最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1008號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1008號

上訴人

國防部 送達地址：臺北郵政90012號信箱

代表人

陳肇敏 送達地址同上

訴訟代理人

徐克銘律師

訴訟代理人

洪大植律師

被上訴人

甲○○

被上訴人

乙○○

被上訴人

丙○

被上訴人

丁○○

被上訴人

戊○○

被上訴人

己○○

訴訟代理人

林石猛律師

　　　　　　張宗琦律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國95年8月24日臺北高等行政法院94年度訴字第4136號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人甲○○等6人為國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（以下合稱明建新村）眷舍之原眷戶，前經上訴人於民國（下同）91年11月25日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱「眷改條例」）之相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：㈠高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。㈡原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月3（5）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，．．．，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣上訴人所屬之前海軍後勤司令部基於認證期限將屆，通知眷戶儘速辦理認證，免於影響個人權益，於93年2月23日以沛眷字第0930002641號書函告知尚未進行認證作業之眷戶，請於法定期限內完成認證。高雄市左營區明建自治會為明改建認證結果，曾於93年2月24日以（93）明自字第001號函請上訴人所屬之前海軍後勤司令部眷服組公布明建新村改建認證結果。上訴人所屬之前海軍後勤司令部於93年2月25日以沛眷字第0930002883號書函回覆，說明須於認證期限（93年3月4日）截止呈報上訴人國防部核定後始得另函告知詳細之認證戶數。又前海軍後勤司令於93年3月2日第一階段認證期限屆至前，再以沛眷字第0930003202號書函請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益。被上訴人等對於改建認證結果有所爭議，故以「明建眷村文化暨權益促進會」名義，於93年3月4日以（93）字第001號書函請上訴人將明建新村自改建計畫中刪除，公告不辦理改建，並於該函內聲明完成不參加「自治新村改建基地」眷村改建認證計146戶。上訴人所屬之政治作戰局遂以93年3月17日勁勢字第0930003615號函請海軍總部依權責辦理相關驗證統計後，憑辦後續，並分別以93年4月23日勁勢字第0930005676號書函、93年9月9日勁勢字第0930012930號書函函復被上訴人及明建眷村文化暨權益促進會，因仍有部分眷戶眷籍資料待釐清，是以尚無從公布認證結果。嗣被上訴人等又於94年2月5日函請上訴人不將明建新村納入自治新村基地改建計畫。經上訴人所屬之總政治作戰局以94年3月4日0940003030號函函復被上訴人，國防部已於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令核定認證結果統計，明建新村同意改建戶達3/4，該村參與改建計畫以為確定。被上訴人等對於國防部勁勢字第0930019191號令不服，向行政院提起訴願。經行政院訴願審議委員會以「國防部令僅為行政機關間內部所為職務上表示，並非對外發生法律上之效果，自非行政處分」，不受理其訴願，被上訴人因此提起本件行政訴訟。經原審以94年度訴字第4136號判決撤銷訴願不受理之決定，發回訴願機關重為決定。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、本件被上訴人在原審起訴主張：㈠按眷村是否進行改建，除依據眷改條例第6條，由主管機關分區規劃，擬定行政計畫外，是否發動各個眷村改建程序，應取決於規劃改建眷村有同條例第21條之1、第22條原眷戶3/4以上同意改建。是以，眷村是否改建，原眷戶同意改建比例是否達3/4以上，關係已在眷村落地生根數十年之原眷戶（含違占戶）權利及利益至鉅，且辦理認證程序之國防部轄下機關亦於相關函文中指出認證結果應待主管機關國防部核定後始得確定。據此，原眷戶依眷改條例表達意願之認證結果如何，尤其於認證結果達到眷改條例所稱3/4門檻時，即應由主管機關以公法行為方式─特別是以行政處分行為形式─通知或公告規劃改建眷村及其中原眷戶（含違占戶），始生變動現有眷戶權利義務之法律效果，並保障其等在法律上應有之救濟權利，亦唯有經過此法定程序，始得接續辦理眷村改建程序事宜。尤其，遍查眷改條例及其施行細則，並無授權主管機關決定辦理相關眷村改建，實施認證作業且經該眷村原眷戶3/4以上同意後，仍得主動停止該眷村改建程序，維持原狀之權限。換言之，辦理認證結果，對原眷戶之權益及行政機關辦理是項程序，均具拘束力而生規制效果，一旦主管機關認有改建必要，發動原眷戶改建意願認證程序，此項眷村改建作業在無法律授權情形下，即具「不可逆性」，法律關係終局確定，已具備行政處分之法效性要件，並對外發生法律效果，誠然無疑。退一步言，若認為於眷村改建程序中，即便原眷戶已有超過3/4辦理同意改建之認證，主管機關仍認此項事實為眷村改建程序之部分許可要件，尚未做成終局決定，然依學理見解，行政機關此種「先行裁決」行為已就有關之許可要件為終局決定，本身仍為行政處分，當事人得對之提起爭訟。上訴人機關系爭函文確屬行政處分，具公法上規制效果，並對外發生法律關係，自得為行政爭訟之客體，鈞院應就系爭處分是否違法為實體審查，始屬適法。㈡本件「明德新村」、「建業新村」於配住對象階級及核發居住憑證之層級均不同，分屬二眷村，而認上訴人將「明德新村」、「建業新村」合併認證，與眷改條例第6條規定、平等原則有違。㈢被上訴人既亦以認證方式表達反對改建原眷戶比例超過1/4，則上訴人機關如何能有超過3/4以上原眷戶同意改建之認證書，此項處分依據基礎事實，上訴人及列管軍種機關均拒不公開向關係眷村及被上訴人說明，被上訴人等既已證明反對改建原眷戶戶數，即應由上訴人積極證明於「法定期限」內作成同意改建之原眷戶之「認證戶數」，或由鈞院向臺灣高雄地方法院調卷查核，以判明事實真偽，此項舉證責任分配問題，不可不察。況前開改遷建申請書第1條第4項內載有：「領取完工輔助購宅款，...。且同意俟基金寬裕後，檢討發給。」等語，核與眷改條例安頓原眷戶精神及明文先領取後搬遷之規定明顯不符（參見眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條第1項、第4項、第5項），等同增加法律所無之限制，明顯限縮原眷戶意願表達之選擇自由。㈣是否真有超過3/4比例之原眷戶於上訴人自行公告期限（93年3月3、4日前）內辦理認證，顯然亦是疑點重重。據被上訴人所知，主辦機關並未遵循上述公告期限，無視改建說明書中第4點「逾期（認證）視為不同意改建」之規定，而個別通知，默許原先未表示意見者，於公告期限後仍允其辦理同意改建認證，並依此計算同意改建眷戶比例。然此作法，顯然對所有眷戶之正當合理信賴有所違背。尤有甚者，迄至93年9月9日止，國防部總政治作戰局亦自承尚有多達136戶原眷戶資料待釐清，認證結果尚未經核定，無法續行相關程序。