最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1223號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第1223號

上訴人

蔡曾阿淑

上訴人

刁仁術

上訴人

吳廖淑珍

上訴人

張徐平英

上訴人

李素秋

上訴人

劉春霖

上訴人

宋家齊

上訴人

柳國齡

上訴人

高振陞

上訴人

曹志遠

上訴人

楊劉秀春

上訴人

梁潘月蘭

上訴人

鄒益輝

上訴人

鄒子龍

上訴人

張中岳

上訴人

劉煥墀

上訴人

楊玉雯

上訴人

張富金

上訴人

朱侯春綢

上訴人

王九齡

上訴人

丁劍玉

上訴人

張瑞雄

上訴人

吳冠雄

上訴人

蘇文福

上訴人

張鄭秀霞

上訴人

梁尤桂英

上訴人

許增燦

上訴人

鄭宗漢

上訴人

柏興中 通訊處臺灣省桃園縣中壢市郵政29

上訴人

婁李彩珠

上訴人

任耀祖

上訴人

趙成齡

上訴人

史李盛妹

上訴人

許素卿

上訴人

谷永傑

上訴人

符繼起

上訴人

胡平山

上訴人

劉 有

上訴人

廖湘材

上訴人

孫承本

上訴人

劉明禮

上訴人

楊純誠

上訴人

何盧其芬

上訴人

梁尚謙

上訴人

孔何素月

上訴人

劉蒓敏

上訴人

孟 潛

上訴人

孫江阿玉

上訴人

朱立一

上訴人

陳恒元

上訴人

猶建國

上訴人

王相松

上訴人

王培良

上訴人

高仰岱

上訴人

馬德新

上訴人

祝達全

上訴人

王澤光

上訴人

邢樹盛

上訴人

管子懿

上訴人

余茂吉

上訴人

劉葉月裡

上訴人

王書育

上訴人

藍家夔

上訴人

朱雋傑

上訴人

喬長興

上訴人

邢陳礢

上訴人

李培仁

上訴人

丁正君

上訴人

徐新菊

上訴人

陳增文

上訴人

成李貴貞

上訴人

李仲玖

上訴人

朱李劉

上訴人

游劉文梅

上訴人

方玉蘭

上訴人

楊梅蘭

上訴人

廖友民

上訴人

吳楊紀

共同訴訟代理人

鄭至量 律師

共同訴訟代理人

曾國龍 律師

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國98年3月18日臺北高等行政法院97年度訴字第2716號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人蔡曾阿淑等78人均為桃園縣中壢市陸光六村（下稱陸光六村）眷戶，該村經依國軍老舊眷村改建條例（下稱改建條例）改建，渠等乃遷出上開眷村，其中上訴人蔡曾阿淑等76人（除上訴人徐新菊、成李貴貞等2人未提出陳請外）於民國96年12月31日以依國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱施行細則）第14條、桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱拆遷補償自治條例）第10條及第11條規定，向國防部軍備局陳請核發各人於陸光六村房屋補償費5成之自動拆除獎助金，被上訴人以97年1月23日國政眷服字第0970000716號書函復（下稱原處分）否准。上訴人等不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）按改建條例第1條意旨，不僅在更新老舊眷村、照顧原眷戶，更在協助地方政府取得公共設施用地等，其中眷村改建施行細則第14條及拆遷補償自治條例第10條，即為主管機關核發自動拆除獎助金之法源依據。（二）上訴人為陸光六村原眷戶，於81年至83年間整村整建時，依被上訴人訂立之「國軍陸光六村整建工程說明書」規定，眷舍整建（修繕）後，管制15年不再檢討重建或修繕，上訴人因信賴而自費將居住之一樓平房改建為樓房，嗣未滿15年，被上訴人要求上訴人由原眷舍拆遷，並承諾核發建築物補償費5成獎助金，上訴人因而信賴有權請求自動拆除獎助金，乃自行搬遷，基於禁反言原則及信賴保護原則之要求，上訴人等自得請求被上訴人核發自動拆除獎助金。（三）被上訴人否准上訴人請求，所持理由不外：眷村改建施行細則第14條第1項係針對眷村內「違占建戶」之規定，上訴人奉准自費建築之眷舍，應依國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱軍眷業務處理辦法）第29條第1項規定，列為公產管理，不得請求自動拆除獎助金云云。然軍眷業務處理辦法為職權命令，竟用以規範上訴人財產權，已違反法律優位原則。且軍眷業務處理辦法之內容，僅係對原眷戶所有權使用之限制，仍無礙原眷戶自行籌資興建房舍之原始所有權，自無礙上訴人請求自動拆除獎助金之權利。