臺北高等行政法院判決

101年3月22日辯論終結

原告

彭秀珍

原告

林修竹

原告

徐如玉

原告

徐嘉鴻

原告

劉明鷽

原告

陳全煥

原告

陳俊男

原告

石佳宜

原告

吳慧瑩

原告

吳宗儒

原告

吳素春

原告

郭秀萍

原告

吳淑雅

原告

錢偉慈

原告

劉沛穎

原告

李秀蘭

原告

鄭青湄

原告

林勇欣

原告

周愛子

原告

趙莉莉

原告

魏月娟

共同訴訟代理人

陳志隆 律師

被告

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳（縣長）住同上

訴訟代理人

李美芳

訴訟代理人

劉德威

輔助參加人

行政院農業委員會

代表人

陳保基（主任委員）

訴訟代理人

許宏達

　陳明賢

　王翔榆

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農委會中華民國100 年6 月8 日農訴字第1000116738號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，參加人行政院農業委員會之代表人已由陳武雄變更為陳保基，茲由參加人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告等前於民國99年10月25日依農業發展條例第18條第1項、農業用地興建農舍辦法及新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點等規定，以新竹縣竹北市○○段472 地號土地（以下稱「系爭土地」）向被告申請集村興建農舍。因行政院農業委員會（下稱「農委會」）於99年10月15日以農水保字第0991875738號令（下稱「系爭解釋令」）具體核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，且原告申請集村興建農舍之系爭土地使用分區係為特定農業區，是被告依據系爭解釋令於99年10月27日以府農輔字第0990170092號函（下稱「原處分」）退還原告等之申請案件而否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經農委會100 年6月8 日農訴字第1000116738號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：㈠原處分未給予申請人陳述意見之機會，已違反「正當法律程序原則」，當屬違法：農業發展條例第18條第1 項規定之「不影響農業生產環境及農村發展」，固屬不確定之法律概念，惟本件系爭土地並無農業用地興建農舍辦法第4 條所禁止之情形，自得符合集村興建農舍之資格，至其是否「影響農業生產環境及農村發展」，原處分所據事實，若要推翻原告等本得依農業用地興建農舍辦法所定之資格及條件申請集村興建農舍之權利，則尚未臻於客觀上明白足以確認之程度，仍尚需經過一定之調查始能知悉，被告自應於作成駁回原告申請之處分前，應依行政程序法第102 條通知原告陳述意見，始為合法。㈡系爭解釋令乃具有「法規命令」性質而非「行政規則」，違反「法律保留原則」，被告應拒絕適用，而原處分當屬違法，並因而侵害原告之財產權與人格發展自由，亦有違司法院釋字第443 號解釋建立之層級化法律保留體系。又系爭解釋令並非僅係細節性、技術性之規定，依行政程序法第159 條規定，系爭解釋令實際上已對外發生一般性、普遍性之抽象適用效力，其性質當非僅發生內部效力之行政規則，內容亦涉及對人民財產之處分權能，實具法規命令之實質，卻非基於法律之授權所定，與行政程序法第150 條所規定法規命令訂定之程序並不相符合，實至明顯。且就參加人農委會陳述觀之，系爭解釋令針對多數不特定人民就一般事項所作抽象之直接對外發生法律效果之規定，故其並非僅有「內部法」之性質，而係假「行政規則」之名，行「法規命令」之實之「外部法」性質，故其無法律明確之授權依據，當屬違法。㈢系爭解釋令違反「法律保留原則」，原處分當屬違法：內政部與農委會基於農業發展條例第18條第5 項之授權，就興建農舍之相關要件及應遵行事項得訂定農業用地興建農舍辦法為補充，然該辦法第4條之規定，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上。如欲禁止集村興建農舍於特定農業區之土地上，應屬法律保留事項，須由法律直接規範，惟亦得以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充，故農委會基於維護農業生產環境及農村發展，欲限制特定農業區上不得以集村興建農舍，自應提出農業發展條例修正草案於立法院，以法律修改之方式為之；或在符合現行農業發展條例之授權意旨下，會同內政部修改農業用地興建農舍辦法，方符法律保留原則。又參加人與被告稱系爭解釋令係依據監察院之糾正文所為，查其係要求行政機關檢討改進，並非要求立即限制人民「集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區」，況監察機關之糾正文，並非立法機關所制定之法律，更非行政機關行政法之法源依據，當不得據此為由而為任何「急迫性」、「必要性」之處置。