另系爭處分遲至同年12月24日始行核定同意改建戶達3/4門檻，然海軍後勤司令部竟早於同年2月25日及3月1日即致函眷村自治會及反對改建之原眷戶，聲稱本件改建案認證原眷戶數已達3/4以上，因此催促未同意者儘速辦理認證。甚至，上訴人漠視既已存在事實，仍否認曾向原眷戶傳達此項事實，尤為令人不解。總之，相關機關以此錯誤失真事實通知相對人，已足使相對人陷於錯誤而作判斷，進而另為同屬錯誤之意思表示。是以，上訴人應重新辦理認證程序，於重新辦理程序前，已為認證之原眷戶得依民法第92條以意思表示被詐欺為由，撤銷意思表示之見解云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、上訴人在原審答辯則以：㈠上訴人所為之勁勢字第0930019191號令，係核定海軍總司令部所呈「明建新村」原眷戶於本遷建案各選項認證結果，乃上訴人本於監督權，對於所屬之下級機關所為指示，揆諸鈞院62年度裁字第182號判例，應非對外發生法律效果之行政處分，行政院院臺訴字第0940092865號訴願決定亦同此意旨。如認為前開勁勢字第0930019191號令具有規制之性質，亦因其屬上訴人作成改建作業之完全及終局決定前，為推動改建工作之進行，對於辦理認證作業之機關所為之指示或要求，而為前開鈞院94年度裁字第150號裁定所稱之「準備行為」，並非完全、終局之規制。為程序經濟計，應不得對其單獨進行行政爭訟，故被上訴人等以其為標的提起撤銷訴訟，於法似有未合。㈡本件改建辦理認證時既僅存有「明建新村」此單一自治會，則上訴人基於辦理國軍老舊眷村改建職責及實際需要，將「明建新村」認定為單一眷村並辦理認證作業，於法並無違誤之處。㈢在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎，是以眷改條例第21條之規定，乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。被上訴人等執詞應於「領款後搬遷」，顯於該條例所定輔助購宅款之確定方式相互扞挌而將致條文適用上之衝突，而非妥適之解釋、適用方法，是以渠等謂有違眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定，洵屬謬誤。㈣「明建新村」原眷戶合計共508戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）已辦理認證者共計399戶，已逾原眷戶戶數3/4，自應辦理改建。且經上訴人於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令核定之明建新村認證結果，本件辦理明建新村之認證作業，已超過原眷戶數3/4，此均有該村原眷戶之認證書可稽。是以明建新村辦理認證之原眷戶戶數已達3/4，並無疑問，亦不因部分原眷戶於期限屆滿後辦理認證而受有影響。被上訴人一再主張本件認證作業未達原眷戶戶數3/4云云，實不足採。㈤上訴人所屬之前海軍後勤司令部以93年2月23日沛眷字第0930002641號、93年3月2日沛眷字第0930003202號等書函，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證時，依統計資料，尚未認證眷戶分別為125戶及115戶，故其時已認證眷戶數均已超過3/4之法定門檻。是以前開書函雖載有「逾期辦理之眷戶將依國軍老舊眷村改建條例第22條規定．．．辦理相關作業」等語，乃基於認證期限將至，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益，被上訴人等執詞認有詐欺之情事，應屬無稽。㈥眷改條例施行細則第20條第1項規定並未限制主管機關於同意改建者已逾3/4後，為維護未辦理改建認證者之權益，依其裁量給予認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益，被上訴人等既不同意改建，則上訴人是否允許原眷戶逾期辦理認證，與渠等無涉，殊無因此主張主管機關違法或據此為本件撤銷之理由。㈦上訴人所屬之前海軍後勤司令部以93年2月23日沛眷字第0930002641號、93年3月2日沛眷字第0930003202號等書函，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證時，依據所附之統計資料，尚未認證眷戶分別為125戶及115戶，故其時已認證眷戶數均已超過3/4之法定門檻，並無任何被上訴人所主張上訴人公布不實數據之處。是以前開書函雖載有「逾期辦理之眷戶將依國軍老舊眷村改建條例第22條規定...辦理相關作業」等語，乃基於認證期限將至，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益，然是否辦理認證仍取決於原眷戶自身之考量，上訴人並無違反誠實信用或恣意介入影響原眷戶決定之情形等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人依舊實證法保證現實之公法上「眷舍居住權利」，因為新制定之眷改條例之公布，而有可能因為「眷戶同意改建人數超過3/4，其等卻不同意改建」之結果，依現行眷改條例第22條之規定，以致喪失。而上訴人正是眷改條例之主管機關，其作成之上開核定函，復被其下級單位一再引用，據為對外認定「明德」及「建業」新村全體眷戶3/4同意改建事實之依據。則此等對外表示，對被上訴人等不同意改建之眷戶而言，自然發生了可能導致權利喪失之公法上法律效果（即外部性之規制效力）。對此上訴人雖提出上述二項法律觀點，而否認該核定函釋具有外部規制效力，而認為其沒有產生「權利變動」之外部法律效果。即該函文僅屬機關間內部往來函文，沒有對外宣示之作用；該函文並沒有「立即」導致被上訴人之眷舍居住權喪失。但基於以下之理由，認為上開二項觀點於法均非有據，爰明如下：㈠按上訴人上開核定函，雖然其受文對象僅為其內部單位，但是各該內部位單位（總政治作戰部）或下級機關（海軍總司令部）均引用該核定函之文號及內容，對外表示「主管機關已認定「明德」及「建業」新村全體眷戶有3/4同意改建」之依據。而且事實上有此認定權限者又為上訴人，是應認上開核定函已生外部規制效力。若上訴人以上開核定函之發文對象僅其內部單位，即謂該核定函不生外部規制效力，則變成有職責制作外規制決定之機關，可以用內部發文之方式規避其職務上之作為義務。而受文內部單位對外為此表示，又非權責機關。則人民之行政救濟之途，將因技術之故而被阻斷，顯非合理。何況「行政處分」概念之產生，考究其歷史背景，不過是一個「讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，本身並無獨立存在之學理價值，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院在進行案件合法性審查時，引為說理的過渡性橋樑而已。所以應該儘量朝合目的性方向來掌握此一概念，讓有必要進行檢證之行政作為，能儘早獲得司法審查。㈡至於行政作為是否導致權利發生變動，而須給予「即時」之救濟機會，一樣要從功能性之角度著眼。事實上，當權利沒有立即現實變更，但面臨重大、急迫之變更可能，且此等變更事後從成本之觀點言之，難以逆轉時，即應認定權利已處於變動階段，而須給予權利受影響者即時救濟之機會。其實從這個角度觀察，更可清楚看出「行政處分」之功能性或目的性特質，因此行政程序作為與行政實體作為之區別，實質上也要有救濟是否即時有效的考量。在本案中，如果不能此階段給予被上訴人救濟之機會，難道要等到國家之建設資金投下、開始興建或將被上訴人實際驅離現居處所時，再給予其救濟機會不成，是以原審認為上訴人上開主張「核定函僅屬程序作為」之觀點，自難以為原審所接受。綜上所述，本件訴願機關以上開核定函非行政處分為由而為訴願不受理之決定，依上開法理所述，自有違法，自應將之撤銷，發回訴願機關重為決定，以貫徹行政內部之自我審查機制。