（四）依改建條例第23條及其施行細則第14條，並無明文排除建築改良物查估補償外之自動拆除獎助金等補償項目，被上訴人對於違占建戶之補償反大於合法眷戶之補償，顯違比例原則與平等原則等語，求為訴願決定及原處分關於否准上訴人之部分均撤銷，並命被上訴人作成發放上訴人等「陸光六村」眷舍房屋補償費5成之自動拆除獎助金之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）眷村改建施行細則第14條規定，僅就原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建達到補償坪數標準之房屋坪數面積為限，比照當地地方政府舉辦公共工程對拆除建築改良物所定查估補償標準，給予補償，並無全盤引用當地地方政府舉辦公共工程拆除改良建築物之拆除補償辦法或自治條例為補償法源依據之情形。（二）依軍眷業務處理辦法第29條第1項規定，凡在眷村範圍內公有土地上奉被上訴人或權責機關核准自費建築眷舍有案者，該眷舍仍應列為公產管理，將來無須使用時，其拆除作業亦須經過一定除帳程序，並無由原眷戶自動拆除之可能，因此更無核發自動拆除獎助金之理由。（三）縱認上訴人得依眷村改建施行細則第14條、拆遷補償自治條例第10、11條規定，請求核發自動拆除獎助金之權利，然被上訴人並無命上訴人自動拆除之期限，上訴人亦未將其眷舍建物拆除，與拆遷補償自治條例第11條所規定發給自動拆除獎助金之要件不符，上訴人訴請發給自動拆除獎助金為無理由，應予駁回等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人徐新菊、成李貴貞部分：上訴人蔡曾阿淑等76人於96年12月31日向被上訴人提出陳情狀申請核發陸光六村房屋之自動拆除獎助金，然上訴人徐新菊、成李貴貞並未在陳情狀名冊中，其等逕向本院提起課予義務訴訟，即有不備其他要件之違法，自應以裁定駁回之。（二）上訴人蔡曾阿淑等76人部分：1.依改建條例第1條第1項、第2條第1項、第3條、第5條及第26條規定，可知改建條例係基於公共利益而立法，則軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。2.國軍老舊眷村改建之際，就原眷戶眷宅之拆除，因眷宅房舍屬公用財產，眷戶本無權拆除，且拆除作業尚須一定除帳程序，並由國防部或軍種單位公開招標委託他人拆除或由國軍工兵部隊拆除，自無另發給原眷戶自動拆除獎金之可能，上訴人認原眷戶如自動拆除原眷宅即得領取自動拆除獎助金云云，顯然有誤。至於眷村內多有中低收入之違占建戶，於改建條例第23條第1項前段及其施行細則第14條設有特別規定，足見改建條例制定之初，即分別就原眷戶眷舍、原眷戶自行增建及違占建戶之權益，而有不同設計及保障，並無上訴人所謂不符比例原則或平等原則之處。3.依司法院釋字第557號解釋之意旨，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，自得發布相關規定為必要合理之規範，是國防部自45年1月1日起先後多次公布修正「國軍在台軍眷業務處理辦法」、86年1月22日公布「國軍軍眷業務處理辦法」，及接續上開處理辦法廢止後，91年12月30日制定之「國軍軍眷業務處理作業要點」，均屬有權行為，且軍眷業務處理辦法，乃國防部依其組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之解釋性規定或裁量基準。軍眷業務處理辦法第29條第1項所涉者，乃原無權在眷村公有土地上興建房屋，暫時得令其建屋自住，建屋者就該住屋之權限，國防部本得予以目的性限縮，藉以完善管理軍眷眷舍房地，上訴人主張軍眷業務處理辦法第29條第1項違反法律優位原則，自非可採。4.改建條例對於原眷戶眷舍、自行增建及違占建戶，於老舊眷村改建之際所得享有之權利，設有區隔。而上訴人等於陸光六村整建工程時增建之房屋，乃奉准興建，並由眷戶出具切結書，承諾將整建後之眷舍列公產管理，軍眷業務處理辦法第29條第1項亦有明文規定。故陸光六村整村整建之初，上訴人等即與被上訴人約定「整建眷舍」仍屬公有，屬國有財產法第4條「公用財產」。5.依「國軍陸光六村整建工程說明書」規定，眷舍整建（修繕）後，管制15年不再檢討重建或修繕，然陸光六村係依改建條例第22條之程序而改建，上訴人等顯係排除上開工程說明書之約定而同意陸光六村改建，何以得再引用上開說明書管制15年之約定，茲為「信賴」基礎而有信賴保護原則之適用？至於上訴人援引所謂「陸光六村拆遷國防部蒞村說明會議記錄」，作為被上訴人所屬官員承諾核發建築物補償費5成獎助金之證據云云，查該會中「指示」應核發拆遷補助獎金者，係立法委員並非被上訴人所屬官員，上訴人亦無從產生信賴，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：

