最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第880號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第880號

再審原告

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

黃翰威律師

訴訟代理人

劉昌坪律師

再審被告

中央健康保險局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡順雄律師

　　　　　　曹詩羽律師

上列當事人間全民健康保險事件，再審原告對於中華民國96年6月28日本院96年度判字第1114號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審被告於民國92年2月12日以健保財字第0920011373號函知再審原告，略以再審原告88年下半年及89年度至91年度未依全民健康保險法第27條及第29條規定撥付全民健康保險保險費補助款，金額合計新臺幣(下同)10,843,302,882元，再審被告自88年1月7日起迭以函文數次催繳，惟再審原告迄未繳清，請再審原告於文到2個月內繳納，如逾期未繳，再審被告將依行政執行法第11條規定移送強制執行等語。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院93年5月6日92年度訴字第4938號裁定，以再審被告92年2月12日健保財字第0920011373號函並非行政處分，駁回再審原告先位之訴(撤銷訴願決定及原處分訴訟)；並駁回再審原告追加備位聲明請求確認兩造間債權債務關係不存在之訴，再審原告不服，提起抗告，經本院93年7月15日93年度裁字第864號裁定，將原審裁定駁回再審原告先位之訴(撤銷訴願決定及原處分訴訟)及該訴訟費用部分廢棄，發回原審法院更為審理，其餘抗告駁回。原審法院更為審理，再審原告減縮訴之聲明，請求將訴願決定及原處分關於要求再審原告負擔其行政轄區外居民全民健康保險補助款部分均撤銷。經原審法院93年度訴更一字第196號判決(下稱原審判決)駁回，提起上訴，經本院94年9月29日94年度判字1546號判決(下稱前判決)，將原審判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分關於命再審原告負擔其行政轄區外居民全民健康保險補助款部分。再審被告不服，提起再審，再經本院96年6月28日96年度判字1114號判決(下稱原判決)，將本院前判決廢棄，並將再審原告在前程序之上訴駁回。再審原告不服，遂提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：(一)營業稅業已於88年改由中央政府收取，則中央一方面享受營利事業之稅收，一方面卻要求地方政府繳納相關營利事業所屬勞工之健保補助款，並未配合稅制之變革而為合理之調整修正，顯不符合原判決所稱之權利義務對等之概念，自有判決適用法則不當之違法。(二)依司法院大法官釋字第550號解釋無論係於解釋主文或解釋理由書中，均無隻字片語提起再審被告所主張之「投保單位」，且解釋文中一再闡明地方自治團體為轄區內居民繳納健保補助款，即等同地方自治團體自行辦理衛生、慈善公益等事項，不僅如此，本件解釋無論於解釋文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於地方自治團體之行政轄區內，而與地方自治團體所具有之生活關聯性，故其並未支持再審被告所主張因投保單位對於地方自治團體具有經濟貢獻，故地方自治團體應以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保補助款，否則本件解釋必會以「勞動人口」或「工作人口」等詞彙取代「居民」一詞，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體之「經濟貢獻」，而以之作為地方自治團體應負擔被保險人之健保補助款之基礎。原判決竟認再審被告以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反司法院大法官釋字第550號解釋之意旨，自屬適用法規顯有錯誤。(三)司法院大法官釋字第415號解釋及第542號解釋雖認為人民可於戶籍登記外，另以具體事實證明其符合法律規定之「生活」或「居住」之要件，惟其並未否定戶籍登記可作為認定之依據，迺原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬「戶籍登記」亦無「具體之生活或居住事實」之「投保單位登記地」作為判斷再審原告應否繳納健保補助款之標準，顯然已牴觸上開解釋之意旨，故原判決自屬適用法規顯有錯誤。(四)參照內政部89年8月11日台(89)內民字第8906546號函釋亦採取與再審原告相同之見解，認為凡是設籍於臺北市之市民，即為地方制度法第3章第1節所稱之臺北市之「居民」，地方制度法第15條既已規定「居民」之意義，則本於依法行政之基本原則，再審被告對於居民之解釋自不能違背地方制度法之規定，故原判決認再審被告得以「投保單位登記地」作為其要求再審原告繳納健保補助款之標準，顯然已違反地方制度法之明文規定，故原判決自屬適用法規顯有錯誤。(五)按地方自治團體之居民有權利決定地方自治事項，此乃地方自治之基本原則，而依地方制度法之規定，僅有設籍於地方自治團體轄區內之居民始有權利參與當地之自治事頃，是如依據再審被告之主張，以「投保單位登記地」作為地方自治團體應否負擔被保險人之健保補助款之標準，其結果將造成全國23縣市2,300萬人民對於此一「地方自治事項」根本無法「自治」之結果，並剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之法理。舉例而言，「投保單位登記地」位於臺北市之新竹市市民，其依地方制度法之規定不得參與臺北市之自治事項，但在再審被告所採取之標準下，卻可享有臺北市所提供之健保補助；反之，設籍於臺北市，依地方制度法規定有權利參與臺北市自治事務之臺北市市民，於再審被告所採取之標準下反無法獲得臺北市所提供之健保補助，故原判決認再審被告得以「投保單位登記地」作為其要求再審原告繳納健保補助款之標準，不僅已明顯違反地方自治之基本法理，亦已違反法律保留原則而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，自屬適用法規顯有錯誤。(六)依全民健康保險法第16條、第29條之規定，可知全民健康保險法要求勞工須以公司為投保單位之目的，乃係要求公司須為勞工辦理加、退保及扣繳保費等相關事宜，而非有意以「投保單位登記地」作為計算各級政府應負擔健保補助款之依據。申言之，健保法之實施精神係以雇主(投保單位)、被保險人及各級政府三方共同協力分擔健保費用；其中，投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已，綜觀全民健康保險法及其施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投保單位登記所在地，作為計算地方自治團體健保補助款依據之意，故原判決認再審被告得以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已超出全民健康保險法設置投保單位之立法目的，故原判決自屬適用法規顯有錯誤。(七)國家依據憲法規定，應尊重每一位國民之人性尊嚴，而滿足人民基本之醫療需求，亦與人民之勞動能力或人民對於中央或地方自治團體有無經濟貢獻無關，故無論係中央政府或地方自治團體，所提供之全民健保補助款，自始即非以人民之經濟貢獻為基礎，故原判決認再審被告得以「投保單位登記地」作為計算地方自治團體所應繳納健保補助款之依據，顯已違背憲法創設全民健康保險制度之本旨等語，求為判決廢棄原判決及原審判決，撤銷再審被告92年2月12日健保財字0920011373號函之行政處分暨行政院衛生署92年9月29日衛署訴字第0920051292號訴願決定，再審原告負擔行政轄區外居民全民健康保險補助款部分。