五、上訴意旨略謂：㈠系爭國防部勁勢字第0930019191號函係以正本告知國防部海軍司令部明建新村遷建案之認證結果統計數據，並以副本一併通知國防部總政治作戰局，惟無論係正本或副本，均未送達予包含被上訴人等之一般人民，係屬各行政機關內部之間就明建新村遷建案所為職務上表示，該函寄未送達予被上訴人，自難謂該函已符合行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所稱之「對外」此一要件，更遑論該函得「直接」發生法律效果。㈡縱如原審判決所認之上訴人前開號令具有規制之性質，然觀諸國軍老舊眷村改建條例第22條規定，可知主管機關於確認原眷戶有3/4以上同意改建後，尚須經註銷不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益，方始完成改建作業之決定程序。是以，上訴人所為之勁勢字第0930019191號令，係屬於作成改建作業之完全及終局決定前，為推動改建工作之進行，對於辦理認證作業之機關所為之指示或要求，而屬鈞院所稱之準備行為，並非完全、終局之規制，為程序經濟之考量應不得單獨進行行政爭訟為是。然原審判決認上訴人前揭函令為行政處分之性質，實有悖於行政程序法第174條之明文規定，實屬應適用法規不當之違背法令。㈢原判決所認重大、急迫且嗣後難以逆轉之情形究為如何，係單純以提起爭訟之本件被上訴人等之角度為斷，抑或需通盤考量國家辦理眷村改建之政策，以及其他同意辦理眷村改建認證之多數眷戶權益等，凡此似均未見原審判決就所謂「有即時救濟之必要」乙事具體詳為說明，實令身為行政機關之上訴人難以尋得一固定標準。故對人民權利之救濟是否及時有效，係屬行政處分審查時應予考量之事項，然並非得以「有即時救濟之必要」為由，而將本不屬行政處分的行政行為劃入行政處分範疇，否則行政機關不受司法審查的裁量範圍將無從界定，行政機關政策的推行亦將動輒得咎。原判決未說明本件被上訴人等訴請撤銷上訴人所為之勁勢字第0930019191號令，有何權利遭受重大、急迫之影響，而須即時救濟之情形，應屬具有判決不備理由之違背法令情形云云。

