臺北高等行政法院判決

101年11月28日辯論終結

原告

王冲青

原告

王有

被告

行政院勞工委員會

代表人

潘世偉

訴訟代理人

許致軒

　陳毓雯

陳金同

上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國101 年4 月12日院臺訴字第1010126910號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告王冲青以原告王有為被看護者，申經被告許可，自民國98年1 月21日起聘僱菲律賓籍勞工FLORES LEAAGAHAN（下稱Ｆ君），從事家庭看護工工作，嗣以99年12月9 日勞職許字第0991460671號函（下稱99年12月9 日函），核准展延聘僱許可期間至101 年1 月21日止。惟被告其後以原告王冲青未依規定期限繳納截至100 年6 月30日止之就業安定費及滯納金計新臺幣（下同）55,294元，前經被告依法移送行政執行為由，依就業服務法第55條第5 項及第59條第1 項第4 款規定，以100 年10月12日勞職許字第1000795504號函（下稱原處分）通知原告王冲青：自發文日起廢止被告99年12月9 日函核發之展延聘僱許可，原告王冲青或外國人應於原處分送達後14日內洽當地公立就業服務機構辦理轉換雇主；或由符合申請聘僱外國人之雇主直接向被告申請接續聘僱；或擇由原告王冲青徵詢外國人同意後，於前開期限內為外國人辦理手續使其出國。原告2 人不服原處分，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：被告雖以原告王冲青未繳納就業安定費及滯納金55,294元，經被告於100 年8 月26日以勞職許字第1000794242號函（下稱100 年8 月26日函），限令該名原告於15日內提出繳費收據或陳述意見，惟其逾期仍未補繳為由，以原處分廢止被告99年12月9 日函核發之展延聘僱許可。然被告並未將100 年8 月26日函合法送達原告2 人，亦未於原處分內載明被告係以渠等未遵照100 年8 月26日函辦理，始廢止展延聘僱許可，則原處分有違反不當連結禁止原則及未載明理由之重大明顯瑕疵。又就業安定基金收支保管及運用辦法第12條第1 項規定因違反就業服務法第55條規定，於該辦法100 年1 月1 日修正時業經刪除，被告依該規定向原告王冲青收取就業安定費，於法無據，且被告對來臺工作外國人之聘僱起始日期如何認定，本有裁量空間，如依Ｆ君合法工作之日期起算，原告王冲青並無欠繳就業安定費情形；至被告作成原處分所依據之雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條之2 規定，亦有違就業服務法之授權意旨。再者，原告王冲青縱有自98年1 月21日起即積欠就業安定費之情事，迄至被告於100 年10月12日作成原處分時，亦已逾行政程序法第124條所定行政機關得廢止授益處分之2 年除斥期間。況且，被告僅因原告王冲青未繳納就業安定費及滯納金55,294元，即依就業服務法第55條第5 項廢止展延聘僱許可，限令其聘僱之外國人轉換雇主，顯有裁量逾越、違反比例原則與信賴保護原則之違法。此外，被告所為原處分主旨記載自「發文日」起廢止聘僱許可，違反行政程序法第110 條規定，自應撤銷。末按「外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1 項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則」第2 條規定，原雇主如同意外國人轉換雇主，需先提前終止雙方所簽署之勞動契約，原處分使渠等必須違反勞動契約，提前終止與所聘僱外國人間之勞動契約，不符民法第482 條有關僱傭契約之規定。為此提起本件訴訟，並聲明：訴願決定與原處分均撤銷。

三、被告抗辯：

㈠被告前經多次向原告王冲青寄發就業安定費催繳通知書，催請其繳納就業安定費及滯納金，並將該名原告欠繳之就業安定費及滯納金移送強制執行，惟原告王冲青仍未立即繳清，尚積欠就業安定費及滯納金61,294元，被告遂依就業服務法第55條第5 項規定，以100 年8 月26日函，限原告王冲青於文到15日內提出陳述意見或繳款收據，逾期將依法廢止聘僱許可。該函業於100 年9 月1 日郵寄至原告王冲青之戶籍地址「臺北市○○區○○路○段○○○號13樓之1 」，由該址之公寓大廈管理委員會受雇人簽收，依行政程序法第73條規定，已生送達效力。惟原告王冲青迄至100 年9 月16日，仍未完納其所欠繳之就業安定費及滯納金，被告始以原處分廢止聘僱許可，並非於原告王冲青一有欠繳就業安定費情事時即予廢止，是原處分自無違反比例原則，亦無原告所指有違不當連結禁止原則及未載明理由之違法，更與行政程序法第12 4條規定無涉，自屬於法有據。

