臺北高等行政法院判決

101年8月23日辯論終結

原告

蔡玉銘

訴訟代理人

杜冠民 律師

複代理人

張逸婷 律師

被告

銓敘部

代表人

張哲琛（部長）住同上

訴訟代理人

王細卿

廖志嘉

上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101 年4 月24日101 公審決字第0189號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：本件原告原係桃園縣中壢地政事務所課員，因病簽請資遣，經桃園縣政府以88年9 月9 日88府人三字第197621號函，核定自88年10月1 日資遣生效。嗣原告應100 年公務人員特種考試身心障礙人員五等考試地政職系地政科考試及格，於100 年9 月22日擔任新竹縣竹東地政事務所書記。為此，原告於100 年8 月5 日以申請書向考試院院長申請繳回原領資遣費，俾銜接年資，將來辦理退休時得擇領月退休金；經考試院函轉被告辦理，被告以100 年8 月19日部退四字第1003451242號書函（下稱原處分），否准所請。原告不服，於100 年12月12日向考試院提起訴願，經該院以100 年12月14日考臺訴字第1000010244號書函，移請公務人員保障暨培訓委員會依公務人員保障法規定辦理。原告且於101 年1 月30日補正復審書改提復審，遭復審決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告於88年9 月29日取得公保殘廢證明書向被告為撤回申請資遣之意思表示，於同年10月1 日資遣生效前達到桃園縣政府，原告之真意係「撤回資遣申請，並請衡酌是否達到命令退休之要件」，類推民法第95條第1 項規定，以及依行為時公務人員任用法第29條、公務人員資遺給與辦法第4 條規定，應認已合法撤回，故桃園縣政府88年9 月9 日函所為之核定資遣處分，即屬未經當事人申請，具有重大明顯瑕疵，應自始當然無效，原告自得請求繳回資遣費請求銜接年資。

㈡縱認桃園縣政府當時資遣處分係屬有效，但依88年9 月公務人員退休法第13條規定是就公務人員依法退休者所做規定；但當時公務人員資遣給與辦法第8 條僅為法規命令，依大法官605 號解釋意旨，其限制人民資遣後重行再任公務員加計年資之自由，只能依法律為之，故公務人員資遣給與辦法第8條規定違反憲法第23條，應屬無效。

㈢又依公務人員退休法第17條第1 項、第2 項規定、憲法第18條規定、第155 條後段規定、憲法增修條文第10條第7 項規定、司法院大法官會議第658 號解釋理由書意旨、原處分說明三闡示公務人員退休法第17條第1 項之立法沿革，並無限制「不得繳回」之意。第17條第2 項，亦有明定退休前之年資、再任公務人員後之年資得合併計算，僅係合併計算之年資以不超過同法第9 條及第29條所定最高採計年資為限。是以，本件原告於88年10月1 日資遣案生效後，於再任公務人員時，就是否繳回資遣費，俾使原有年資得以併計再任公職之退休年資，應有選擇之權利。此外，被告80年11月19日（80）臺華特四字第0640804 號函（略以：「關於支領月退休金人員退休後再任公職，溢領之月退休金因一次繳回不勝負荷，可否分期攤還乙節，類此案情，銓敘部為顧及退休人員退休後生活，曾於74年5 月30日以（74）臺華特三字第23308 號函行政院國軍退除役官兵輔導委員會對一次繳還實際確有困難時同意從寬分期追扣處理在案。至應如何扣繳，仍請依事實情形，及日後可全數清償為原則，自行參酌處理。」被告91年9 月19日部退三字第0912176592號書函（下稱被告91年9 月19日書函）亦同此旨。是依上開函示意旨，公務人員退休後再任公務人員，尚非不得繳回已領之退休金，並於再次退休時併計其年資，僅係年資計算應受公務人員退休法第9 條及第29條所定最高採計年資之限制，其理至明。本件被告刻意曲解公務人員退休法之相關規定，其否准原告申請繳回資遣費所為之處分，顯係違法不當且已對原告之公務人員退休金請求權產生重大侵害。爰聲明求為判決原處分及復審決定均撤銷；被告應作成准許原告繳回88年10月1 日資遣生效時所領資遣費，並准原告資遣前之任職年資於重行退休時併予計算之行政處分。