六、本院經查：㈠按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；」為訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項、第110條第1項首段規定所明定。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院大

公布之眷改條例第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」91年2月27日修正公布之眷改條例施行細則第20條規定：「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」㈢國防部海軍總司令部於93年5月14日以澄育字第0930001101號呈係向上訴人呈報該軍列管高雄市「明建新村」原眷戶暨違占建戶遷建「自治新村改建基地」申請書法院認證結果，經上訴人以系爭93年12月24日勁勢字第0930019191號令國防部海軍總司令依該函主旨照辦。該令主旨為「核定貴管高雄市明建新村遷建自治新村改建基地原眷戶認證結果統計案，請照辦。」由該令內容可知僅係上訴人發文給國防部海軍總司令部用以表明原眷戶認證結果統計，既未對外公告，亦未以副本送達於被上訴人等，純係機關內部之行文，此僅單純統計結果之事實陳述，並未直接對於被上訴人等之權利或法律上利益發生法律效果，非屬行政處分甚明。日後上訴人另作成之註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分，始屬實際上影響個別眷戶權利之行政處分，再依法行政救濟。㈣依前說明，系爭國防部93年12月24日勁勢字第0930019191號令，並非行政處分，原判決認係行政處分，因而將訴願決定予以撤銷，適用法規有所違誤，自應由本院將原判決廢棄，並駁回被上訴人等在第一審之訴。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異