㈡原就業安定基金收支保管及運用辦法第12條，雖於100 年1月1 日起不再適用，惟因該條文係規範雇主聘僱外國人後繳納就業安定費之期限、核算及申退之程序規定，為雇主聘僱外國人後續之管理事項，故其後移列至雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條之2 規定，此觀該許可及管理辦法第46條之2 之訂定理由即明。故原告主張被告收取就業安定費無法源依據，自屬誤解。又被告作成原處分，自發文日起廢止前以99年12月9 日函核准原告王冲青展延聘僱Ｆ君之許可，係為迅速處理其與Ｆ君間之聘僱關係，並終止該名原告負擔就業安定費之責任，並無違反行政程序法第110 條第1 項規定。

㈢並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有雇主明細資料、原處分書及訴願決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、首按：

㈠「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1 項、第18條暨行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。是撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，觀諸改制前行政法院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。…」可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「保護規範理論」為界定第三人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義，如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（司法院釋字第469 號解釋理由書參照）。準此，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；反之，若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則不許當事人訴請撤銷行政處分。

㈡次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟及確認訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議可資參照。

㈢經查，原處分相對人為原告王冲青，原告王有並非原處分之相對人；又原告王冲青前係為看護原告王有之目的，而申請聘僱Ｆ君，是被告以原處分廢止對原告王冲青展延聘僱Ｆ君之許可，對於原告王有之日常生活起居或有影響，惟此屬事實上之利害關係，尚難謂原告王有之權利或法律上利益因而受有損害，自難認該名原告為法律上利害關係人。從而，原告王有提起本件撤銷訴訟，因其權利或法律上利益並未受有損害，揆諸前揭說明，自屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。

六、本件次應審究者為：被告以原告王冲青未依限繳納就業安定費及滯納金，依就業服務法第55條第5 項及第59條第1 項第4 款規定，以原處分廢止被告對原告王冲青核發之展延聘僱許可，並命其聘僱之外國人轉換雇主、由他雇主接續聘僱或限期使其出國，有無理由？經查：

㈠按被告作成原處分時施行（96年5 月23日修正公布）之就業服務法第55條第1 項規定：「雇主聘僱外國人從事第46條第1 項第8 款至第10款規定之工作，應向中央主管機關設置之就業安定基金專戶繳納就業安定費，作為加強辦理有關促進國民就業、提升勞工福祉及處理有關外國人聘僱管理事務之用。」第4 項規定：「雇主未依規定期限繳納就業安定費者，得寬限30日；於寬限期滿仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1 日止，每逾1 日加徵其未繳就業安定費百分之一滯納金。但以其未繳之就業安定費1 倍為限。」第5 項規定：「加徵前項滯納金30日後，雇主仍未繳納者，由中央主管機關就其未繳納之就業安定費及滯納金移送強制執行，並得廢止其聘僱許可之一部或全部。」第59條第1 項第4 款規定：「外國人受聘僱從事第46條第1 項第8 款至第11款規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核准，得轉換雇主或工作：…四、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者。」

㈡次按97年3 月21日修正發布之就業安定基金收支保管及運用辦法第12條第1 項規定：「雇主應自其聘僱之外國人入境之翌日起，按聘僱外國人從事之行業別、人數及勞委會會同相關機關訂定之就業安定費月繳數額，計算當季應繳之就業安定費，於次季第2 個月25日前，向本基金繳納；雇主亦得不計息提前繳納。」前揭規定雖於99年12月9 日修正刪除，自100 年1 月1 日施行，惟被告依就業服務法第48條第2 項授權訂定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法，於99年12月30日增訂第46條之2 第1 、2 項：「（第1 項）雇主依本法第55條第1 項規定繳納就業安定費者，應自聘僱之外國人入國翌日或接續聘僱日起至聘僱許可屆滿日或廢止聘僱許可日止，按聘僱外國人從事之行業別、人數及本法第55條第2 項所定就業安定費之數額，計算當季應繳之就業安定費。（第2 項）雇主繳納就業安定費，應於次季第2 個月25日前，向中央主管機關設置之就業安定基金專戶繳納；雇主得不計息提前繳納。」之規定，並自100 年1 月1 日施行；另同辦法第46條第2 項第1 款規定：「聘僱外國人有下列情事之一經令其出國者，雇主應於限令出國期限前，為該外國人辦理手續並使其出國：…一、聘僱許可經廢止者。」