三、被告則以：

㈠依68年1 月24日修正公布之退休法第13條、76年1 月16日施行之公務人員任用法第29條、100 年1 月1 日廢止之公務人員資遣給與辦法第4 條、第8 條第1 項及99年8 月4 日修正公布自100 年1 月1 日施行之退休法第17條第1 項規定，公務人員依公務人員退休法及公務人員資遣給與辦法辦理退休或資遣者，均未曾有「得繳回已領之退休金或資遣給與，以併計退休年資」之規定。本件原告確係因病申請資遣，其資遣案經桃園縣中壢地政事務所報經桃園縣政府以88年9 月9日函核定自88年10月1 日生效。依相關規定，原告前已領取之資遣給與，無須繳回；其再任之任職年資應自再任之日起另行計算，且該段已支領資遣給與之年資亦無法再採認併計公務人員退休年資。從而，原處分就相關法令向原告說明其不得繳回已領之資遣費及退休年資採計規定，於法並無違誤。

㈡被告80年11月19日函及91年9 月19日書函略以：「關於支領月退休金人員退休後再任公職，溢領之月退休金因一次繳回不勝負荷，可否分期攤還乙節，類此案情，銓敘部為顧及退休人員退休後生活，曾於74年5 月30日以（74）臺華特三字第23308 號函行政院國軍退除役官兵輔導委員會對一次繳還實際確有困難時同意從寬分期追扣處理在案。至應如何扣繳，仍請依事實情形，及日後可全數清償為原則，自行參酌處理。」該二書函係針對支領月退休金人員退休後再任公職人員，於再任期間同時支領月退休金及薪俸者，考量公務人員退休法規定公務人員退休後再任公職必須停止領受月退休金，致有溢領月退休金之情形者，支給機關應依法向再任人員追回溢領之月退休金。此與原告主張得繳回已領之資遣費並於再次退休時併計年資，毫無相關。原處分及復審決定均無違誤。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、查本件原告前任桃園縣中壢地政事務所課員，88年7 月16日檢附省立新竹醫院診斷證明書簽請准予資遣，桃園縣政府依公務人員任用法第29條第1 項3 款核准88年10月1 日資遣生效。（見原處分卷第86、87頁桃園縣政府核定函及資遣證明書）而且已經領取資遣費。原告另於88年9 月29日取得公保殘廢證明書於同年9 月30日向銓敘部申請「資遣」改為「命令退休」案轉桃園縣政府受理否准原告請求，原告提起復審遭駁回後，提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1095號判決駁回，原告上訴亦經最高行政法院92年度裁字第498 號裁定駁回確定，原告提起再審，經本院97年度再字第86號裁定駁回原告再審之訴，有本院前案查詢表及各該判決、裁定可稽。嗣原告100 年身障特考五等考試地職系地政科考試及格，於100 年9 月22日起擔任新竹縣竹東地政事務所的書記。原告爰於100 年8 月5 日申請退回資遣費，被告100 年8 月19日函復無須繳回，原告提起復審遭駁回，因而提起本件訴訟等情，有原處分及復審決定在卷可考，並經兩造不爭執，記明在卷。核兩造之爭點厥為：原告主張其得繳回已領取之資遣費，其資遣前之任職年資得採認併計公務人員退休年資，有無理由？本院判斷如下：

㈠按「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更追加。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：..二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第2 項及第3 項第2 款分別定有明文。本件原告起訴及準備程序時，訴之聲明第2 項僅主張「被告應作成准許原告繳回88年10月1 日生效時所領資遣費之行政處分。」嗣於本院言詞辯論時追加為「銓敘部應為准原告繳回88年10月1 日資遣當時所領資遣費，並准原告資遣前之任職年資於重行退休時併予計算之行政處分。」因原告於100 年8 月5 日申請退回資遣費之申請書（見復審卷第62頁）已表明其請求繳回資遣費，俾可辦理月退等語，可知原告之真意在於繳回所領資遣費，欲使資遣前年資得於將來退休時可予併計，業經原告陳明在卷，核其追加之聲明與起訴時之聲明，訴訟標的之請求基礎應屬不變，故准其追加，核先敘明。

