最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第152號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第152號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北市政府教育局

代表人

乙○○

上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國97年2月27日臺北高等行政法院96年度訴字第1564號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人原為臺北市信義區吳興國民小學（以下簡稱吳興國小）所聘用之教師，於93學年度擔任該校5年級級任老師，因班級經營狀況欠佳，屢遭家長投訴，經吳興國小予以調整為社會科任老師，並自民國93年10月起成立教師輔導小組，依臺北市政府教育局審議不適任教師作業原則（以下簡稱作業原則）對上訴人進行輔導。94年4月底輔導期程屆滿，經教師輔導小組於94年5月24日將綜合評鑑結果提交該校教師評審委員會（以下簡稱教評會）審議結果，以上訴人經輔導後仍未具成效，依教師法第14條第1項第8款規定，作成不予續聘之決議，並函報被上訴人同意自95年2月1日起不予續聘。上訴人不服，提出申訴，經臺北市教師申訴評議委員會（以下簡稱申評會）以吳興國小93學年度教評會之組成不合法定程式為由，於95年9月29日評議決定撤銷原處分，囑由原措施機關另為適法之處分。嗣吳興國小依上開申評會評議決定意旨，重新組成95學年度教評會，於95年12月13日召開95學年度第2次教評會審議結果，仍以上訴人教學不力，經輔導無成效為由，依教師法第14條第1項第8款規定，決議不予續聘，並追溯自95年2月1日生效，經被上訴人所屬審議教師不續任評議小組於95年12月28日第34次會議決議同意，被上訴人乃於96年1月9日以北市教人字第09630531000號函（以下簡稱被上訴人96年1月9日函）復吳興國小自95年2月1日起不予續聘上訴人等語，吳興國小並於96年1月12日以北市吳興人字第09630026900號函（以下簡稱吳興國小96年1月12日函）通知上訴人。上訴人不服被上訴人96年1月9日函，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：(一)教師法第14條第3項對於教師之解聘、停聘或不續聘，除規定應經該校之教師評審委員會決議外，另定有應報請主管教育行政機關核准始得解聘之規定，則教育主管機關之核准已具有行政處分之性質。是本件訴願機關認教育行政機關之核准非對上訴人所為之行政處分，即有誤會。(二)查上訴人教學認真、努力配合並無輔導無效之情事，尤其，上訴人於88年通過教育部英語檢覈考試後，以公費重新接受英語教學訓練，並任教英語課至少3年有餘，所學之教學方法新穎且符合潮流。吳興國小教評會所為之決議無非係根據與本件無關之考量，上訴人並無被上訴人所核准吳興國小決議之教學不力，經輔導無效之情事，被上訴人之處分有諸多違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：(一)上訴人經學校不予續聘，係屬學校與上訴人兩造當事人間聘約關係之解除，其有權機關為吳興國小而非被上訴人，被上訴人與上訴人間既無任何契約關係，則上訴人提起行政訴訟之相對人應為吳興國小而非被上訴人。

(二)吳興國小因上訴人班級經營屢出現狀況，並陸續接獲家長投訴不宜教學……等原因，經依前開作業原則，於察覺期將上訴人調整為科任職務，並成立輔導處理小組進行階段輔導在案，至輔導期滿經輔導處理小組綜合評鑑結果，提交教評會審議，確認經輔導無改進成效後，始由教評會會議決議，依教師法第14條第1項第8款規定予以不續聘，被上訴人依法准予備查，並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：(一)按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。(二)本件上訴人起訴標的為被上訴人96年1月9日函，然查該函之正本受文者為吳興國小（副本抄送被上訴人所屬國小教育科、督學室），主旨欄記載「貴校再次陳報教師甲○○因教學不力有具體事實，經教師評審委員會決議不續聘並溯自95年2月1日生效乙案，復請查照。」等字樣，是該函之相對人為吳興國小，並非上訴人甚明，上訴人與吳興國小係兩個不同之權利義務主體，縱上訴人經吳興國小教評會依教師法第14條第1項第8款規定作成不予續聘之決議，亦不能以其個人身分，對不同人格之行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，徵之前揭法條規定及說明，上訴人逕以被上訴人為對象提起本件訴訟，其有當事人不適格之程序上不合法，而欠缺權利保護要件。從而上訴人之訴，依其所訴之事實，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，而該事項係屬無法補正之事項，依首開法條規定，原審法院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至上訴人所稱系爭被上訴人96年1月9日函應予送達上訴人，且其有提起行政爭訟及訴訟權利等節。經查，依教育人員任用條例第26條第1項第1款、教師法第11條第1項規定，職掌教師之聘任權為學校，是本件上訴人聘用與否之職掌機關為吳興國小，堪以確定，縱認上訴人所稱其可依教師法第33條規定略過申訴程序逕對吳興國小96年1月12日提起訴願及行政訴訟，亦即採雙軌程序救濟一節屬實，仍應以上開吳興國小96年1月12日函為標的，上訴人竟以被上訴人96年1月9日函提起本件行政訴訟，於法自有未合，所稱殊有誤解。訴願決定以被上訴人96年1月9日函之性質係屬被上訴人基於職務上內部監督關係，對吳興國小所為之職務上表示，並非對上訴人所為之行政處分，上訴人所提訴願自非法之所許，而為不受理之決定，即無不合。另本件訴訟因欠缺權利保護必要既經駁回，其實體上之主張即無庸審酌等由，而不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴。

