最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1013號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1013號

上訴人

陽明海運股份有限公司基隆分公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

郭錦茂 律師

被上訴人

財政部基隆關稅局

代表人

乙○○

上列當事人間關稅法事件，上訴人對於中華民國96年8月16日臺北高等行政法院95年度訴字第3682號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人機動巡查隊民國94年5月16日於陽明港口貨櫃集散站，查核進口報單第AA/94/2093/0605號申報之貨物時，查獲裝載該批貨物之進口貨櫃（YMLU0000000）所加封之上訴人自備貨櫃封條（YML0000000），係未經財政部關稅總局驗證合格者，且該只貨櫃從核准卸船至進儲陽明港口貨櫃集散站前，上訴人事先並未向被上訴人稽查組申請監視並加封海關封條。被上訴人因認上訴人有使用未經驗證合格之封條，且未事先向海關申請監視並加封之情事，依海運運輸業使用自備貨櫃封條應行注意事項（下稱使用自備封條注意事項）第6點第1款規定，以95年2月15日基普進字第0951004760號函（下稱原處分）停止上訴人自95年4月1日起至95年6月30日止使用進口（包括轉口）、出口自備貨櫃封條3個月（被上訴人於原審陳明暫緩執行）。上訴人不服提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟復經原審法院判決駁回，遂提起上訴。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：㈠本件係因貨櫃場裝卸櫃量龐大，時間冗長，港邊作業環境不佳，且貨櫃封條位置高於上訴人檢視人員1公尺以上，再加上系爭封條與上訴人經關稅總局檢驗合格報備之臺灣製造封條，無論樣式、尺寸、大小或顏色皆完全相同，以致檢查人員無法以肉眼分辨判斷，而發生本件情事。況系爭封條之貨櫃完全依照正常通關手續放行，且貨櫃內貨物塑膠吊架（plastic hanger），經海關查驗與申報相符，並已由貨主依規定提領，本案並未造成公益或第三人之損害，上訴人亦未因此獲得利益，故縱認為上訴人檢視人員有所疏失，其情節亦屬輕微，不應據此課予上訴人如此嚴重之處分。㈡又本件倘屬被上訴人所稱廢止授予利益之行政處分，則在上訴人並未有行政程序法第123條各款規定情事，亦未違反使用自備封條注意事項第7點規定，原處分令上訴人停止使用自備貨櫃封條3個月，即有違背法令。㈢再者，原處分停止上訴人使用自備貨櫃封條，亦應屬限制或禁止行為之裁罰性不利處分，惟該處分所依據之使用自備封條注意事項第6點規定逾越母法關稅法第83條規定，並無法律之授權，應屬無效。㈣況相較被上訴人處理同業吉洋船務代理公司之另案，係依海關緝私條例第35條規定處以新臺幣6千元罰鍰，本件違失情節輕微甚多，卻受較重處分，顯違比例原則等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠被上訴人原核准上訴人使用自備貨櫃封條，係屬被上訴人對上訴人之授予利益行政處分，並非上訴人原本就有使用自備貨櫃封條之權利。而在使用自備封條注意事項中，對於核准、停止或取消使用自備貨櫃封條，均有明確規定，上訴人所取得之行政利益處分既源於使用自備封條注意事項，自應受其約束。被上訴人機動巡查隊94年5月16日於陽明港口貨櫃集散站，查獲裝載進口報單第AA/94/2093/0605號貨物之進口貨櫃（YMLU0000000）所加封之上訴人自備貨櫃封條（YML0000000），係未經財政部關稅總局驗證合格者，且該只貨櫃從核准卸船至進儲陽明港口貨櫃集散站前，上訴人事先並未向被上訴人稽查組申請監視並加封海關封條，故被上訴人依使用自備封條注意事項第6點第1款規定，以原處分停止上訴人自95年4月1日起至95年6月30日止在被上訴人使用進口（包括轉口）、出口自備貨櫃封條3個月，於法有據。㈡又本案僅限制上訴人不得使用自備貨櫃封條加封貨櫃，上訴人仍可使用海關之封條加封貨櫃，並不影響貨櫃之通關，顯見使用自備封條注意事項並未增加法律所無之限制，上訴人僅以期間長短之比較逕予指摘該規定係逾越母法之子法而無效，顯係混淆之說辭。況關於使用自備貨櫃封條之事項，對人民基本權利實現並不具有本質重要性，故關於自備貨櫃封條使用之相關事項如核准、停止或取消使用等，應為執行關稅法之細節、技術性事項，屬於行政權自由領域，海關有其行政裁量空間。㈢又停止3個月以上12個月以下期間使用自備貨櫃封條之情事，係在考量便民之餘亦須兼顧防堵走私之弊端而設，故並不以對公益或他人有何損害結果發生為必要始得對其作成不利處分。且本行政處分係依法辦理，尚難以會影響上訴人經營績效而不予處理，依法行政乃公務機關所必須遵循，況被上訴人已酌情採用法定最低之3個月停止使用期間，於法並無不合等語，資為抗辯。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠按關稅法第83條（應係第20條之誤）並無經營客貨運輸業者可使用自備貨櫃封條之規定，該條第3項授權財政部訂定之運輸工具進出口通關管理辦法第34條雖規定海運運輸業得申請海關核准使用自備封條，自行加封所載貨櫃，惟將海運運輸業者申請自備封條自行加封之條件，授權由海關擬訂後公告之，顯就使用自備封條加封之有關管理事項全部授權由海關擬訂，使用自備封條注意事項自得基於該項授權，對於核准、停止或取消使用自備貨櫃封條予以明確規定，該注意事項第6點有關停止使用自備封條之規定，並未逾越母法關稅法第83條（應係第20條）規定，要無違反法律保留原則可言。且上訴人使用自備貨櫃封條之權利，係源自被上訴人依使用自備封條注意事項所為核准使用之授予利益行政處分，並非上訴人固有之權利，上訴人既有使用未經驗證合格之封條，且未事先向海關申請監視並加封之事實，被上訴人自得本於同一使用自備封條注意事項第6點規定為限期停止使用之處分。㈡再者，使用自備封條注意事項第6點係停止3個月以上12個月以下期間使用自備封條之規定，而關稅法第83條為停止6個月以下之報關規定。停止上訴人使用自備貨櫃封條並不等同於停止上訴人之報關，亦即原處分僅限制上訴人不得使用自備封條加封貨櫃，上訴人仍可使用海關之封條加封貨櫃，並不影響貨櫃之通關，顯見使用自備封條注意事項並未增加法律所無之限制。且被上訴人因上訴人有使用自備封條違反規定之情事，停止其使用自備封條3個月，並未取消其使用自備封條，顯非授予利益行政處分之廢止，不生違反行政程序法第123條規定之問題。又本件係因上訴人使用自備封條違規事項所為處分，自應依使用自備封條注意事項規定辦理，其與關稅法第83條規定之情形不同，自無依關稅法第83條規定為處罰可言。另本件上訴人之違規與海關緝私條例第35條規定貨櫃未予加封之情形不同，亦無適用該條規定之餘地。㈢又使用自備封條注意事項第6點所列各項應予停止3個月以上12個月以下期間使用自備貨櫃封條之規定，係基於兼顧便民考量與防堵走私之弊端而設，故不以對公益或他人發生損害之結果為要件。本件上訴人既有使用自備封條注意事項第6點第1款之情事，被上訴人即得依該項規定辦理，上訴人所稱貨櫃內貨物經查驗與申報相符，對於其確有使用未經海關驗證合格自備貨櫃封條之事實並無影響，被上訴人依法為處分，並無不合，況被上訴人業已酌情處分法定最低之3個月停止使用期間。至於上訴人所稱另案與本件情形不同，自不得等同類比，被上訴人亦無違反比例原則可言等語，為其判斷之基礎，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：