㈡按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴。」行政訴訟法第5 條第1項 、第2 項分別定有明文。又「公務人員因原處分機關對其依法申請之案件，於法定期間內因作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起復審。」公務人員保障法第26條固有明定，該規定與行政訴訟法第5 條第1 項同旨；惟未有類似行政訴訟法第5 條第2 項之規定。但應做類推適用。從而，本件原告申請繳回原領資遣費，遭被告否准，得提起復審，且得在復審決定駁回後，提起課予義務訴訟。惟欲提起此種課予義務訴訟，其前提要件，必須原告之申請，是「依法申請」，易言之，必須原告有請求權之法律基礎，核先敘明。

㈢按100 年1 月1 日修正施行之公務人員退休法第17條第1項規定：「依本法退休、資遣或離職者，如再任公務人員時，無須繳回已領之退休金、資遣給與或離職退費。其退休、資遣或離職前之任職年資，於重行退休時不予計算。」修正前同法第13條規定意旨，亦無不同。對於公務人員依法資遣後，如再任公務人員時，無須繳回已領之資遣給與，其資遣前之任職年資，於重行退休時不予計算，已有明確之規定。且其立法沿革亦無資遺之公務員再任公務員得申請繳回原領取資遣費之資料。本件原告因病申請資遣案，前經桃園縣政府核定自88年10月1 日資遣生效，離開公職將近12年。嗣應100 年身障特考五等考試地政職系地政科考試及格，於100 年9 月22日擔任新竹縣竹東地政事務所書記。但依上開公務人員退休法第17條第1 項，已明確規定，無須繳回已領之資遣給與，其資遣前之任職年資，於重行退休時不予計算。可知，原告無申請繳回已領取之資遣費之請求權，被告更無受領其繳回已領取之資遣費之義務，至臻明確。原處分否准原告申請繳回已領之資遣給與，並說明該段資遣年資無法再採認併計為公務人員退休年資，於法並無不合。原告主張其再任現職後，因病無法工作之情況已消失，資遣從而失其效力，應准其繳回資遣給與一節，顯屬無據。何況原告再任公務員後，尚未達於符合退休之要件，即預先請求被告作成准原告資遣前任職年資於重行退休時併予計算之行政處分，更屬無稽。

㈣原告主張被告否准其繳回資遣費之申請，違反公務人員退休法第17條第2 項云云；惟按公務人員退休法第17條第2 項明定：「曾依本法或其他法令辦理退休（職、伍）、資遣、離（免）職退費或年資結算核發相當退休、資遣或離職給與之公務人員、公立學校教育人員、政務人員、公營事業人員、民選首長及中華民國八十四年七月一日以後轉任之軍職人員與其他公職人員，於再任或轉任公務人員並依本法重行退休、資遣之年資，連同以前由政府編列預算支付退休（職、伍）金、資遣給與、離（免）職退費或辦理年資結算給與之年資合併計算，以不超過第9 條及第29條所定最高採計年資為限。」係就曾經辦理退休或資遣之公務人員等再任公務人員並依公務人員退休法重行退休、資遣之年資，連同以前支付退休金或資遣給與之年資合併計算，不得超過同法第9 條及第29條所定最高採計年資為限所做之規定。與前揭同法第17條第1 項並無矛盾，更非原告執為得請求繳回已領取資遣費之法律依據，何況原告再任公務員後，尚未達得申請退休或強制退休之要件，尤無主張將來退休金與先前已領取之資遣費如何計算之餘地，原告此項主張殊屬誤解，洵不足採。

