率，卻未明示該優惠利率附有期間或其他限制條件，將影響消費者獲悉正確完整之利率資訊，致對事業所提供貸款服務內容產生錯誤之認知與決定，違反公平交易法第21條規定。查上訴人係經營代辦貸款服務，其刊登系爭廣告旨在提供申貸者有關其可代向銀行辦理優惠貸款之資訊，基於廣告主應確保廣告內容之真實原則，上訴人於刊登系爭廣告前，應就廣告內容所載銀行貸款資訊負相當查證義務，並就銀行貸款方案之重要條件詳為揭露，上訴人不得僅以系爭廣告內容引用其他銀行廣告所為，據以免責。㈢至上訴人主張必該表示或廣告有使交易相對人在重要事項上受到誤導之虞，且足以誤導相當數量的行為相對人時，才構成公平交易法第21條第1項所禁止之「虛偽不實」及「引人錯誤」之廣告，系爭廣告關於貸款利率之表示並無足以誤導相當數量的行為相對人，且交易相對人於往來過程業已知悉其核貸條件，是系爭廣告尚非不實廣告或引人錯誤廣告云云。然經被上訴人依銀行公會彙整54家銀行之相關資料顯示，各銀行所提供信用貸款之最優惠利率約為「首年1.68%」或「前3個月1.88%」，不僅高於系爭廣告所宣稱之利率1.48%，且該等優惠利率均設有期間之限制。而上訴人有關「軍公教人員1.68%起（1.48%起）」、「頭家貸1.88%起」、「整合負債0%起」、「一般上班族1.88%起（或1.48%起）」、「整合負債0%起」及「利率1.48%起」之廣告表示，並未就該優惠利率所附適用期間限制之重要交易條件予以揭示；其於系爭廣告雖已明確標示「以上為最低利率，實際核准利率，依個人條件評估，審核而定」，惟系爭廣告以「%起」為貸款利率表示，而信用貸款依個人信用條件有貸款條件之差別，一般信用貸款通常5年至7年，據上訴人所提供案例，縱有低利率貸款情事，亦均限於前3至6個月，其後利率最低者仍有3.99%，更有高達12%以上，其間差距甚鉅，況部分銀行提供低利率者尚附有須支付一定比例之資金使用費用等情，有銀行公會函暨相關資料附原處分卷可參。按利率既為申貸者選擇貸款以為交易及服務之重要訊息，上訴人為系爭廣告之廣告主，自有揭露該優惠利率附有期間或其他限制條件之義務，使消費者獲悉正確完整之利率資訊，以免對事業所提供貸款服務內容產生錯誤之認知與決定。上訴人既未揭露提供廣告優惠利率之銀行名稱，亦未載明「1.68%起」（「利率1.48%起」）、「1.88%起」、「0%起」之意義與優惠之期間，申貸者即無足夠訊息足資查證，導致申貸者就系爭廣告所提供貸款服務之內容產生錯誤之認知或決定，上訴人所為除有虛偽不實情事，亦顯有於系爭廣告表示中隱匿重要交易資訊，而引人錯誤情事。是以，系爭「軍公教人員1.68%起」、「頭家貸1.88%起」、「整合負債0%起」、「一般上班族1.88%起（或1.48%起）」、「整合負債0%起」及「利率1.48%起」之廣告表示，未就該優惠利率所附之適用期間限制及隨附之資金使用成本等重要交易條件予以揭示，誘使申貸者誤認相關重要資訊而決定與上訴人交易，自屬違法。上訴人辯稱一般消費者普遍認知所謂最低利率「%起」當有期間或數額限制或手續費云云，顯係卸責之詞，要無足採。㈣又查上訴人主張申貸人於銀行核定准許貸款階段時，即會得知其核貸條件，若不同意，不會遭受任何損害云云，惟公平交易法第21條規定，事業廣告如有虛偽不實或引人錯誤之表示，即有該條規範之適用，至消費者是否因該廣告表示而受有損害，非屬該條規定之範疇。再者，系爭廣告係為非特定之一般大眾所得共見共聞之訊息，其內容具有招徠消費者之效果，上訴人為系爭廣告之廣告主，自應負起廣告真實表示與注意之責，尚不得以消費者可於正式簽約前得知確實之核貸條件，而免除廣告應真實表示之責，故上訴人刊登系爭廣告，顯違不實廣告之禁制規定。㈤復查上訴人提供被上訴人所謂與廣告所載相符之貸款實例，經被上訴人隨機抽樣調查土城黃小姐（黃淑綉）及臺北縣高先生（高春輝）整合負債實例，廣告載黃小姐月收入2.5萬元，信用卡11張循環140萬元、4張現金卡25萬元、貸款2筆85萬元（即負債總額250萬元），經整合後貸得113萬元，然經被上訴人向安泰商業銀行查證黃小姐之貸款資料，顯示其月薪3萬元，原負債121.8萬元，93年10月間獲該銀行核貸107萬元；廣告載高先生月入5.5萬元，信用卡2張循環10萬元，現金卡2萬元，信貸120萬元，房貸500萬元，經整合後貸得80萬元，然經被上訴人向台東區中小企業銀行查證高先生之貸款資料，顯示高先生原信用貸款186萬元，年薪79萬元，獲該銀行核貸2筆貸款，分別為貸款金額20萬元、利率19.1%、貸款期間5年，及貸款金額80萬元、利率5.065%、貸款期間7年，實際核貸100萬元；查該2案例之實際財務狀況、經濟所得及申貸結果與廣告表示，並不盡相符，此為上訴人所不爭，復有系爭廣告、安泰商業銀行函附相關資料及台東區中小企業銀行函附相關資料等附原處分卷可參，自堪信為真正。茲按真人實例廣告係透過具體個案之成功經驗，以提高消費者對其商品或服務品質之信賴感，進而招徠交易，是事業倘以真人實例為廣告表示，則應確保該實例內容之真實性。而上訴人主張前揭2位申貸人關於「收入」及「負債總額」之記載乃依其自行填載之「客戶資料卡」，廣告與實際情形有異尚非上訴人所得置問云云，顯違背上訴人身負廣告主之真實揭露義務，自不足採信。況上訴人迄未就系爭廣告所舉黃小姐與高先生之原負債金額，原貸款利率及期間、每月應繳金額之計算方式以及上訴人協助取得貸款之金額等提出相關事證，尚無足證系爭廣告實例為真實。故上訴人於系爭廣告中就貸款實例為虛偽不實之表示，足以引起申貸者對於其代辦貸款服務之績效品質產生錯誤之認知或信賴感，進而影響消費者之交易決定，核已違反公平交易法第21條第3項準用第1項規定。㈥至上訴人以本院89年度判字第946號判決主張被上訴人認上訴人違反查證義務，顯然欠缺期待可能性云云，惟查該判決乃主管機關於修法後發函要求業者於修法前進口之貨物遵循新法規定，對業者而言是否具期待可能性有探求餘地予以指摘，相較本案既已於公平交易法第21條規定廣告主之真實揭露義務不同。是上訴人為系爭廣告主，自應於廣告刊載前，查證系爭廣告實例之真實性，確保廣告內容之真實，避免利用虛偽不實之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段，尚不得以相關廣告數據係援引申貸者自行填列資料，而卸免其廣告未盡查證及廣告應真實表示之責，上訴人引用與本案法律見解無涉之判決，顯有誤解。