最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1330號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1330號

上訴人

偉翔建設股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

鄭洋一 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

乙○○

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國96年12月11日臺北高等行政法院96年度訴字第70號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、「臺北市○○區○○段2小段519地號等22筆土地都市更新單元」基地位於被上訴人民國89年6月26日公告劃定之「文山區景美隆盛新村附近更新地區」內，於92年6月23日由更新單元內土地及合法建築物所有權人周阿新等12人委託上訴人擬具「臺北市○○區○○段2小段519地號等22筆土地都市更新事業概要」，依都市更新條例第10條規定申請實施該地區都市更新事業。經被上訴人以93年1月6日函核准實施，該函載明：應自獲准之日起1年內，擬具都市更新事業計畫報核；逾期未報核者，得撤銷更新核准。報核期限本應至94年1月6日，惟上訴人先後申請展延，經被上訴人分別同意展延報核期限至94年7月6日及95年1月5日。上訴人復於94年12月16日申請第3次展延報核期限，經被上訴人以95年1月2日函復略以：依都市更新條例第54條規定，申請展期以2次為限。故至95年1月5日即已屆都市更新事業計畫報核期限，周阿新等12人乃於95年4月12日申請撤銷原核准實施都市更新案，經被上訴人以95年4月26日函（下稱原處分）同意予以撤銷。上訴人不服提起訴願，遭決定不受理，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人雖非原處分之相對人，然為本件都市更新之實施者，因該撤銷處分致多年來所耗金錢、人力、物力，血本無歸，相關權益已受損害，自屬利害關係人，得提起訴願，訴願機關以當事人不適格為由，而為不受理之決定，顯屬無據。另上訴人於展期2次後未如期擬具計畫報核之遲延，乃係因國防部移交流程拖延及相關承買法令程序繁瑣所致，非出於上訴人之故意、過失，屬不可歸責於實施者之事由而遲誤期間，符合都市更新條例第54條第1項但書之規定之情形，依法應予扣除。又綜觀都市更新條例現行所有條文，尚無任一條款賦予主管機關得僅因土地及建物合法所有權人片面申請即據以撤銷其已核准之都市更新概要之權限。故被上訴人撤銷本案乃違反依法行政原則。且遍查都市更新條例及其相關法規並無「預定實施者」之一詞及其相關規定，縱上訴人如被上訴人所稱僅為本案之「預定實施者」，然上訴人因被上訴人所為之撤銷處分而有法律上之權利或利益受損要無疑義，自得依訴願法第18條之規定提起訴願及依行政訴訟法第4條第1項之規定提起行政訴訟。再者，都市更新條例第19條及第22條僅為實施者擬定或變更都市更新事業計畫之相關規定，均非實施者之定義條文等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：依都市更新條例第10條規定，更新事業概要係由更新單元內土地及合法建築物所有權人擬具，向被上訴人提出申請核准處分。本件都市更新案既經全體之原處分相對人，為避免更新之推動延宕不前，影響區內渠等之權益，提出撤銷申請，被上訴人同意相對人周阿新等12人之申請而撤銷原處分，並無不當。按都市更新條例第10條規定被上訴人得核准數件（事業概要）申請案件，故事業概要所載之實施者，應視為預定之實施者。因此本件土地及合法建築物所有權人委託上訴人申請都市更新事業概要，被上訴人93年1月6日函核准事業概要附件審查表所載明之實施者，係都市更新事業之預定實施者。依都市更新條例第22條規定僅得有實施者申請擬定某一更新單元都市更新事業計畫報核，且該事業計畫經被上訴人依都市更新條例第19條規定核定發布實施後，實施者始為確定。且上訴人申請書件暨被上訴人核准事業概要計畫業已載明：初步由偉翔建設股份有限公司為預定實施者。足證上訴人亦充分了解「預定實施者」之意涵。上訴人尚非為被上訴人依都市更新條例第19條核定發布實施之實施者，其所附合作契約書係屬土地及合法建築物所有權人委託上訴人之雙方私權關係，亦非申請都市更新事業之要件。又依都市更新條例第29條規定，都市更新事業計畫與權利變換計畫得一併申請辦理，亦得依序申請辦理。惟仍應依同條例第54條規定，自事業概要獲准之日起1年內，擬具都市更新事業計畫報核。故上訴人以本件因採權利變換方式實施都市更新，而為不可歸責之事由，應屬不當。上訴人既未擬定都市更新事業計畫報核，依內政部95年2月9日函釋，土地及合法建築物所有權人如簽訂都市更新事業計畫同意書，應無限制出具同意書人事後撤回之必要，況且周阿新等12人並非表達撤銷或撤回同意書，而係申請撤銷原委託上訴人申請之都市更新事業概要案件，並無上訴人所稱有違內政部函釋之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按司法院釋字第469號解釋理由書意旨，訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項，所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。查原處分係應訴外人周阿新等12人之申請，同意撤銷被上訴人函核准實施都市更新所為之處分，受處分人為周阿新等12人，並非上訴人。上訴人係基於其與訴外人周阿新等12人之合作契約受託辦理都市更新，屬私權關係，其就原處分僅能認為具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認為因原處分直接受有損害，自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。惟是否為利害關係第三人，觀諸本院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．．．」，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。經查本件上訴人乃係受訴外人周阿新等12人依都市更新條例第10條第1項規定委託擬具事業概要向主管機關核准為都市更新之實施，被上訴人核准周阿新等12人委託上訴人擬具都市更新事業概要申請實施該地區都市更新事業，直接對於委任人周阿新等12人發生效力，上訴人並未因被上訴人核准該都市更新事業概要而取得有關都市更新計畫之任何權利。從而原判決以上訴人與周阿新等12人間僅具私權關係，其就原處分僅具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認為因原處分直接受有損害，自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟，因而以上訴人為當事人不適格為由，而駁回上訴人之訴，經核即為無誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人因被上訴人撤銷核准該事業概要，而造成上訴人因投資該都市更新事業而受損害，亦僅事涉上訴人與周阿新等人私權爭執，均核與本件無涉，附此敍明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異