㈤原告主張原處分否准其申請，違反憲法第18條、第155 條及憲法增修條文第10條第7 項云云；按憲法第18條規定：「人民有應考試，服公職之權。」旨在保障人民有依法令從事公務之權利，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金權利，公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障。固為大法官釋字第483 號、491 號、605 號解釋解釋甚明；惟所謂制度性保障基本權係指，該些基本權必須透過國家法律所建構的制度，才能有效實現憲法，並獲得保障，而該些制度必須具有保障權利之取向。換言之，服公職權利之內容須由國家予以確認並形成公務員制度。而本件原告於88年10月1 日資遣後，於100 年9 月22日再任公務人員，其先前已領取之資遣費，依前揭公務人員退休法第17條第1 項明確規定「無須繳回」，是所有同樣條件之公務員所適用，從憲法第18條之規定，無法獲得因原告係身障特考及格人員而必須做例外處遇，認定其有請求繳回之權利，被告必須領受之義務主張。況憲法效力固優先於法律（即所謂效力優先原則）；惟法規之適用，係法律優先於憲（即所謂適用優先）。再任公務人員已領取之資遣費無須繳回，業經公務人員退休法第17條第1 項明確規定，並不違反憲法第18條所保障服公職之權。原告此項主張，亦不足採。另憲法第155 條後段規定：「人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」在於揭櫫應建立社會救助制度，具有所得重分配的功能。而憲法增修條文第10條第7 項規定：「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」則揭櫫扶助弱勢之原則。核與資遣後再任公務人員請求繳回資遣費乙節，風馬牛不相及，被告依公務人員退休法第17條第1 項否准原告申請，根本無所謂違反憲法第155 條後段及憲法增修條文第10條第7 項規定可言，更無法做為原告請求特別照護之請求權依據，原告此項主張，亦屬無稽。

㈥原告主張被告否准之原處分違反大法官會議釋字第658 號解釋意旨云云；按第658 號解釋理由書略以「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第575 號、第605 號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響。」；惟其解釋主文明載：「公務人員退休法施細則第13條2 有關已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任公務人員，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過公務人員退休法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限之規定，欠缺法律具體明確授權，且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性、技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項而為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起至遲於屆滿2 年時失其效力。」旨在指摘修正前公務人員退休法施行細則第13條第2項之規定違反法律保留原則，為此，考試院爰提公務人員退休法修正案，改列於公務人員退休法第17條第2 項，嗣經立法院通過後，於99年8 月4 日經總統公布自100 年1 月1 日施行。可知大法官會議釋字第658 號解釋與本件原告申請繳回已領取之資遣費毫無關係，非原告得據以請求繳回之請求權基礎，原告此項主張亦屬誤解，不足為採。

㈦原告主張被告80年11月19日（80）臺華特四字第0640804 號函略以：「關於支領月退休金人員退休後再任公職，溢領之月退休金因一次繳回不勝負荷，可否分期攤還乙節，類此案情，銓敘部為顧及退休人員退休後生活，曾於74年5 月30日以（74）臺華特三字第23308 號函行政院國軍退除役官兵輔導委員會對一次繳還實際確有困難時同意從寬分期追扣處理在案。至應如何扣繳，仍請依事實情形，及日後可全數清償為原則，自行參酌處理。」；91年9 月19日部退三字第0912176592號書函亦同此意旨。依上開函示，公務人員退休後再任公務人員，尚非不得繳回已領之退休金並於再次退休時併計其年資云云；惟按被告上開80年11月19日函及91年9 月19日書函係針對支領月退休金人員退休後再任公職人員於再任期間同時支領月退休金及薪俸者，考量退休法規定公務人員退休後再任公職必須停止領受月退休金，致有溢領月退休金之情形者，支給機關應依法向再任人員追回溢領之月退休金之涵釋。核與原告主張得繳回已領之資遣費並於再次退休時併計年資毫無相關，原告此項主張亦屬誤解。

