臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府教育局

代表人

吳清基（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服臺北市政府中華民國96年5月30日府訴字第09670140000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告原為臺北市立松山高級工農職業學校（以下簡稱松山高工）教師，前經被告於93年11月11日以北市教人字第09337713300號函（以下簡稱被告93年11月11日函）核定於94年2月1日退休，支領月退休金，並附發教退月字第19089號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新台幣（下同）1,551,200元。原告乃於94年1月27日與臺灣銀行股份有限公司（以下簡稱臺銀）樹林分公司訂立1,551,200元優惠儲蓄存款契約，94年2月17日追加優惠存款金額47,000元（分別自94年2月1日及94年2月17日起計息），合計原告辦理優惠存款金額為1,598,200元，契約期間2年。嗣原告就上開2筆優惠存款於96年2月1日以同一金額合併辦理續約，經被告依95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1之規定，於96年2月6日以北市教人字第09538833304號函（以下簡稱被告96年2月6日函）重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,198,133元，並溯自契約期滿日即96年2月1日計存。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：被告依公保優存要點第3點之1之規定，核算原告於公保養老給付優惠存款期滿時，得辦理續存之最高金額為1,198,133元，所為處分有無違誤？

㈠原告主張之理由：本件原告退休案業經被告以93年11月11日函核定在案，於94年2月1日退休。依舊制，退撫新制實施前原告學校教職員公保年資19年，公保養老給付辦理優惠存款最高月數為35個月，支給退休教職員公保養老給付金額優惠存款額度為1,598,200元，詎被告竟依教育部於95年1月27日發布修正並自95年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，將原告於96年2月1日優惠存款期滿時，得向臺銀辦理續存之優惠存款金額調降為1,198,133元，謹將被告認事用法違誤之處悉述如下：

⒈原處分違反依法行政原則：所謂「依法行政原則」係指國家機關所為之處分，須依法律之規定；而「法律保留原則」係指涉及人民基本權限制之事項，須有立法院通過之法律為依據，俾收權力制衡及保障人民權利之效。經查18%改革（新制）使公教人員之優惠存款有所減損，限制人民財產權，此限制既未得法律之授權，顯有違法律保留及依法行政原則，是原處分有違憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款及行政程序法第4條規定，依法應予撤銷。

⒉原處分違反信賴保護原則：按行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合理之信賴。又按同法第123條第4、5款規定，授予利益之合法行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有違害者，及其他為防止或除去對公益之重大危害者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。第以原告先於94年2月1日退休，總統始於94年國慶日當天宣示將公部門退休金優惠存款改革列入重大項目，由銓敘部於95年1月27日公布公保優存要點第3點之1，於95 年2月16日生效實施。依司法院大法官會議釋字第525、586號解釋，原告既因信賴「舊制退休制度」（信賴基礎）而辦理退休（信賴表現），更無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事，原告之信賴自應予以保護。

⒊原處分違反法禁止溯及既往原則：法禁止溯及既往原則行政程序法雖無明文，惟通說及實務皆已承認為一般行政法原則，行政行為自應遵循（行政程序法第4條參照）。本件原告於93年11月間辦理退休時乃依法按「舊制」辦理，且當時未曾聽聞銓敘部提出「新制」。倘當時銓敘部已提出新制，因退休福利大幅縮水，則原告必不辦理退休。縱或原處分符合法律保護原則，仍僅得向將來生效，尚不得溯及既往生效於已辦理退休者如原告。綜上，原處分損害原告之權益，並破壞法之安定性，應予撤銷。