五、本院查：本件原審判決駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：

(一)按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正(第1項)……撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項之規定(第2項)……」行政訴訟法第107條第1項、第2項定有明文。又「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」同法第125條第3項亦有明文規定。是撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應定期間先命補正，如原告所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，亦應令其敘明或補充之，此乃審判長之闡明義務。

(二)復依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。查教師法第29條第1項規定：『教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。』第31條第1項規定：『教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。』同條第2項前段規定：『教師不服申訴決定者，得提起再申訴。』是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為『主管教育行政機關或學校有關其個人之措施』，而公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。另查教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』其中所謂『按其性質』，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應『依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』又由於上開第33條前段規定『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者』，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃教師法第29條第1項所為特別規定，已如前述，則作為法律明定之另一救濟途徑選項（即按其性質逕提訴願、行政訴訟），其具行政處分性質者之爭議，自無限制解釋為須俟法定生效要件成就後始得提起之理，否則即與教師法第33條前段明定申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟，與逕提訴願、行政訴訟，乃當事人得依其意願自由選擇救濟途徑之意旨不符。故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，乃教師法第33條所為之特別規定。至當事人循序提起行政訴訟時，其被告機關之記載與訴訟類型，應與法定生效要件成就後之不利益行政處分之救濟程序相同，即以學校為被告，提起撤銷訴訟，俾於教師法在一般救濟程序外另定特別救濟途徑，且明定當事人有救濟途徑自由選擇權之現制下，使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則。公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行之行政救濟程序進行中，各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題；至當事人不服公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，但未利用法定特別程序救濟（或遲誤法定特別救濟程序相關期限），而俟主管教育行政機關核准該行政處分後，始依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再以學校為被告依法提起撤銷訴訟者，亦無不合，於此情形，當事人如以教育行政主管機關為被告者，法院應妥為行使闡明權，使當事人改以學校為被告，以資保障當事人權益，均併予指明。」是公立學校教師聘任後，因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘者，該公立學校於報請主管教育行政機關核准時，教師如有不服，應以學校為被告，始為適法。茍原告誤以主管教育行政機關為被告，核其情形並非不能補正，依行政訴訟法第107條第2項規定，審判長自應定期間先命補正。

(三)查上訴人原為吳興國小所聘用之教師，吳興國小教評會於95年12月13日召開95學年度第2次教評會審議，以上訴人教學不力，經輔導無成效為由，依教師法第14條第1項第8款規定，決議不予續聘，並追溯自95年2月1日生效，報經被上訴人以96年1月9日函復同意不予續聘，依上揭本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，自應以吳興國小為被告，並以該校不予續聘之通知為行政處分，提起撤銷訴訟，始為適法。乃上訴人誤以被上訴人為被告，並誤以被上訴人96年1月9日同意函為行政處分提起撤銷訴訟，依上述說明，原審自應行使闡明權，定期間先命補正，使上訴人改以學校為被告，以資保障當事人權益。乃原審未予闡明，亦未依法定期命補正，竟不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴，有不適用行政訴訟法第107條第2項及第125條第3項規定之違法。

(四)綜上所述，原判決有不適用法規之違背法令事由，且其違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異