三、再審被告則以：(一)經查兩造間前已因與本件爭點皆同之健保費補助款事件，歷次爭訟於原審法院，本院庭長法官聯席會議於96年5月23日，就本件之重要爭點即地方政府依全民健康保險法第27條負擔健保補助款之計算基礎已作成決議，係採投保單位說，是以原判決以投保單位所在地在臺北市者，作為應由再審原告負擔保險費補助款之認定範園，自無不合，再審原告所持僅係法律上見解之歧異，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。(二)由全民健康保險法第14條明列各類被保險人之投保單位，以及全民健康保險法規定投保單位之各項義務以觀，可知全民健保制度係以被保險人之投保單位為保險費收繳、扣繳、計費及補助之基礎單位，自始即不以戶籍為計算基礎。故以投保單位所在地之地方自治團體負擔全民健康保險費補助款，當係符合全民健康保險法之立法意旨。況全民健康保險法並未同身心障礙者權益保障法等，明文規定以「設籍」為限之規定，足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。(三)再審原告主張原判決違反司法院釋字第550號解釋意旨，惟查司法院釋字第550號解釋之解釋標的為「全民健康保險法第27條第1款第1目、第2目及第2款、第3款、第5款關於一定比例保險費由直轄市政府補助之規定，有無牴牴觸憲法之疑義」，並不及於本件訴訟兩造所爭執的「全民健康保險法第27條地方政府補助款應以投保單位所在地或被保險人設籍地為計算基準」之爭議；且釋字第550號解釋明白肯認全民健康保險法第27條之合憲性。(四)司法院釋字第415號、第542號解釋，對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準。本件再審原告徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據。再審原告稱原判決未顧及該二號解釋亦以有居住事實等語云云，顯屬誤會原判決援引該二號解釋之目的。至於該二號解釋有無強調「居住」之事實，當屬另一問題，與兩造問之爭點無涉，亦非原判決援引該二號解釋之原意。(五)再審原告援引地方制度法第15條規定作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，毫無理由，洵不足採。蓋地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」即應以設籍為限。又細究第16條及第17條之規範內容，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同樣須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件，至為灼然。即使依地方制度法第18條所定自治事項範疇，再審原告所應照顧之轄區居民，亦非侷限於設籍其轄區之市民，與勞工之戶籍地亦顯然無關等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告再審之訴。