而行政機關未經法律授權所為侵害人民權益之行政行為，當有違反法律保留原則之違法，自屬當然。㈣系爭解釋令違反「比例原則」，原處分當屬違法：⒈原處分所採取之方法無助於目的之達成：按農業發展條例第1 條之立法意旨，如同意個別農地所有權人任意在農地上零亂興建農舍，將使農業生產環境遭受嚴重破壞；反之，若依集村管制採許可制方式，並以獎勵及協助辦法鼓勵以集村興建方式整體規劃公共設施與居住環境，不僅有助於提供高品質之農村住宅社區，更可維護農業生產環境及農村發展，調整農業產業結構、穩定農業產銷，增進農民所得及福利、提高農民生活水準及尊嚴，以確保國土風貌之完整及美觀。是以，被告駁回原告之申請，採取之方法無助於目的之達成，且明顯過於恣意，誠有未當。⒉有多種同樣能達成目的之方法時，原處分應選擇對人民權益損害最少者：長期以來農委會均認為特定農業區農牧用地可參加集村興建農舍，就國內農民而言，有期待可能性，依司法院釋字第575 號解釋，其對於人民此等申請集村興建農舍於特定農業區之權利之限制，當以「過渡條款」以為緩和，始符合比例原則。⒊原處分採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡：農委會未就個案具體審查許可以集村興建農舍是否會影響農業生產環境及農村發展，亦未提出任何具體評估與鑑定，亦未設置過渡條款，反而以發布核釋令之方式即刻且一律禁止於特定農業區以集村興建農舍，未考量在達成目的之相同有效手段中，尚有對人民較小侵害者，同樣與憲法第23條比例原則不符，亦應屬違憲。⒋本申請案與另許寶楨等28人申請案其均於特定農業區上為集村興建農舍之申請，且所需之文件完全相同，亦向同一單位即新竹縣政府提出申請，僅因系爭解釋令導致本案申請案遭被告駁回，故原處分實已違反平等原則、行政自我拘束原則、比例原則等。㈤系爭解釋將「個別興建農舍」與「集村興建農舍」兩相同事項為不同之處置，違反「平等原則」，原處分當屬違法：系爭解釋令僅限制「集村興建農舍」坐落之農業用地不得位於特定農業區，但就「個別興建農舍」之農業用地卻未做任何限制，在兩者具有可相提並論性之前提下，顯有差別待遇之存在，況個別興建農舍不僅未經過整體規劃，其許可條件及審查程序相較於集村興建農舍者更為寬鬆、簡單，造成個別農舍分佈鬆散，無法將廢污水進行妥善規劃管理，任意流放至灌溉水體造成污染，又管制困難，破壞良田農地，影響國土風貌。是以，系爭解釋令在無正當理由之情形下，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，不僅打擊錯誤，更悖離農業發展條例第18條第6 項對以集村方式興建農舍者給予獎勵並提供必要協助之良善立法美意。又，參加人農委會長期以來均係採取鼓勵集村興建農舍之政策，更甚於個別興建農舍，且係「大力推行」集村興建農舍而非「例外准許」，更未區分是否於一般農業區或特定農業區域而有不同之標準。且參加人農委會對於集村興建農舍之一貫行政作為，係鼓勵集村興建農舍，而抑止個別興建農舍，故其僅以「國家安全」、「急迫性、必要性」之「不得已」措施為藉口，完全違背誠實信用原則、禁止恣意原則及行政自我拘束原則，亦已明顯違反憲法所規範之基本原則及精神，當非可採。㈥被告作成原處分違反信賴保護原則：行政法上信賴保護原則之適用，國內通說認須具備下列所述要件，始足當之：1.須有信賴基礎：農委會自89年農業發展條例第18條修正通過允許集村興建農舍迄今，曾多次發布解釋函令核釋「特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參與集村興建農舍」，各地方主管機關並據此等解釋性行政規則，自90年4 月26日至99年6 月30日間，陸續許可53件申請於特定農業區以集村興建農舍之案件，已形成合法之行政慣例，應認足以構成原告之信賴，具有信賴基礎；2.信賴表現：原告知悉前揭農委會允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，並信賴其將持續存在，因而聯合21位有志從事農業生產之同好集資近億元共同買地、設計及規劃，並依農業發展條例第18條第1 項、農業用地興建農舍辦法及新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點等規定，在歷經一年多之籌備後，始於99年10月25日檢附相關文件向新竹縣政府農業處申請於系爭土地上（經編定為特定農業區）以集村方式興建農舍，已具有信賴表現，且提出申請後，被告明知原告為在系爭土地上申請集村興建農舍，非但未將前揭原告所繳交之搭排規費新臺幣（下同）627,256 元退還，甚至於99年11月29日函請原告於99年12月7 日至系爭農地勘查土地污水塔排許可並要求原告領勘，被告實則繼續進行原告所申請集村興建農舍之相關程序，故此等「信賴表現」之事實係基於被告長期以來所產生之「信賴基礎」，不得僅以99年10月25日作為判斷時點之依據；3.信賴值得保護：農委會允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，有助於維護農業生產環境及農村發展，無重大明顯違反上位規範之情形，人民對此所生之信賴應值得加以保護等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依原告之申請，作成准原告以集村興建農舍之行政處分。

