最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第939號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第939號

上訴人

協益飼料股份有限公司

代表人

甲○○

送達代收人

盧俊誠

被上訴人

高雄縣政府

代表人

楊秋興

同二路143號7樓8室

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國97年12月31日高雄高等行政法院97年度訴字第755號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於高雄縣湖內鄉○○路○段62之1號設廠從事飼料生產作業，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊派員於民國96年5月3日10時15分至11時25分會同被上訴人所屬環境保護局(下稱被上訴人環保局)人員前往稽查，於該廠區周界外採集異味污染物樣品，經檢驗結果異味污染物濃度17，超過該區法定排放標準所定限值10，違反空氣污染防制法第20條第1項規定。被上訴人遂依同法第56條第1項規定裁處上訴人新臺幣(下同)10萬元罰鍰，並限期於96年10月1日前完成改善。惟上訴人因不及改善，於同年9月18日申請延長改善期限至同年12月1日，被上訴人允其所請。嗣上訴人於同年11月20日提出改善完成檢測報告書，因資料內容不符規定，經被上訴人命補正，上訴人分別於同年12月3日及17日提出補正。被上訴人遂再派員於96年12月28日執行複查與採樣，並進行檢驗分析，結果周界異味污染物濃度為19.33，仍超過排放標準所定限值，被上訴人乃針對複查結果依空氣污染防制法第56條第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」規定，自96年12月28日起執行按日連續處罰，至上訴人於97年1月9日申請停工改善暫停按日連罰。期間共13日，每日裁罰10萬元，合計裁罰130萬元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：本院96年度判字第141號、91年度判字第249號及90年度判字第2448號判決意旨揭示，行政機關對於按日連續處罰之數個(每日)違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次(日)之違法事實，作為處罰其他數個(數日)違法事實之基礎，且既明定係按「日」連續處罰，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。是空氣污染防制法第56條既明定按「日」連續處罰，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎，被上訴人徒以96年12月28日檢驗結果未符標準，即逕推定自96年12月28日採樣後至97年1月9日停工止，此段期間臭氣排放均未符合法規排放標準值，完全不理會這段期間上訴人究竟有無排放臭氣之情事，其認定事實顯有未憑證據之違法。又96年12月28日該次排放檢驗不合格究係依何種機器檢測得知？該機器是否符合標準？未見被上訴人提出依據。且96年12月29日、30日、97年1月1日、1月5日及1月6日共5日因適逢星期六、星期日及新年國定假日，上訴人根本未營運，如何排放臭氣，更顯連續處罰之無據等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：按在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法第56條規定為例，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，依此規定所為之第1次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為(違反空氣污染物排放標準)所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。亦即藉由按日連續處罰之實施，對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務，故主管機關應先課予人民一定之義務，並應告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。又新修正行政執行法第31條第2項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限。由於空氣污染防制法第56條有「按日連續處罰」規定，此即係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。是本件被上訴人以96年6月29日府環二字第0960133811號函通知「上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項規定處分，且限於96年10月1日前改善完成並檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被上訴人報請查驗，否則視為未完成改善，將依空氣污染防制法第56條第2項之規定自屆期翌日起裁處按日連續處罰」，而被上訴人於上訴人提出改善完成報告後，依法於96年12月28日再度派員至上訴人工廠周界臭味採樣進行官能測定，經檢驗結果周界臭味或厭惡性異味濃度為19.33，仍超過排放標準，爰依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1項第2款規定裁處按日連續處罰，依法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依空氣污染防制法第56條第1、2項規定內容，可知，必是行為人有違反空氣污染防制法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，始得按日連續處罰。故按日連續處罰之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，是其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。又空氣污染防制法第56條第2項所規定得按日連續處罰事項，包含屆期仍未完成改善者，故雖已於改善期限前申報完成改善，然經檢測結果若仍未合於標準，自仍屬本條所稱之屆期未完成改善。若謂已於期限內申報改善完成者，即非屬本條得按日連續處罰規範範圍，不僅悖於本條規定文義，且將形成行為人僥倖空間，更非本條為按日連續處罰規範之目的。再按日連續處罰既旨在促使行為人履行義務，是於假日或工廠休息日，縱無實際污染問題，亦無予以扣除之必要。故環保署為協助下級機關執行空氣污染防制法所規定之按日連續處罰所訂定之「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第8條亦明定：「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」(二)本件上訴人因有違反空氣污染防制法第20條第1項規定情事，經被上訴人依同法第56條第1項規定裁處10萬元罰鍰，並限期於96年10月1日前完成改善。惟因上訴人不及改善，申請延長改善期限至同年12月1日，經被上訴人允其所請，上訴人亦於同年11月20日提出改善完成檢測報告書，並分別於同年12月3日及17日提出補正。被上訴人乃再派員於96年12月28日執行複查與採樣，並進行檢驗分析，結果周界異味污染物濃度為19.33，仍超過排放標準所定限值等情，已如前述，故被上訴人依此檢測結果，而未再逐日檢測，且未扣除假日，自96年12月28日起按日連續處罰，至上訴人於97年1月9日申請停工改善而暫停，即無不合。至上訴人所舉最高行政法院判決，並非判例，本院自不受其拘束。故上訴人以被上訴人為按日連續處罰卻未逐日檢測上訴人於該段期間是否仍有違反空氣污染防制法情事，且就其間屬上訴人停工之國定假日仍予處罰云云，指摘原處分違法，並無可採。再上述「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第6條第3款雖規定：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：……三、自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實者，自停工、停業日起，停止按日連續處罰。」上訴人雖於97年1月9日具文向被上訴人提出停工申請，然被上訴人環保局係於翌日即97年1月10日始收受該文。而97年1月9日當日上訴人工廠之主要生產線已停止運作，但產出之產品仍繼續後續包裝程序，至於停工之證據則無法提出，則於97年1月9日上訴人申報停工當日，即無上述執行準則第6條第3款所稱「自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實」情事，故被上訴人本次按日連續處罰至被上訴人收文前一日之97年1月9日止，即無不合。另上訴人於97年1月9日申請停工後，於同年月14日申請復工，同年4月11日提出改善完成報告書，被上訴人邀請相關專家進行評鑑，係至同年5月15日始正式准上訴人復工，故被上訴人於97年3月19日為本件按日連續處罰之處分時，上訴人猶未完成改善，亦堪認定。(三)本件上訴人對其固定污染源之排放有違反標準，經處以罰鍰，並命限期改善後，是否已確實按期完成改善，本即有注意義務，並為其所能注意，卻疏未注意，致檢測仍未完成改善，是其對因而遭本件之按日連續處罰，自有應注意、能注意而疏未注意之過失甚明。是上訴人之主張並無可採。被上訴人本件所為按日連續處罰之原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：

