臺北高等行政法院裁定

原告

陳鴻文

被告

教育部

代表人

吳清基（部長）住同上

上列當事人間有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，本院以99年度訴字第2063號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1690號判決廢棄發回，本院更為裁定如下：

主文

理由

一、按應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願，行政訴訟法第6 條第4 項定有明文。次按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，為同法第260條第3項所規定。

二、事實概要：原告係私立元培科技大學（下稱元培科大）健康學院環境工程衛生系助理教授，於民國95年間，在Environmental Contamination Toxicology期刊發表論文「Gallium,Indium,and Arsenic Pollution of Groundwater from a Semiconductor Manufacturing Area of Taiwan 」，經新竹市環境保護局（下稱新竹市環保局）與新竹科學工業園區（下稱新竹科學園區）認為該研究論文中未陳述實驗取樣地點、委請分析之機構以及檢測之分析數據等，有交代不清且不實之處，乃於97年間分別函請原告提供相關研究資料，並請元培科大查明。經元培科大組成跨校調查小組及專案小組進行調查，並陸續召開學術審議委員會與專案（調查）小組會議討論決議請原告就新竹市環保局與新竹科學園區之質疑提出說明與相關資料，惟遭原告拒絕，元培科大乃將之提送系、院、校三級教師評審委員會（下稱教評會）審議，經98年7 月1 日校教評會97學年度第2 學期第7 次會議決議停聘原告1 年，並以同年月10日元科大人字第0980005418號函報請被告核准，惟被告以同年月20日台人（二）字第0980120876號書函，請該校究明原告停聘所適用法規及其事由，並依規定程序辦理。元培科大爰復將原告之停聘案再次提交教評會審議，經98年7 月31日校教評會97學年度第2 學期第9次 會議決議，依該校聘約第10點規定予以解聘，惟考量原告教師生涯並給予澄清機會，故以停聘方式辦理，並以98年8 月26日元科大人字第0980006553號函再次報請被告核准。經被告數次函請該校查明有無確實保障原告陳述意見之權利，俟元培科大以98年12月2 日元科大人字第0980010194號函復略以，該校校教評會於98年7 月31日決議以停聘方式辦理，且教評會審議原告之停聘案時，均通知原告列席說明，符合專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案作業流程。被告遂以98年12月22日台人（二）字第0980220940A 號函（下稱原處分）同意元培科大依教師法第14條第1 項第8 款規定停聘原告1 年，該校復以99年1 月14日元科大人字第0990000385號函知原告停聘1 年（停聘期間自99年2 月1 日起至100 年1 月31日止）。原告不服元培科大停聘處分，向該校教師申訴評議委員會提出申訴，案經評議決定駁回，原告遂向被告中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，同時向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提起民事訴訟。嗣中央申評會以原告業向新竹地院提出民事訴訟，依教師申訴評議委員會組織及評議準則第16條規定停止評議原告所提再申訴案，並以99年10月21日台申字第0990182201號函知原告在案。原告不服被告核准元培科大停聘原告之原處分，提起行政訴訟，請求確認原處分無效，經本院以99年度訴字第2063號判決（下稱原判決）原告之訴駁回。原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第1690號判決廢棄原判決，發回本院更為審理（原告另為備位聲明請求撤銷原處分，本院以99年度訴字第2063號裁定駁回其訴，原告不服提起抗告，此部分經最高行政法院100 年度裁字第2406號裁定駁回在案）。

三、原告起訴主張：原處分未敘述事實理由及其法令依據，亦未記載救濟之方法、期間及其受理機關，顯然違反行政程序法第96條第1 項第2 款、第6 款之規定，自有重大明顯之瑕疵，依同法第111 條第1 項第7 款規定，自屬無效。又元培科大與原告間之聘約並無停聘之約定，元培科大即無停聘原告之實體權利，更無適用教師法第14條之1 有關停聘規定之餘地，元培科大所為停聘行為，洵屬違法，被告自不應核准。另原處分以密件處理，故意未通知原告，卻行文予原告以外之元培科大、被告技職司、環保小組、人事處等單位，其將事關原告工作權及生存權之停聘處分，對環保小組公開，已有未合，原處分即有重大明顯之瑕疵，為無效之行政處分。為此，訴請確認原處分無效。