四、被告則以：㈠系爭解釋令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施。⒈近年農地流失加劇，保護特定農業區等優良農地為重要政策與全民共識，農委會以負責任的態度回應監察院糾正，而貫徹保護優良農地、維持糧食潛在供應能力以落實國家安全戰略等政策方針：由於特定農業區農牧用地僅27.1萬公頃，全國實際作為農作物生產用地面積亦逐年減少，因長久以來，被視為優良農地特定農業區，常因區位或公共設施相對優於其他農地，成為特定農業區集村興建農舍之標的，造成特定農業區農地建地化現象卻持續擴大，導致優良農地質量減損並衝擊農業生產環境。故近年來針對農地與農舍議題的委託研究計畫皆主張特定農業區優良農地應優先保護，創造農業永續發展環境。因此特定農業區需要比較高標準的維護，農舍申請資格應更加嚴謹。又糧食安全已屬國家安全問題，應優先保護特定農業區等優良農地，確保優良農地總量，維持糧食潛在供應能力是國家重要政策方向。⒉農舍興建制度立法原意以不影響農業生產環境為原則，並為保護其他完整90% 之優良農地供農業生產使用，但執行現況已悖離原立法意旨，為保護優良農地，導正特定農業區集村興建農舍執行規定確屬必要。集村興建農舍在建商包裝為純住宅商品的制度化推動下，對於以居住為目的之非農民而言，相較於個別農舍，顯然集村農舍是較低廉便利的選擇，因此在建商一次又一次計畫性推案的複製模式下，特定農業區所受之負面衝擊是具規模性且有計畫性的。正常的住宅市場機制下，應以住宅區等建築用地供作住宅興建，但農舍不同於一般住宅，將特定農業區集村農舍視為住宅商品，不僅扭曲住宅市場，更是破壞正常農地移轉流通的因素之一，形成我國推動擴大農場經營規模等重大農業政策之阻礙。⒊基於維護優良農地之迫切與各界共識，並回應監察院糾正意旨，農委會檢視歷次會議專家學者建言並經充分政策討論後，在相關辦法修正完成前之空窗期內，以解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，係基於公益目的而為不得已之必要性措施。是以，農委會以解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，實為基於公益目的而為不得已之必要性措施。㈡農委會解釋令係統一解釋農業發展條例第18條第1 項規定之解釋性行政規則，並將透過修正「農業用地興建農舍辦法」，落實集村興建農舍立法原意。系爭解釋令為行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實」之「解釋性行政規則」，依據司法院釋字第287 號解釋及第536 號解釋意旨，對於法規所為之釋示自法律公布時起適用，是系爭解釋令自89年農業發展條例第18條修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有適用。且因系爭解釋令並未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋農業發展條例第18條第1 項所規範之不確定法律概念（不影響農業生產環境及農村發展），為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，故該解釋令並無違法律保留原則。另本件系爭土地用分區係為「特定農業區」，被告爰依系爭解釋令辦理，於法應無疑慮。且原處分符合行政程序法第103 條第1 項第5 款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，故行政機關得不給予陳述意見之機會。㈢有關不服主管機關依系爭解釋令駁回集村興建農舍申請之處分，並提起訴願，至10月4 日止已有19案，經農委會訴願審議委員會審認，亦以不符合信賴保護原則而駁回之，其理由係以：⒈興建農舍本應以符合農業發展條例第18條第1 項「於不影響農業生產環境及農村發展」為前提，故農委會系爭解釋令發布前，直轄市、縣（市）主管機關已受理申請特定農業區集村興建農舍之案件，因直轄市、縣（市）農業主管機關尚未核定，尚屬「預期」之利益，難謂申請人已取得實體法上的地位或實體法上利益（取得興建農舍之權利），故不符合信賴基礎之要件。且依司法院大法官會議解釋第525 號及第589 號意旨，申請人等行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。⒉又系爭解釋令屬為統一解釋法令而發布之解釋性行政規則，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，並將集村興建農舍申請之許可條件予以具體明確化，雖限制農民不得於特定農業區以集村方式興建農舍，惟仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，對於真正從事農業生產之農民並無影響，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。㈣系爭解釋令雖限制不得於特定農業區興建集村農舍，但對於真正從事農業經營之農民仍得於自有農業用地從事農業生產及申請興建個別農舍，其農業經營與申請農舍之權利並未受到損害，農委會實已考量並選擇對於實際從事農業之農民申請農舍權益影響最小之方案，尚無違背比例原則之虞。㈤有關對「集村興建農舍」與「個別興建農舍」限制之差異，係為保障人民在法律上地位之實質平等，斟酌具體案件實質上之差異及立法目的而為合理之不同處置，因考量集村興建農舍之發展已有住宅化及商品化之現象，故基於集村農舍與個別農舍對特定農業區影響本質上之不同，而為合理之差別待遇，與平等原則無違等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人則以：㈠系爭解釋令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施。⒈近年農地流失加劇，保護特定農業區等優良農地為重要政策與全民共識，參加人為回應監察院糾正，且為避免特定農業區農地建地化現象持續擴大，導致優良農地質量減損並衝擊農業生產環境，貫徹保護優良農地，創造農業永續發展環境，維持糧食潛在供應能力，以落實國家安全戰略等政策方針。⒉農舍興建制度立法原意以不影響農業生產環境為原則，並為保護其他完整90% 之優良農地供農業生產使用，但執行現況已悖離原立法意旨，為保護優良農地，導正特定農業區集村興建農舍執行規定確屬必要。