(一)按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項)公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。另同法施行細則第33條第1項則規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查……二、官能檢查……(二)惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」查上述空氣污染防制法施行細則第33條，係中央主管機關環保署依據空氣污染防制法第85條規定之授權，所訂立關於空氣污染物檢查方式之執行性規定，核未逾越空氣污染防制法授權範圍，自得加予援用。經查上開理由一所載，乃原審本於職權調查證據後，依法認定之事實，且為兩造所不爭執，自亦得據為本院判決之基礎。從而被上訴人引據上開規定及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第8條之規定對被上訴人按日裁罰10萬元，合計13日總數130萬元，於法即非全然無據。(二)次查，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，自亦得以按日連續處罰鍰、命停工、停業、歇業、廢止許可證之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。如前所述，其「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，是其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。再按日連續處罰既旨在促使行為人履行義務，是於假日或工廠休息日，縱無實際污染問題，亦無予以扣除之必要。故環保署依空氣污染防制法第71條第2項之授權所訂定之「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第8條：「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」之規定，尚與母法規定「按日連續處罰」之本旨無違，亦未超出母法授權之範圍，自難謂違背「法律保留原則」。上訴人主張：有關按日連續處罰是否應扣除例、休假日、停工日及停業日，係關乎人民權利及財產權益，此等關乎侵害人民之事項，依中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之，該「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第8條」之規定，違反法律保留原則云云，自無可採。本件原審經調查證據辯論後，將訴願決定及原處分予以維持，其認事用法並無違誤，並已明確論述理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決適用不當之之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。(三)另上訴人所舉本院90年度判字第2448號、91年度判字第249號、96年度判字第141號判決均非判例，且與本件之案情不同，自不生拘束本院之效力，附此敘明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異