㈠、本件上訴人代表人原為王進興，訴訟中變更為甲○○，業據上訴人新任代表人甲○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另本件被上訴人代表人原為丘欣，訴訟中變更為乙○○，業據被上訴人新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。

㈡、按「載運客貨之運輸工具進出口通關，由負責人或由其委託之運輸工具所屬業者向海關申報。前項所稱負責人，在船舶為船長；在飛機為機長；在火車為列車長；在其他運輸工具為該運輸工具管領人。經營第1項業務之運輸工具所屬業者，應向海關申請登記及繳納保證金；運輸工具之負責人或其委託之運輸工具所屬業者辦理進出口通關、執行運輸業務，及運輸工具所屬業者應具備之資格、條件、保證金數額與種類、申請程序、登記與變更、證照之申請、換發及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」「載運客貨運輸工具之負責人或其委託之運輸工具所屬業者辦理進出口通關、執行運輸業務及運輸工具所屬業者之變更登記、證照之申請、換發或其他應遵行事項，違反依第20條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關。」為關稅法第20條、第83條所明定。次按「本辦法依關稅法第20條第3項規定訂定之。」「海運運輸業得申請海關核准使用自備封條，自行加封所載貨櫃。前項海運運輸業者申請自備封條自行加封之條件，由海關擬訂後公告之。」運輸工具進出口通關管理辦法第1條、第34條定有明文。又按「海運運輸業使用自備貨櫃封條，應於封條上加印序號及輪船公司名稱或標誌，先向關稅總局申請驗證合格後，再向貨櫃進（出）口地所屬之關稅局提出申請。前項申請應就進口貨櫃（包括轉口貨櫃）或出口貨櫃分別提出。」「以自備貨櫃封條加封之進口貨櫃，應依海關規定之方式及位置固封，國外加封者應於進口艙單上載明其號碼；國內加封者應自行將封條與進口貨櫃配對，並製作（已加封）進口貨櫃清單，卸船時應由該運輸業派專人於船邊或加封站負責查對櫃號與封條號碼是否相符或辦理加封作業。國外加封之自備貨櫃封條如損壞、未固封、號碼與艙單所載不符者，實到貨櫃號碼及封條號碼與原申報不符者，應向海關申請以自備貨櫃封條或海關封條監視加封。出口貨櫃以自備貨櫃封條加封者，應由海運運輸業自行將封條與出口貨櫃號碼配對，依海關規定之方式及位置固封，並製作放行貨櫃清單；貨櫃出站及裝船時，應由該運輸業派專人負責查對櫃號與封條號碼是否與貨櫃運送單所載相符。自備貨櫃封條如有損壞、未固封、號碼與貨櫃運送單所載不符者，應向海關申請以自備貨櫃封條或海關封條監視加封。經核准使用自備貨櫃封條加封之貨櫃，海關於必要時得隨時抽核或改以海關封條加封或另加封海關封條。」「海運運輸業經核准使用自備貨櫃封條而有下列情事之一者，停止其3個月以上12個月以下期間使用自備封條：（一）使用未經驗證合格之封條，且未事先向海關申請監視並加封。」為使用自備封條注意事項第3點、第5點及第6點第1款所明定。