⒊基於維護優良農地之迫切與各界共識，並回應監察院糾正意旨，參加人檢視歷次會議專家學者建言並經充分政策討論後，在相關辦法修正完成前之空窗期內，以系爭解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，係基於公益目的而為不得已之必要性措施。㈡系爭解釋令係行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實」之解釋性行政規則，依據司法院大法官會議第287號解釋及第536 號解釋，對於法規所為之釋示自法律公布時起適用，是系爭解釋令自89年農業發展條例第18條修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有適用。且系爭解釋令並未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋農業發展條例第18條第1 項所規範之不確定法律概念，為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，不生法律不溯及既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用。㈢系爭解釋令認興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農業發展條例第18條第1 項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，並合於司法院大法官會議解釋第505 號及第586 號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則（本院100 年訴字第1349號判決、本院100 年第1350號判決參照）。況系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。原告主張系爭函令超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，違法剝奪人民之權利，殊無可取。㈣本件應無信賴保護原則之適用，理由如下：⒈符合農發條例第18條第1 項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農發條例第18條第1 項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。又參加人93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是以，集村興建農舍本應以符合農業發展條例第18條第1 項「於不影響農業生產環境及農村發展」為前提，故參加人系爭解釋令發布前，直轄市、縣（市）主管機關已受理申請特定農業區集村興建農舍之案件，因直轄市、縣（市）農業主管機關尚未核定，尚屬「預期」之利益，難謂申請人已取得實體法上的地位或實體法上利益（取得興建農舍之權利），故不符合信賴基礎之要件。且依司法院釋字第525 號及第589 號解釋意旨，申請人等行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。⒉查本件原告於99年9 月14日提出本件集村興建農舍之申請時，僅少部分原告已為系爭土地共有人，其餘原告則均於參加人作成系爭解釋令後始取得系爭土地應有部分之所有權；故在系爭解釋令作成前，原告所為申請，因與前引農業發展條例第18條第4 項前段所定農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被告自無核准之可能，則原告既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被告將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被告將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被告有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。㈤系爭解釋令未違反比例原則、平等原則或有侵害財產權及人格發展之情事。⒈在未經主管機關核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利，原告以參加人作成之解釋令對其依法所享有之權利有所限制，甚有侵害其等之財產權之情，亦屬無憑。⒉系爭釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無原告所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，原告主張系爭解釋令之作成違反比例原則，亦無足取。⒊將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違。㈥原告向被告申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被告既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原告申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1 項所為核釋為由，以原處分否准原告之申請，依行政程序法第103 條第5 款規定，被告在作成原處分前，並無通知原告陳述意見之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原告99年10月25日以系爭土地向被告申請集村興建農舍之申請書影本、農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令影本、被告99年10月27日府農輔字第0990170092號函影本、農委會100 年6 月8 日農訴字第1000116738號訴願決定書影本（答辯卷第4 頁、第10頁、第12頁、本院卷第79至86頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

