臺北高等行政法院裁定

原告

致茂物流有限公司

代表人

李三源（董事）住同上

被告

經濟部工業局

代表人

杜紫軍（局長）住同上

訴訟代理人

廖世昌 律師

複代理人

安玉婷 律師

上列當事人間有關土地事務事件，原告不服經濟部中華民國101年1 月10日經訴字第10106125180 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第1 項、第2 項分別定有明文。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟。（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例參照）又，人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。（最高行政法院100 年度裁字第1479號裁定參照）是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定要旨參照）且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定意旨參照）準此，提起撤銷訴訟須有行政處分之存在為前提，而提起課予義務訴訟則以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。

二、次按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297 號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」司法院釋字第448 號解釋著有明文。又「標售物產為私權關係，屬於民法上買賣之性質，主管官署代表國家而為標售行為，與投標人同受私法之支配。若利害關係人認其有違背法令妨害其權益時，應向普通司法機關訴請審判。」改制前行政法院39年判字第7 號判例可供參照。

三、本件原告主張略以：

㈠原告於民國（下同）99年11月25日申請以市價化方式投標彰濱工業區鹿港區西一區臨8 地號及西一區加油站用地（暫編臨16地號）等2 筆土地，進行合併規劃投資，被告竟將該2筆土地分階段公告及分開標售，暫編臨16地號於100 年8 月2 日開標時，臨8 地號土地之繳款期限已於100 年7 月8 日屆滿，雖經被告同意展延至100 年9 月8 日，惟暫編臨16地號於得標後，尚須再經漫長的重復審查程序，而被告於100年9 月7 日方將暫編臨16地號土地列入被告工業區土地或建築物租售審查小組第438 次審查會議，原告遂於100 年9 月6 日申請臨8 地號土地延期繳款，否則，若原告於繳交臨8地號土地款後，加油站之設置遭否准，恐造成更大投資損失。今原告已繳交暫編臨16地號土地之新臺幣三仟多萬土地款，卻因被告不准展延臨8 地號土地款之繳款期限，造成保證金遭沒收及無法按計畫投資之損失。

㈡本件土地標售過程中，有關公告、投標、廠商資格審查、決標、繳款等事項，屬行政機關代表國庫出售公有財產，乃基於準私人地位所為所為之機關行為，而被告工業區土地或建築物租售審查小組審查會議則係行政機關基於高權地位，以公權力行使否准投資之處分，屬行政處分。原告提出投資之申請，至被告列入被告工業區土地或建築物租售審查小組第438次審查會議備查，已延宕9個半月，被告應作為而不作為，造成原告損失。本件於投標過程中，原告已依投標廠商資格審查表所附各項文件實質資格審查而通過決標，應無須再經被告工業區土地或建築物租售審查小組審查會議審查。又該審查會議後，以電話指示繳款是否符合行政作業程序？何況原告於100年9月10日始收到被告否准展延繳款期限之正式公函，早已逾100年9月8日規定臨8地號土地之繳款期限。另被告不准展延繳款期限是否逾越行政行為之原則？有無差別待遇等情。並聲明求為判決：⒈撤銷原訴願決定及原處分。

⒉被告應為准許本案繳交土地款之行政處分。

四、經查，被告於100 年2 月14日依產業創新條例暨其施行細則及產業園區土地建築物與設施使用收益及處分辦法等相關規定，公告標售雲林離島式基礎工業區新興區土地，其中彰濱工業區鹿港區之標售相關事宜，係委由榮民工程股份有限公司（下稱榮工公司）辦理。原告於100 年3 月10日標得系爭彰濱工業區鹿港區鹿港西區一區暫編臨8 地號之土地，並經榮工公司以100 年3 月16日榮民開字第1000002770號繳款通知書，通知應於100 年5 月9 日前繳交全部應繳價款。嗣原告於100 年5 月4 日、6 月22日分別提出申請展延繳款期限，經被告同意展延至100 年9 月8 日。原告復於100 年9 月6 日函請榮工公司同意再次展延繳款期限，經榮工公司將之轉請被告核覆，被告以100 年9 月8 日工地字第10000784540 號函復榮工公司，並副知原告否准其再予展延繳款期限。原告仍於100 年9 月13日再次函請榮工公司同意展延繳款期限，經榮工公司函轉被告，被告遂再以100 年10 月5日工地字第10000808620 號函（下稱系爭函文）復榮工公司，並副知原告，請依上開100 年9 月8 日函辦理。又查本件系爭彰濱工業區鹿港西區一區臨8 地號土地之出售行為，揆諸前揭司法院釋字及改制前行政法院判例，為行政機關立於私人之地位與人民訂立私法上之買賣契約，屬私經濟行政，原告請求准予再展延土地價款繳款期限，經被告以系爭函文否准其所請，核該系爭函文僅係原告立於系爭土地出賣人之地位，所為私經濟行政之意思表示，其僅具有私法效果，尚非基於高權地位行使公權力而對外直接發生具體法律效果之單方行政行為，非屬行政處分之性質。原告以系爭函文為訴訟標的，提起撤銷訴訟，為不備起訴要件，又不能補正，其起訴即非合法，應予駁回。又本件既屬私法事件，原告對於不具公法上申請權之案件，依行政訴訟法第5 條第1 項規定提起課予義務訴訟，請求被告應作成准許原告繳交系爭彰濱工業區鹿港西區一區臨8 地號土地款之行政處分，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，揆諸首揭規定及說明，亦應予駁回。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