最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第718號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第718號

上訴人

行政院原住民族委員會

代表人

甲○○

被上訴人

凱基證券股份有限公司(原名：中信證券股份有限代 表 人 乙○○訴訟代理人 周瑤敏 律師

林彥均　律師

上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國97年10月2日臺北高等行政法院97年度訴字第216號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以被上訴人標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2件採購案，於履約期間內之民國92年8月11日至93年8月31日僱用員工總數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以96年5月29日原民衛字第0960025680號處分書（下稱原處分）追繳原住民就業代金新臺幣（下同）1,989,504元，扣除前已繳納之1,026,432元，尚須補繳963,072元。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以97年度訴字第216號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）行政院公共工程委員會（下稱公程會）90年3月13日(90)工程企字第90007332號函（下稱公程會90年函釋）所為之解釋，亦肯認民營事業之總公司或分公司得各自獨立成為政府採購法第98條規定之「得標廠商」，故上訴人依法應先確認得標廠商究係民營事業之總公司或分公司抑或總、分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其國內員工總人數。（二）原住民代金之計算標準依授權命令政府採購法施行細則第107條及行為時身心障礙者保護法施行細則（97年4月15日修正為身心障礙者權益保障法施行細則第13條）第12條第1項前段之規定，應以勞保局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準，並無提及應以「投保單位」投保人數為準。被上訴人係以總公司之名義簽訂委任契約書，並由被上訴人設置於總公司之法人部承辦開發基金之釋股案，其他分公司並非履約主體，故上訴人核定代金時，亦應以被上訴人「總公司」實際員工人數為基礎計算之。（三）被上訴人業依上訴人之指示，於94年1月18日提出總、分公司之聘僱人員名單及總、分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料，以佐證總、分公司之聘僱人數。嗣經上訴人等研商協助廠商（企業）解決繳納原住民就業代金相關問題後，上訴人於94年4月7日以原民衛字第0940010660號函附之會議紀錄表示得標廠商僱用原住民人數之標準，即「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數」，上訴人旋即於94年5月30日依照前揭會議揭示之原則，同意以被上訴人之總公司聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，以94年5月30日原民衛字第0940002459號函（下稱第一次行政處分）重新核定被上訴人應繳之原住民代金數額為1,026,432元，並經被上訴人補繳完畢。至此，被上訴人繳納代金之處分已告確定，亦已履行繳納代金之義務。上訴人復於96年5月29日未加說明，即以原處分實際上廢止第一次行政處分，顯已違背行政程序法第123條之規定等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）公程會90年函釋說明二，業經明確指出政府採購法施行細則第107條之員工總人數之計算係以「投保單位」為計算標準，本案被上訴人既以總行名義投、得標，上訴人依其總行之投保單位覈實計算代金自無違法律優越原則及相關法令。再者，被上訴人主張應以總行人數為計算之論點，視員工總人數係以「投保單位」為計算標準，亦忽略總、分支機構個別為投保單位之要件。又員工總人數之計算方式既已詳加明文規定於身心障礙者權益保障法施行細則內，上訴人依法計算其員工總人數，並追繳代金，自無違背相關法令。（二）上訴人94年4月7日原民衛字第0940010660號函所檢送之會議紀錄，僅送達予與會機關，從未依據行政程序法第159條第2項第2款、第160條、第161條之規定，將該會議紀錄登載於公報發布或下達，故不受該會議紀錄之拘束。（三）上訴人93年首次聲明啟事所據之員工總人數暨僱用原住民人數，為上訴人自行填寫於「投標廠商聲明書」並經刊登於公程會建置之「政府電子採購網」上，與實際人數有所出入。