七、本件爭點為：㈠被告作成系爭處分是否未讓原告參與，違反正當法律程序原則？㈡農委會系爭解釋令係法規命令或行政規則？㈢系爭解釋令是否因違反法律保留原則、比例原則、平等原則、行政自我拘束原則、誠實信用原則、禁止恣意原則等而無效？㈣被告作成系爭處分是否違反信賴保護原則而侵害原告等之權益？本院判斷如下：

㈠、按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103 條第5 款定有明文。本件原告向被告申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被告既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原告申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1 項所為核釋為由，以原處分否准原告之申請，揆諸前引行政程序法第103 條第5 款規定，被告在作成原處分前，並無通知原告陳述意見之必要，原告主張被告作成系爭函文前未予其陳述意見之機會，有違行政程序法第102 條規定，不符正當法律程序云云，並非可採。

㈡、復按「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農業發展條例第18條第1 項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，是主管機關於核准集村興建農舍之申請前，應本於國家整體立場，審酌該項申請有無影響農業生產環境及農村發展之事由，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。且按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」、「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋在案。……。」、「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第548 號、第505 號及第586 號解釋理由書所揭示。承前所述，以集村方式興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，依參加人基於農業發展條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之農業用地興建農舍辦法第8 條第1 項規定，以集村方式興建農舍，應有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用地間應留設至少6 公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場、廣場等公共設施（參見該項第1 、6 、8 款等規定），足見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用。是以，集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細則第13條第1 款規定之特定農業區，即「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經區域計畫主管機關會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者」，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復與農業發展條例第1 條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。參加人為該條例第2 條規定之中央主管機關，基於職權，並為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1 項所使用「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發布系爭解釋令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地如位於特定農業區者，即為影響農業生產環境及農村發展，核屬依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，符合司法院釋字第548 號解釋意旨，並非法規命令，不生法律變更之問題，亦不生違反中央法規標準法第18條規定之問題。又系爭解釋令認為集村興建農舍所坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與前述農業發展條例第18條第1 項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於前引司法院釋字第505 、586 號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則；從而，原告主張系爭解釋令係屬法規命令，卻假行政規則之名，未經法律授權即對人民權利之行使增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云，即無可採。且參酌司法院釋字第287 號解釋意旨：行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，是系爭解釋令應自農業發展條例第18條第1 項規定於89年1 月4 日修正施行時起即有適用，則被告對原告於99年10月25日所提出於特定農業區土地上集村興建農舍之申請，依據系爭解釋令意旨，以原處分予以否准，並無不合。

㈢、原告雖另主張參加人與內政部依據農業發展條例第18條第5項之授權所訂定之農業用地興建農舍辦法第4 條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上，系爭解釋令卻認特定農業區內不得集村興建農舍，係對人民依法律享有之權利增加限制，侵害原告之財產權與人格發展自由，亦有違司法院釋字第443 號解釋建立之層級化法律保留體系，與憲法第23條及中央法規標準法第5 條第2 款不符，應屬違憲云云。惟查，原告援引之司法院釋字第443 號解釋，旨在闡釋憲法所定人民之自由及權利，於符合憲法第23條之條件時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非該號解釋探討之對象，原告執以主張性質上為行政規則之系爭解釋令違反法律保留原則，已非有據。再者，農業發展條例第18條第1 項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭解釋令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，原告之申請既與該法定要件不符，而未獲被告核准，故其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如原告所指，係因參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加以限制，原告以此為由，指稱系爭解釋令侵害其等之財產權與人格發展自由，且與法律保留原則有違，自屬無據。