（一）駁回部分：原判決以稽之上訴人蔡曾阿淑等76人於96年12月31日向國防部軍備局提出之申請核發陸光六村房屋自動拆除獎助金之陳情書，上訴人徐新菊、成李貴貞並未列在陳情名冊中，其既未向被上訴人申請為特定之行政處分，被上訴人亦不曾對之為駁回之處分，其等逕就該特定行政處分之請求向原審法院提起課予義務訴訟，即有不備其他要件之違法，訴願機關未查，逕就其等之訴願為實體決定，既有未洽，亦不因之而補正其等程序上之瑕疵，該要件之不備核屬無從補正，揆諸前揭規定，自應以裁定駁回之等語，經核認事用法並無違誤，上訴人徐新菊、成李貴貞仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

（二）廢棄部分：

１、按改建條例第23條第1項前段規定：「改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金會予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」該條例施行細則第14條第1項規定：「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除當時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算如下：一、現有房屋總坪數（含原公配眷舍坪數與自行增建坪數），減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第三條第一項第三款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。」軍眷業務處理辦法第29條第1項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」拆遷補償自治條例第10條規定：「合法建築改良物自動拆除者，按建築改良物查估補償金額加發五成獎助金。」

２、原判決以上述理由駁回上訴人蔡曾阿淑等76人之訴，固非無見，惟查上訴人蔡曾阿淑等76人於原審業已主張：上訴人等所居住之桃園中壢陸光六村於81至83年間曾將原居住之一樓平房改建為樓房（含原眷戶房屋面積及自行增建面積部分），原眷戶即上訴人等因之籌措數百萬元建屋，若依改建條例第21條，僅補助原眷戶補助購宅款，仍未足補償原眷戶自行增建之部分，為此依據改建條例施行細則第14條規定就原眷戶自行增建之房屋，被上訴人應依拆遷補償自治條例之規定予以補償原眷戶等語。雖未就上訴人自行增建部分究係指何部分？是否僅指整建工程說明書及合約書上所載之二層樓ＲＣ結構之房屋？或尚包括上訴人等所自行增建之三層樓及其附屬設施部分？等予以指明，惟按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」行政訴訟法第125條第1、2、3項定有明文。原判決依改建條例制定之意旨，認相關法令本即分別就原眷戶眷舍、原眷戶自行增建、及違占建戶之權益，而有不同之設計及保障等語，是本件除被上訴人原計劃整村整建部分外，上訴人是否另有自行增建部分？是否與整村整建部分一起增建？該部分有無經被上訴人核准？即關係到本件有無改建條例施行細則第14條及拆遷補償自治條例第10條規定之適用，若有嗣後自行增建之部分，自應依上開規定由主管機關按拆除當時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，原判決就此攸關適用法律之事實，竟未行使闡明權，使上訴人為完全之陳述及舉証，亦未依職權調查相關之証據，即逕認本件眷舍僅有被上訴人整村整建部分，並無改建條例施行細則第14條及拆遷補償自治條例第10條規定之適用，因而依軍眷業務處理辦法第29條第1項規定駁回上訴人等之訴，自屬率斷。次查原判決依上訴人等簽署之眷舍整建同意書及軍眷業務處理辦法第29條規定，認上訴人等整建後之眷舍應列入公產管理云云，就原核准之整村整建部分，固非無據，惟就上訴人嗣後自行增建部分，若未奉被上訴人核准，能否列入公產管理？則該部分之所有權應歸屬何人所有？上訴人等整建後之眷舍其所有權登記之情形究竟如何？原判決均未予調查審認，即遽認上訴人等整建後之眷舍全部均應列入公產管理，亦有判決不備理由之違法，上訴人執以指摘，亦非無據。綜上所述，原判決就上訴人蔡曾阿淑等76人部分有如上之違法，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，且原判決尚有應行調查審認之處，爰將原判決此部分廢棄發回，由原審法院更為適法之處理。

六、據上論結，本件上訴為部分有理由，部分無理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第255條第1項、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異