㈢、按司法院釋字第514號解釋針對教育部曾發布之「遊戲場業管理規則」有關撤銷許可之規定謂「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更需符合該條之規定。若其限制於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權命令之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案」，故知，有關營業許可之條件、應遵守之義務等，應由法律或法律授權發布命令定之，始符合法治國家之法律保留原則。又司法院釋字第443號解釋理由書：「……兵役法施行法第四十五條僅授權行政院訂定徵兵規則，對性質上屬於限制人民遷徙自由之役男出境限制事項，並未設有任何具體明確授權行政機關訂定之明文，更無行政院得委由內政部訂定辦法之規定……」，另釋字第524號解釋文又指出：「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。……中華民國八十四年二月二十四日發布之全民健康保險醫療辦法，不僅其中有涉及主管機關片面變更保險關係之基本權利義務事項，且在法律無轉委任之授權下，該辦法第三十一條第二項，逕將高科技診療項目及審查程序，委由保險人定之，均已逾母法授權之範圍。……」可見，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定之不足者，主管機關即有遵守之義務，若法律無轉委任之授權，不得委由所屬機關逕行發布相關規定，此為法律保留原則之另一層意義。

㈣、為維護國家安全、社會安定及國民健康，對於載運客貨進出口通關之運輸工具所屬業者，其應具備之資格、條件，通關及執行運輸業務應遵守之程序規定，證照之申請、登記及變更等事項，有規範以應實際之需要，前引關稅法第20條第3項乃授權財政部制定法規命令規範之。財政部亦在上開授權下已制定「運輸工具進出口通關管理辦法」，惟該辦法在法律無准許再委任之情形下，於第34條規定「海運運輸業得申請海關核准使用自備封條，自行加封所載貨櫃。前項海運運輸業者申請自備封條自行加封之條件，由海關擬訂後公告之。」亦即將海運業者使用自備貨櫃封條，加封於所載貨櫃之條件及相關管制措施再委任下級機關訂定。財政部關稅總局亦因而訂定「海運運輸業者使用自備貨櫃封條應行注意事項」，以資規範運輸業者自備封條之條件、應遵守之規定、管制之方法及程序，違反管制規定之法律效果等事項。其對外（人民）發生一般性、普遍性之抽象適用效力，非僅發生內部效力之行政規則（行政程序法第159條參照），內容又涉及對人民營業之管制，具法規命令之實質，卻非基於法律之授權，與行政程序法第150條所規定法規命令訂定之程序不相符合。本件被上訴人即以上訴人違反上開自備封條注意事項第6點第1款「使用未經驗證合格之封條、且未事先向海關申請監視並加封」之行為義務，故依該條項之規定處以不利益之行政處分－停止3個月使用自備封條。惟如前所述，上開自備封條注意事項既違反非有法律明文，禁止再委任之法律保留原則，行政法院自應拒絕適用上開自備封條注意事項，作為不利益處分之依據。原判決以財政部經關稅法第20條第3項之授權，再授權關稅總局訂定前述注意事項，並未逾越母法之規定，自得據以為本件處分，因而維持原處分及訴願決定，其法律見解即有未合，上訴人求為廢棄改判，為有理由，又本件依原判決所確定之事實已可為裁判，應由本院廢棄原判決，自為判決撤銷訴願決定及原處分。至於上訴人所為是否該當於關稅法第83條規定「載運客貨運輸工具之負責人或其委託之運輸工具所屬業者辦理進出口通關、執行運輸業務及運輸工具所屬業者之變更登記、證照之申請、換發或其他應遵行事項，違反依第20條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關。」，而應另依該條之規定處理，則屬另一問題，非本件所得斟酌，併此敘明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異