上訴人嗣後以第一次行政處分更正代金，係依據被上訴人以94年1月18日（94）中證字第069號函主張其員工總人數之計算及所檢附聘僱用人數、代扣薪資所得稅明細表等資料為之，惟斯時上訴人仍未握有正確之勞工保險資料，經上訴人重啟調查程序後並依調查所得資料覈實認定，發現第一次行政處分之認定有誤，且該處分既係依據被上訴人所提供之不正確資料而作成，亦無任何法源依據，顯屬違法之行政處分，上訴人自得依職權予以撤銷，並依據重新查證後之資料另為原處分，自屬合法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）針對本件被上訴人應繳納代金之事實，上訴人於93年11月間即首次以聲明啟事方式，依被上訴人之員工總人數（包含總、分公司之員工）核算被上訴人應繳納之代金為2,450,448元（按此應係依公程會90年函釋以投保單位為計算基準），經被上訴人申請單獨以總公司所僱用之員工人數核算，並於94年1月18日提出總、分公司之聘僱人員名單及總、分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料供上訴人查核。嗣由上訴人邀集相關單位開會研討後，獲得「如得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數」之結論，上訴人並將該會議紀錄函公程會及行政院訴願審議委員會等機關。雖會議紀錄僅記載得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數，但反之亦有適用，即得標廠商以總公司名義投標，但將分公司員工納入總公司投保者，可以總公司實際僱用人數計算僱用原住民人數，該會議紀錄並經依法核定後，由被上訴人具體舉證其總、分公司實際僱用人數後再於94年5月30日依照前揭會議揭示之原則，依被上訴人之總公司聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，以第一次行政處分更正首次2,450,448元之核定，重新核定被上訴人應繳之代金為1,026,432元，並經被上訴人補繳完畢等情，業經上訴人原承辦本案之承辦人員許惠娟及胡淑瑛到庭證述無訛，足見上訴人為第一次行政處分時已知被上訴人總、分公司實際僱用人數並依研討會議結論而為，並無上訴人所稱及訴願決定書所載上訴人為第一次行政處分時，對於被上訴人所僱用之人數所掌握之資料不完整之情形，從而上訴人先後為第一次行政處分與原處分時其處分事實並無變更或不明之情事，上訴人陳稱因對被上訴人所僱用之人數所掌握之資料不完整致第一次行政處分違法始以原處分將之撤銷乙節，核無足取。綜上，上訴人之第一次行政處分並無違法情事且已確定，具有存續力及確定力，上訴人應受該處分拘束；況，依原處分所載，第一次行政處分與原處分間相距時間差一天即滿2年，且上訴人僅依例說明其處分依據，並未說明第一次行政處分有何違法之處而應予撤銷之理由，基於行政機關應依誠實信用原則為行政行為之原則及法安定性原則之維護等，實不容上訴人於未具有行政程序法第117條規定之情形下，輕率予以撤銷已確定之第一次行政處分，上訴人逕以原處分撤銷之，自屬可議。（二）被上訴人既係依政府採購法參與投標、得標之廠商，上訴人依政府採購法第8條、第98條、原住民族工作權保障法第12條第1項及第3項、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項、政府採購法施行細則第107條、第108條規定計算被上訴人所應繳納之代金，乃屬依法行政，本無可厚非，然政府採購法第98條所定之代金繳納義務人係指參與投標、得標之廠商，再依政府採購法施行細則第107條第1項、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定，各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構之員工總人數之計算，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保之人數為準，並非明文以投保單位或投保證號為計算標準，是以公程會90年函釋，認定國內員工總人數係以投保單位即上訴人所稱投保保險證號為計算標準，是否合乎法律規定已值商榷，況上訴人依該函釋之計算基準為處分引起眾多受處分人爭議，上訴人為弭平眾議始召開會議研討並獲致共識，該研討會之決議並非法規、亦非行政規則，僅屬參與研討會等與會機關充分交換意見後獲致之結論，縱未依據行政程序法第159條第2項第2款、第160條、第161條之規定，將該會議紀錄登載於公報發布或下達，仍不影響其為研討會決議之性質，上訴人既改依會議決議結論以第一次行政處分修正原來之處分內容，顯見其對本諸公程會90年函釋為處分亦有疑義，經審酌案情後而決定，自應受第一次行政處分效力之拘束，被上訴人亦得因此信賴其應繳納代金事宜業經處分確定。上訴人縱使事後見解改變，亦不應將之溯及至已處分確定而未發生變更之事實，否則實有損政府威信，並與法之安定性原則相違。故本件上訴人單方面改變見解而再行針對同一而未發生變更之事實再為原處分以撤銷已確定之第一次行政處分，自不足以維持等由，而撤銷訴願決定及原處分。