四、本院查：(一)按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，始得為之。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由。查本件原判決係以：⑴司法院釋字第550號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。又行政主管機關在依法行政過程，依據職權對於法律作出解釋性之行政規則，行政法院受理具體個案，對於所應適用法律之解釋有最後的決定權，乃一併審查行政處分所依據之解釋性行政規則之合法性，法律的解釋不單是技術問題，往往涉及政策的選擇，決定政策的權力屬於立法機關或行政機關，不屬於法院。況司法院釋字第550號解釋並未界定再審被告負擔健保保險費補助款之範圍，更未以設籍於行政轄區內之居民為限，是原審適用法規與該號解釋尚無牴觸。專家學者就本件爭點所涉及之法理探討及相關法條闡釋，原審判決於理由中殆皆已反覆審酌論述，自無判決不備理由之違法。

⑵原審判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。而其就全民健康保險法第27條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算全民健康保險保險費補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。⑶原審判決依全民健康保險法第8條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保制度之規劃對於全民健康保險法第8條、第14條及第27條等規定為立法目的及理論體系之解釋，認為本件再審被告以投保單位所在地在臺北市者，作為本件再審原告應負擔系爭健保保險費補助款之認定依據，自無不當。⑷原審判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無不適用地方制度法第16條等規定或適用不當之情形；而就「投保單位之成員」對地方自治團體皆有貢獻，亦已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由。⑸憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以負擔，自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(全民健康保險)部分保險費之社會福利政策之執行。從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府稅收，營利事業所在地之地方政府，對法人等營利事業徵稅，或因其營業額而受分配稅收統籌分配款，若不對法人等營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對法人等營利事業徵稅，或未因其營業額而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業(投保單位)的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。再審原告負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無嚴重侵害再審原告財政自主權，則再審被告以投保單位所在地在臺北市者，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。則原審判決駁回本件再審原告在原審訴請撤銷原處分關於要求其在再審原告負擔行政轄區外居民全民健康保險保險費補助款部分，即無不合，上訴意旨聲明廢棄原審判決，為無理由，而駁回再審原告在本院前程序之上訴。經核原判決所適用之法規與本件應適用之法規並不相違背，與判例、函釋、解釋意旨亦無相牴觸之情形。(二)次查，原判決認再審被告以投保單位所在地在臺北市之勞工(即全民健康保險法第8條第1項第1款第2目及第3目、第2款第1目及第2目之被保險人)為再審原告應補助之對象，而計算再審原告應負擔系爭全民健康保險保險費補助款，不應以是否設籍於臺北市為唯一之考量，其理由不只一端，亦與司法院釋字第415號、第542號、第550號之解釋意旨相符，則營業稅其後由地方稅改為國稅，亦僅屬全民健康保險法第27條所定之「輔助各類被保險人保險費之比例」於修法時應否變動之立法裁量問題，尚與原判決之結論並不生影響，自不得據此認原判決有再審原告所稱「適用法則不當」之違法。(三)再按「憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(全民健康保險)部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵收或因之而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業(投保單位)的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。直轄市政府負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，則中央健保局以投保單位在直轄市政府，作為直轄市政府應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合。」前經本院96年5月份庭長法官聯席會議決議在案，此亦為本院最近之一貫見解。則再審原告主張：原判決將地方自治團體為被保險人繳納全民健康保險補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則及依地方制度法第15條規定，致不問有無稅收上之貢獻，地方自治團體均需為其居民繳納勞保補助款，以提供滿足其醫療之基本照顧，不僅違反地方自治之基本法理，且已超出全民健康保險法設置投保單位之立法目的，亦違背憲法創設全民健康保險制度之本旨云云，尚非可採。至於再審原告其餘指述各節，亦均屬法律見解歧異之問題，並非原判決適用法規顯有錯誤。再審原告以原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由提起本件再審，顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段規定，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異