㈣、再者，依被告所提出監察院對參加人及內政部提出之糾正案文記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6 月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189 公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553 公頃，占62.99%，亦即6 成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境（見本院卷第220 至229 頁）。由此足見，在參加人作成系爭解釋令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。又參加人稱其與內政部於99年8 月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至100 年10月3 日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1 項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無原告所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，原告主張系爭解釋令之作成違反比例原則，殊無足取。

㈤、再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」憲法第7 條固著有明文。惟按憲法第7 條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇；又按憲法第7 條所揭示之平等原則，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485 號、第596 號解釋意旨參照）。故立法者得以與行政目的有合理聯結之手段保障較一般社會大眾弱勢之社群或特定之社會公益，以提升整體人民之生活環境、完滿人性尊嚴，非謂法律形式上給予不同對待，即認定或推定該法律違反平等原則。此參諸行政程序法第6條之解釋意旨，亦為自明之理。而依前述監察院糾正案文所載，上開85件於農業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價值之農地。準此以觀，參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。反之，觀諸前引農業發展條例第18條第1 項及第4 項前段：「第1 項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」，及農業用地興建農舍辦法第6 條第3 款本文：「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90% 」等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10% 之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違，原告指稱系爭解釋令違反平等原則，及泛稱被告作成系爭否准處分違反行政自我拘束原則、誠實信用原則、禁止恣意原則等，自無可採。

㈥、原告雖復陳稱參加人農委會驟然改變其支持獎勵集村興建農舍之一貫立場，對於信賴現存法秩序而已為具體財產處置之原告，亦應給予信賴保護云云。然按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。經查：

1、原告提出之參加人92年8 月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義及研商結論，就第14點「已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍」之問題，固作成：「查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍」之結論；又參加人93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟仍須符合農業發展條例第18條第1 項規定之要件。參諸農業用地興建農舍辦法第3 條第1項更進一步闡釋依農業發展條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制，可知符合農業發展條例第18條第1 項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1 項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。是上開參加人92年8 月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義之研商結論，及參加人93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函，均僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合農業發展條例第18條第1 項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是原告主張上揭參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義之研商結論，及參加人93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解函釋意旨，亦忽略農業發展條例第18條第1 項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此觀同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1 項規定賦予89年1 月4 日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍。惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。又參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及參加人根據農業發展條例第18條第6 項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，雖陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案（包括原告所提出許寶禎等28人之申請案），惟此乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論參加人或農業發展條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。是原告主張上述由參加人作成及訂定之研商結論、函釋及法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，容有誤解，且忽略農業發展條例第18條第1 項所定集村興建農舍之要件，自無足採。

2、再者，系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。且本件原告係於99年10月15日參加人發布系爭函令後之同年10月25日始提出申請集村興建農舍之申請，斯時系爭解釋令已發布，原告等當知其等所提出之申請案難獲被告之核准，是原告等顯未取得集村興建農舍之權利，其等對於系爭土地將來能否集村興建農舍，縱因主觀之期待與願望，已投入資金購買農地及委請專業建築師設計規劃等事宜，於財產上有所投入及處置，但至多僅係為原告等希望達成被告核准集村興建農舍之前置作業成本，難認已表現信賴之事實。綜上，被告認原告之申請並無信賴保護原則之適用，洵屬有據，原告此部分主張，亦非可採。

㈦、末查，原告雖另提出監察院監察委員認系爭解釋令有違法律保留原則、信賴保護原則、平等原則及比例原則之調查報告，及另提出立法院經濟委員會會議決議略以：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年10月15日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」據以主張原處分係屬違法云云，然上開其他機關之不同意見，並無法律效力；原告執以主張被告依據參加人作成之系爭解釋令，以原處分否准原告之申請，係屬違憲而無效云云，亦難憑採。

㈧、綜上所述，被告認原告之申請不符農業發展條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被告應就系爭土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分，為無理由，應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