㈡被告答辯之理由：本件被告所屬學校教育人員退休金得辦理優惠存款（含公保養老給付），係依據教育部所訂定之公保優存要點。該要點經教育部於95年1月27日以台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布，配合行政院推動退休人員所得合理化方案，調整得辦理公保養老給付優惠存款最高金額。經查被告96年2月6日函係依公保優存要點第3點之1第7項「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」規定，核算本件公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，乃本於職權依法執行，並無違誤，是原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、按養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之軍公教支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限，公保優存要點於63年12月17日訂定發布時之第1點即定有明文。次按「．．．依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：(1)依公務人員退休法辦理退休。(2)退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。(3)依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，復為84年11月18日修正發布之公保優存要點第2點所規定。是以，退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並須其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款，毋庸置疑。而有關上開要點第2點(2)之支薪標凖，依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。且因待遇類型之適用以機關為單位整體適用，而非依機關內之公務人員分別逐一認定並加予適用，則認定上，於88年7月3日上開要點修正實施後，同一機關之人員退休，自應為相同之處理。又查退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被告於63年12月17日本於職權訂定優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」所訂之公教人員俸額標凖表支薪者為限。嗣因84年7月1日修正之公務人員退休法施行細則第32條第1項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之1次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。），被告乃於84年11月7日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述二條件外，並明定僅有依84年7月1日公教人員退休法修正施行前原規定標準核發之1次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被告鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加1倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約1倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之公務人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致產生部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得之不合理狀況，經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃於95年1月17日修正發布該要點，並自同年2月16日生效。依修正後之公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項前段、第8項前段分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比．．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．」，合先述明。

二、本件原告前經被告以93年11月11日函核定於94年2月1日退休，支領月退休金，原告對其確於94年1月27日與臺銀樹林分公司訂立優存儲蓄存款契約及在94年2月17日追加優惠存款金額47,000元，嗣復於96年2月1日合併辦理續約等情固不爭執，惟以被告片面減少原告（退休教師）養老給付辦理優惠存款之金額，原處分有違反依法行政原則、禁止溯及既往原則、信賴保護原則，自應予撤銷等語資為主張。經查95年1月17日增訂公布公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2月16日生效施行，而本件原告於94年2月1日退休，其與臺銀樹林分公司訂立優存儲蓄存款契約（在94年2月17日追加優惠存款金額47,000 元），嗣於96年2月1日合併辦理續約，徵之首開說明，自應依增訂公布之公保優存要點第3點之1規定予以辦理，則被告以96年2月6日函重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額為1,198,133元，並溯自契約期滿日即96年2月1日計存，即非無憑。原告雖主張被告核定有違信賴保護等原則，然由前述優惠存款制度之形成及沿革，可知該制度實乃政策性之補助措施，本係被告以行政命令給予退休公務人員之公保養老給付金額存款之優惠，乃於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，所受法律規範之密度，原較限制人民權益者寬鬆，得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；而經數十年後之社會經濟現況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，是被告予以重新核定原告得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額，即無違反依法行政原則之情形；又歷來被告發布之優惠存款辦法及要點，係被告機關本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用優惠存款要點之要件規定既均相同，即無所謂違反平等及比例原則可言，亦與依法行政原則無違；再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」，固經司法院大法官會議釋字第525號解釋闡述甚詳，然信賴保護原則須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；３、信賴在客觀上值得保護等要件，且就系爭公保養老給付優惠存款制度而言，自司法院大法官會議釋字第280、485號「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」、「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」等解釋意旨觀之，社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留）係以「（維持）基本生活相當（所需）為限」，足見在保障一定生活條件之前提下，非不可取消或減少優惠存款金額，況任何法規皆非永久不能改變，是法規未來可能遭修改或廢止乃受規範者並非毫無預見之情況，此由公保優存要點前於84、88、89年間迭經修正等情益證，參以原告每兩年或1年即需與受理存款機關臺灣銀行間另為優存契約之簽訂，是尚難認原告有何基於法效性決策宣示所形成之信賴，而其實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，應僅係「純屬願望、期待」，核與上述信賴保護原則之要件不符，故原告所稱公保優存要點第3點之1規定違反信賴保護原則云云，委無可取。另按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。系爭教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論係已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存；依系爭公保優存要點第5點準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種），均受相同之規範。而如前述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（參系爭公保優存要點第3點之1第7項規定），乃俟期滿換約後，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，原告所稱殊有誤解。從而被告以公保優存要點第3點之1規定係於95年2月16日增訂公布施行，本件原告係於96年2月1日合併辦理續約，自應依該規定予以辦理，所為原告養老給付得辦理優惠存款之最高金額為1,198,133元之核定，揆諸上揭法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，附此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