四、最高行政法院廢棄發回意旨：

㈠行政訴訟法第6 條第4 項規定：「應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其立法意旨在於行政處分無效與得撤銷之救濟途徑不同，惟在具體個案，行政處分之違法，究導致無效或得撤銷，其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。可見行政法院受理確認行政處分無效之訴訟，如認該行政處分並無構成處分無效之事由，而有應提起撤銷訴訟之情形，應將該事件移送於訴願管轄機關。

㈡行政程序法第111 條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第96條第1 項第2 款及第6 款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」是以無行政程序法第111 條所列情形者，行政處分即使違法，亦僅是得撤銷。換言之，違法行政處分以有效為原則，無效為例外。本於「例外從嚴」之法律解釋原則，無效事由之解釋應從嚴。查教師與私立學校間基於聘用契約所形成之法律關係，為私法契約關係。主管教育行政機關依教師法第14條第3 項規定，就私立學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘所為之核准，有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為發生效力之效果，性質上為形成私法效果之行政處分，受解聘、停聘或不續聘之教師自可對該核准處分提起行政爭訟。本件被告同意元培科大依教師法第14條第1 項第8 款規定停聘原告1 年之98年12月22日台人（二）字第0980220940A 號函為行政處分（即原處分）。原處分顯無行政程序法第111 條第1 款至第6 款之事由。而原告以原處分違反行政程序法第6 條、第96條第2 款及第3 款（未敘述理由），原處分未通知原告，及原告與元培科大間之聘約並無停聘之規定，主張原處分構成行政程序法第111 條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵」事由而無效。然行政程序法第6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」第96條第1 項第2 款及第6 款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」原告所指本件聘約既無停聘之約定，元培科大即無停聘原告之實體權利，更未適用教師法第14條之1 有關停聘之程序規定而停聘原告，其所為停聘行為，洵屬違法，自不應核准；自98年7 月間起至原處分作成時，元培科大停聘原告案之事實均未改變，被告先指摘停聘之程序及實質違法，卻又在作成退回及核駁處分後，變更立場而核准停聘，顯係自相矛盾，且違反行政程序法第6 條禁止差別待遇之規定等節，該等瑕疵核屬一般性違法，且原處分是否確有該瑕疵亦非一望即知，該等瑕疵非重大明顯。另原告係原處分之利害關係人，原處分之作成未通知原告，係違反行政程序法第110 條第1 項規定，惟此種情形，依訴願法第14條第1 項及第2 項規定，自原告知悉，而非自送達行政處分起30日內起算訴願期間（未教示或錯誤教示救濟事宜者另有規定），足見行政處分未送達利害關係人，法律已預定其起算救濟期間效果，不認其無效。又原處分如違反行政程序法第96條第1 項第6 款，同法第98條及第99條已規定法律效果，自非無效。至原處分未敘述理由，依行政程序法第114 條第1 項第2 款，既可能因事後記明而補正該瑕疵，亦非無效。是以原處分非屬無效，原告所指各項違法事由，係原處分應否撤銷之問題，亦即對之不服，應提起撤銷訴訟。原判決認其非屬無效行政處分，此部分結論固屬無誤。然原處分於98年12月22日作成，並未載明「不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，依行政程序法第98條第3 項，救濟期間為1 年，即至99年12月22日屆滿。又行政訴訟法第6 條第4 項立法目的既在防止因行政處分無效與得撤銷之救濟途徑不同，在具體個案，行政處分之違法，究導致無效或得撤銷，其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，發生遲誤提起訴願期間之不利益，是以雖然原告於原審同時為備位聲明，請求撤銷原處分，經原審以未經訴願程序而裁定駁回（此部分原告提起抗告本院另以100年度裁字第2406號裁定駁回在案），因原告未經訴願（申訴）程序，該備位聲明係多餘無益，仍應認有行政訴訟法第6條第4項之適用。原告於99年10月15日對原處分未經訴願（申訴）而向原審起訴確認無效，尚在上述1年行政救濟期間內，原審應依行政訴訟法第6條第4項規定處理，惟原審漏未為之，於法未合。原告提起上訴雖未指摘及此，然原判決既有可議，仍應認其上訴為有理由，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院，著依行政訴訟法第6條第4項規定，就行政處分無效確認訴訟為判決，同時將案件移送於訴願管轄機關。

五、依前述原告起訴主張及最高行政法院廢棄發回意旨得知，本件原告應提起撤銷訴訟，其誤為提起確認行政處分無效之訴訟，即非合法，應予駁回。又提起撤銷訴訟須踐行訴願前置程序，本件未經訴願程序，依首揭規定，應將本件移送於訴願管轄機關行政院。

六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