五、本院按：經核原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤，再論斷如下：

(一)原住民族工作權保障法第12條：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。依前項規定僱用之原住民於待工期間，應辦理職前訓練；其訓練費用應由政府補助；其補助條件、期間及數額，由中央勞工主管機關另以辦法定之。得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」政府採購法第8條：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法施行細則第107條：「（第1項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。」據上開規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。至於此得標廠商之國內員工總人數，則以勞工保險局、中央信託局所統計其每月一日參加勞保、公保人數為準。依原判決認定之事實，系爭2件採購案，係由被上訴人以總公司名義得標，被上訴人總公司與分公司係不同營利事業(按被上訴人總公司與分公司負責人及統一編號均不同，系爭2件採購案被上訴人係以總公司之統一編號00000000簽約，見原處分卷第18頁、原審卷第39頁)。是系爭2件採購案之得標廠商為被上訴人之總公司，其國內員工總人數，自應以勞工保險局所統計該總公司每月一日參加勞保之人數為準。至被上訴人其他分公司既非得標廠商，其雖與被上訴人之總公司一起加入勞工保險，使用同一勞保證號，亦不得將其他分公司之員工人數計入總公司之員工總人數。再上開行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1項係規定，各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構之員工總人數之計算，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保之人數為準，並非規定以投保單位為計算標準，公程會90年函釋，認定國內員工總人數係以投保單位計算標準，於法不合，應不予援用。原處分以被上訴人之總公司及其他分公司之員工人數總計，用以計算被上訴人應補繳之代金金額，於法有違。

(二)司法院釋字第287號解釋：「行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。惟對同一法規條文，先後之釋示不一致時，非謂前釋示當然錯誤，於後釋示發布前，主管機關依前釋示所為之行政處分，其經行政訴訟判決而確定者，僅得於具有法定再審原因時依再審程序辦理；其未經訴訟程序而確定者，除前釋示確屬違法，致原處分損害人民權益，由主管機關予以變更外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」此號解釋精神在於行政機關作成行政處分確定，嗣後行政處分所憑之法律見解變更，除非行政處分原憑之法律見解確屬違法，否則為維持法律秩序之安定，不得因嗣後法律見解變更，而變更已確定之法律見解。本件即使以總公司名義得標，在適用上開政府採購法施行細則第107條第2項及行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定時，是否應加計其他分公司之員工人數以計算員工總人數而有疑義。然公程會90年函釋，認定國內員工總人數係以投保單位計算標準，上訴人在已知該函及依該函以聲明啟事依據被上訴人總、分公司之員工總人數核算其應繳納之代金下，尤於94年3月11日召集會議，與相關部門達成結論：「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等文件，以分公司實際僱用人數計算僱用原住民人數」，並以94年4月7日原民衛字第0940010660號函附會議紀錄函公程會及行政院訴願審議委員會等相關機關，再本此結論之精神，以被上訴人之總公司實際聘僱人數作為原住民代金之計算基礎，作成第一次行政處分確定(見原審卷第112頁原處分承辦人之證詞)，依照上揭司法院釋釋之精神，為維持法律秩序之安定，上訴人嗣後雖變更其法律見解，認定國內員工總人數係以投保單位計算標準，亦不得變更已確定第一次行政處分，原處分予以變更，於法有違。上訴人主張依據司法院釋字第426號及第593號解釋相關意旨，為符合法律保留原則之要求，如特別公課等類此課徵特定人民租稅以外之金錢給付義務，因涉及特定人民財產上之負擔，其方式應以法律或法所授權之命令為之，上訴人94年3月11日之會議，僅係召集各部會研商追繳代金業務之疑義並請求提供相關意見，其會議中之結論僅屬會議之決議性質，則上訴人94年4月7日原民衛字第0940010660號函附之會議紀錄非屬法律或法律所授權之命令，亦難謂「主管機關為執行細節性、技術性事項所發布之命令」，依司法院釋字第443號解釋意旨，此會議決議已涉及代金課徵之計算方式，且未依法律或法所授權之命令方式進行，誠與法律保留規範密度有間，自無拘束上訴人之效力；再者，上訴人94年第1次處分以該會議決議計算國內員工總人數，而非以相關法令為其計算之依據，難謂係一合法之行政處分，上訴人自得依職權撤銷另為新處分，原判決屬法令適用不當且理由矛盾云云，並不可採。

(三)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異