最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第194號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第194號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北市政府教育局

代表人

乙○○

上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年3月27日臺北高等行政法院96年度訴字第2733號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人原為臺北市立松山高級工農職業學校（下稱松山高工）教師，前經被上訴人核定於民國（下同）94年2月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19089號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,551,200元。上訴人乃於94年1月27日與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺銀）樹林分公司訂立1,551,200元優惠儲蓄存款契約，94年2月17日追加優惠存款金額47,000元（分別自94年2月1日及94年2月17日起計息），合計辦理優惠存款金額為1,598,200元，契約期間2年。嗣上訴人就上開2筆優惠存款於96年2月1日以同一金額合併辦理續約。被上訴人依95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1之規定，於96年2月6日以北市教人字第09538833304號函（下稱被上訴人96年2月6日函）重新核定上訴人得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,198,133元，並溯自契約期滿日即96年2月1日計存。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：本件上訴人退休案業經被上訴人以93年11月11日函核定在案，於94年2月1日退休。依舊制，退撫新制實施前上訴人學校教職員公保年資19年，公保養老給付辦理優惠存款最高月數為35個月，支給退休教職員公保養老給付金額優惠存款額度為1,598,200元，詎被上訴人竟依教育部於95年1月27日發布修正並自95年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，將上訴人於96年2月1日優惠存款期滿時，得向臺銀辦理續存之優惠存款金額調降為1,198,133元。被上訴人所為之原處分有違依法行政、信賴保護及法禁止溯及既往原則等語，求為撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：本件被上訴人所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂定之公保優存要點。該要點經教育部於95年1月27日以台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。經查被上訴人96年2月6日函係依公保優存要點第3點之1第7項規定，核算本件公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，乃本於職權依法執行，並無違誤等語，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查95年1月17日增訂公布公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2月16日生效施行，而本件上訴人於94年2月1日退休，其與臺銀樹林分公司訂立優存儲蓄存款契約（在94年2月17日追加優惠存款金額47,000元），嗣於96年2月1日合併辦理續約，自應依增訂公布之公保優存要點第3點之1規定予以辦理，則被上訴人以96年2月6日函重新核定上訴人得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,198,133元，並溯自契約期滿日即96年2月1日計存，即非無憑。（二）上訴人雖主張被上訴人核定有違信賴保護等原則，然由前述優惠存款制度之形成及沿革，可知該制度實乃政策性之補助措施，本係被上訴人以行政命令給予退休公務人員之公保養老給付金額存款之優惠，乃於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，所受法律規範之密度，原較限制人民權益者寬鬆，得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；而經數十年後之社會經濟現況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，是被上訴人予以重新核定上訴人得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，即無違反依法行政原則之情形；又歷來被上訴人發布之優惠存款辦法及要點，係被上訴人本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用優惠存款要點之要件規定既均相同，即無所謂違反平等及比例原則可言，亦與依法行政原則無違；再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」，固經司法院釋字第525號解釋闡述甚詳，然信賴保護原則須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；３、信賴在客觀上值得保護等要件，且就系爭公保養老給付優惠存款制度而言，自司法院釋字第280號、第485號解釋意旨「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」等觀之，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留）係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，足見在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額，況任何法規皆非永久不能改變，是法規未來可能遭修改或廢止乃受規範者並非毫無預見之情況，此由公保優存要點前於84、88、89年間迭經修正等情益證，參以上訴人每兩年或1年即需與受理存款機關臺灣銀行間另為優存契約之簽訂，是尚難認上訴人有何基於法效性決策宣示所形成之信賴，而其實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，應僅係「純屬願望、期待」，核與上述信賴保護原則之要件不符，故上訴人所稱公保優存要點第3點之1規定違反信賴保護原則云云，委無可取。（三）另按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。系爭教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論係已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款，均受相同之規範。而如前述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（參系爭公保優存要點第3點之1第7項規定），乃俟期滿換約後，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，上訴人所稱殊有誤解。（四）從而被上訴人以公保優存要點第3點之1規定係於95年2月16日增訂公布施行，本件上訴人係於96年2月1日合併辦理續約，自應依該規定予以辦理，所為上訴人養老給付得辦理優惠存款之最高金額為1,198,133元之核定，揆諸上揭法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱妥適等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：(一)教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，自63年11月1日起施行。由上述要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明。(二)次查關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照。依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經多年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則等由，均經原判決剖析甚詳，核無不合。上訴意旨以：原判決一方面認為優惠存款制度因涉人民權益寬鬆，而無受法律保留原則拘束之必要；一方面又明示此制度所涉公益非小，前後理由顯然矛盾云云，顯屬誤解而無足取。(三)公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為司法院釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合（1）信賴基礎、（2）信賴表現、（3）信賴在客觀上值得保護等要件，上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云，惟查上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，自嫌無據。（四）上訴人主張優惠存款人於一或二年與臺銀續訂契約，係為認定公教人員於退休後是否仍然生存，以免實際上死亡，而仍續領之情況產生，有失公平而設乙節，固屬非虛。惟查上訴人並未證明其信賴原優惠存款規定，已有生活上或經濟上之規劃，因優惠存款利息減少而遭致損失之事實，已如前述，自難遽認其已有信賴表現而得主張信賴保護原則之適用。是上訴意旨另以：續訂契約之行為不是信賴行為，毋寧謂信賴退休當時所存之優惠存款規定而退休，方為本人開始規劃生活與財產變動之表現，原判決認本件無信賴保護原則之適用，適用法規顯有錯誤云云，加以爭執，亦嫌無據而不足採。（五）依司法院釋字第280號、第485號解釋意旨：「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活，其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」等觀之，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留）係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，足見在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額等由，亦經原判決詳述其理由在案，上訴意旨猶執：原判決未能由保障公務員財產權意旨出發，而僅就優惠存款等社會福利制度改變可能性為論述，未符司法院釋字第266號解釋在於肯定公務人員財產權保障之意旨等語，無非係其一己之歧見，亦難認有理。(六)綜上所述，公保優存要點之頒布原屬行政規則，國家因政策之需，復以行政規則修正並無不合，亦無違信賴保護原則。上訴人主張本件有違反信賴保護、不溯及既往原則及法律保留原則等語，業經原判決論述而不採，經核並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異