㈧原告主張其於88年9 月29日向銓敘部撤回申請資遣之意思表示，該意思表示係於88年10月1 日資遣生效前達到桃園縣政府，應認原告已合法撤回其申請資遣之意思表示，故桃園縣政府以88年9 月9 日88府人三字第197621號函所為之核定資遣處分，具有重大明顯瑕疵，應為自始當然無效，該資遣處分既為無效，原告請求繳回資遣費請求銜接年資云云；但查原告88年10月1 日經核定資遣生效，係適用行為時公務人員任用法第29條第1 項第3 款「（第1 項）各機關公務人員，具有左列情形之一者，得由機關長官考核，報經上級主管機關核准，予以資遣：……。（三）經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者。…。（第3 項））資遣人員之給與，準用公務人員退休之規定；其辦法由考試院會同行政院定之。」，可知公務人員資遣並無類似自願退休之規定，完全委諸主管長官就法定情形考核，報經上級主管機關核准為之。本件原告雖於88年7 月16日簽請資遣，惟該資遣簽請僅是促使主管長官發動是否予以資遣進行考核之原因，要非資遣之成立要件或生效要件，不因原告有無申請資遣或事後是否撤回原先請求資遣之意思表示，而對業已生效之資遣處分發生影響。故原告此項主張，亦不足採。何況本件原告雖於88年10月1 日資遣生效前之88年9 月30日擬具「復審陳情書」（見原處分卷第87-2頁）表示撤回其資遣之申請；但查該陳情書係同年10月2 日始由銓敘部收文（見原處分卷第87-2頁陳情書右下方收文戳）。又細觀原告上開陳情書，係請求將「因病資遣」改為「因病命令退休」，而非要求撤回請求資遣之意思表示，且原告對於上開「因病命令退休」之請求被否准，提起復審、行政訴訟，經本院90年判字第1095號判決駁回，原告上訴亦經最高行政法院92年度裁字第498 號裁定駁回確定，原告提起再審，經本院97年度再字第86號裁定駁回原告再審之訴，業如前述。可見原告所謂撤回請求資遣之意思表示不實。再者，原告主張88年10月1 日生效之資遣處分因其撤回請求資遣之意思表示，致原資遣處分自始無效云云，亦未經原告向被告確認原資遣處分無效，更未曾提起確認資遣處分無效之訴，空言主張，殊屬無稽。從而原告請求傳訊中壢地政事務所的池惠美、林綉真藉以證明當初沒有想申請資遣的意思，因原告有無請求資遣之真意，以及主張業已撤回請求資遣之意思表示等，因其88年10月1 日之資遣處分業已合法生效，已如前述，自無傳訊之必要，併此敘明。

㈨原告主張依88年9 月當時公務人員退休法第13條規定，係就公務人員依法退休者所做規定；但當時公務人員資遣給與辦法第8 條僅為法規命令，依大法官605 號解釋意旨，其限制人民資遣後重行再任公務員加計年資之自由，只能依法律為之，故公務人員資遣給與辦法第8 條規定違反憲法第23條，應屬無效云云；但查被告核定原告於88年10月1 日資遣生效，係依據行為時公務人員任用法第29條第1 項第3 款之規定做為準據法，非行為時之公務人員資遣給與辦法第4 條，前該辦法第4 條規定「資遣人員於接到資遣通知後，應填具本辦法所附資遣事實表並檢附全部經歷證件，送由服務機關核算年資暨給與，函請主管機關核定，並送銓敘部備查，另以副本送公務人員退休撫卹基金管理機關據以發給資遣給與。必要時得由服務機關代填報送。」乃資遣之行政處分核定後如何核算、發給資遺費之內部程序規定，要無執為原告指摘前開辦法違憲，而據為本件有利主張之依據甚明，原告此項主張，尤屬無據，洵不足採。

五、綜合上述，原告起訴主張，均不足採，依現行公務人員退休或資遣相關法規，並無原告得請求繳回資遣時所領資遣費，以及請求被告應在其再任公務員，尚未退休前作成准原告資遣前之任職年資於重行退休時併予計算之行政處分的任何法律依據，原處分否准原告繳回已領資遣給與之請求，揆諸前揭規定及說明，核無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執陳詞，訴請撤銷，併請求判命被告應作成准許原告繳回88年10月1 日資遣生效時所領資遣費，並准原告資遣前之任職年資於重行退休時併予計算之行政處分，均無理由，均應駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