㈦再按公平交易法施行細則第36條明定，被上訴人依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被上訴人為統一裁量基準，乃訂有裁罰額度參考表，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後，再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本案被上訴人依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：普通，等級為Ｃ（0.5分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：為預謀但預期不當利益不大，等級為Ｃ（0.5分）；⒊違法行為對交易秩序之危害程度：輕微，等級為Ｄ（0.8分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：短，等級為Ｄ（0.6分）；⒌違法行為所得利益：少，等級為Ｄ（0.6分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：少，等級為Ｃ（0.8分）；⒎違法事業之市場地位：具領導地位，等級為Ｂ（1.4分）；⒏違法行為曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｃ（0分）；⒐事業以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（0分）；⒑事業以往違法次數：初次違法，等級為Ｄ（0分）；⒒事業以往違法間隔時間：初次違法，等級為Ｄ（0分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：尚可，等級為Ｂ（0分）；⒔其他判斷因素：不另調整，等級為Ｂ；綜上，承辦單位建議分數為5.2分，然經被上訴人決議分數及罰鍰金額為4.5分，依被上訴人自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒉⑺「4.3至4.5分，罰鍰44萬元至50萬元」規定罰鍰級距應為40萬元至50萬元間，被上訴人處分上訴人50萬元罰鍰，其裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無裁量瑕疵情事。次按行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，應記載「主旨、事實、理由及其法令依據」，原處分書核已明確詳述上開事項，至裁罰額度亦在法律授權內裁罰，均難認有何違法之處。㈧又查上訴人主張被上訴人就本案裁罰與其他類似案例裁罰金額不同，有違平等原則云云，惟並未就本件違法情狀與長昇公司及快速捷公司完全相同一事，舉證以實其說；而被上訴人業已說明就個案逐一審酌公平交易法施行細則第36條所訂事項，並說明上訴人與長昇公司及快速捷公司之規模、經營狀況、市場地位、不當得利及配合調查態度不同，因此各家公司罰鍰金額自有不同等情，經核亦屬無誤，上訴人自不得以被上訴人就該其他案例之認定為原處分違法之論據。被上訴人依個案具體事證不同而為不同之裁罰決定，尚無不妥，上訴人主張原處分違反平等原則云云，核不足採。㈨綜上所述，被上訴人以上訴人於系爭廣告上，表示「軍公教人員1.68%起（或1.48%起）」、「頭家貸1.88%起」、「整合負債0%起」、「一般上班族1.88%起」，並登載貸款實例，就其服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，已違反公平交易法第21條第3項準用第1項規定，經依公平交易法施行細則第36條規定，審酌其違法行為之動機、目的、預期之不當得利、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益，及事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他因素，依同法第41條前段規定，以原處分命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人50萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃將上訴人在原審之訴駁回，並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。

五、本院查：㈠按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「前2項規定於事業之服務準用之。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；」公平交易法第21條第1項、第3項及第41條前段分別定有明文。㈡本件上訴人於94年1月間起在系爭廣告上表示「軍公教人員1.68%起（1.48%起）」、「頭家貸1.88%起」、「整合負債0%起」、「一般上班族1.88%起」，並登載貸款實例，經被上訴人查明上訴人就系爭廣告之服務內容、品質等為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3項準用同條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以94年10月3日公處字第094103號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰50萬元。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決關於上訴人違反公平交易法第21條第3項準用第1項規定之違規事實，以及被上訴人依同法第41條前段、施行細則第36條規定及裁罰額度參考表所為原處分之合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，因而維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，尚無判決不備理由或理由矛盾之情形。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。㈢本件上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異