㈢經查，原告王冲青經被告核准，自98年1 月21日起聘僱菲律賓籍之Ｆ君，從事家庭看護工工作，其98年第1 季應繳就業安定費為4,670 元，其後各季費用均為6,000 元，故自98年1 月22日至99年6 月30日應繳就業安定費34,670元；又該名原告前即經被告核准自94年11月23日起聘僱Ｆ君，自97年7月1 日至11月21日另應繳就業安定費8,476 元。惟原告王冲青僅繳納29,397元，加計因遲繳經被告加徵之滯納金共25,368元，截至99年6 月30日止之欠繳金額共計39,117元，經被告以100 年6 月8 日勞職許字第1000747472號移送書移送強制執行；惟原告王冲青仍未立即繳清，迄至100 年6 月30日止，累計欠繳之就業安定費及滯納金已達61,294元。被告因而以100 年8 月26日函，限原告王冲青於文到15日內提出陳述意見或繳款收據，逾期將依法廢止聘僱許可，惟原告王冲青其後僅於100 年9 月23日再繳納6,000 元，未於上述被告函文指定期限內繳清欠費等情，有帳務資料記錄、滯納金明細、行政院勞工委員會職業訓練局100 年9 月21日職許字第1000040249號函及被告100 年8 月26日函，附原處分卷第14至20、45、34、35頁可稽，復據本院依職權調取法務部行政執行署臺北行政執行處100 年度費執字第42439 號執行案件卷宗查明無訛。則被告以原告王冲青未依規定期限繳納就業安定費，於寬限期滿及加徵滯納金30日後，仍未繳納，經被告就其欠繳之就業安定費及滯納金移送強制執行為由，依就業服務法第55條第5 項規定，廢止前以99年12月9 日函核准該名原告展延聘僱Ｆ君之許可，且因廢止聘僱許可係不可歸責於Ｆ君，另依同法第59條第1 項第4 款規定，核准Ｆ君轉換雇主、由他雇主申請接續聘僱，或選擇由雇主為其辦理手續使其出國，自無不合。

㈢原告雖主張原處分有本判決事實及理由第二項所載各項違法情事，惟查：

⒈原處分卷第55、76頁所附原告王冲青提出之雇主聘僱外籍勞工申請書，其上記載之就業安定費帳單寄送地址，分別為臺北市○○區○○路○段○○○號12樓之1 ，及同門牌號碼13樓。惟被告於95年8 月18日、96年2 月9 日及96年5 月17日向前一地址寄送、另於97年9 月18日及99年9 月16日向後一地址寄送之催繳單，分別因遷移新址不明或原住址查無其人等原因而遭退件，另有雙掛號記錄附原處分卷第22、23頁可稽。是被告因原告王冲青於申請書中記載之上述2 帳單寄送地址無法送達，而向臺北市○○區戶政事務所查得該名原告之戶籍地址為臺北市○○區○○路○段○○○號13樓之1 後，向該戶籍地址寄送100 年8 月26日函，經該地址所在大樓之管理員於同年9 月1 日以受雇人之身分簽收（見原處分卷第74頁所附便簽及第185 頁所附送達證書），則依行政程序法第73條第1 項：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」規定，應認被告100 年8 月26日函已對原告王冲青發生送達效力，原告王冲青稱被告未將該函對其合法送達，尚非可採。又原處分說明一業已載明：「依本會10 0年8 月26日勞職許字第1000794242號函（100 年09月01日合法送達）辦理。」等語，原告王冲青另主張原處分未記載被告係因其未遵照上述100 年8 月26日函辦理，始廢止展延聘僱許可之旨，有違反不當連結禁止原則及未載明理由之重大明顯瑕疵云云，亦無足取。

⒉次按就業安定基金收支保管及運用辦法第12條第1 項，雖於99年12月9 日自該辦法中刪除，惟其內容實係移列於被告於99年12月30日修正發布、自100 年1 月1 日施行之雇主聘僱外國人許可及管理辦法第46條之2 第1 、2 項，此觀前引各該條文規定即明。經核前揭條文，係針對雇主依就業服務法第55條規定，應繳納就業安定費之計算方式、繳納期限及繳納對象等細節性、技術性事項所作規定，並未逾越就業服務法第55條之規範意旨，自得適用，原告稱該等規定有違就業服務法之授權意旨，被告據以向原告王冲青收取就業安定費，於法不符云云，自難採憑。又原告王冲青確實未繳清被告核准其自98年1 月21日繼續聘僱Ｆ君時起，至被告以原處分廢止其展延聘僱Ｆ君至101 年1 月21日之許可時止，應繳納之就業安定費與滯納金，業如前述，至該名原告提出之被告91年7 月1 日勞職外字第0910026788號函（見本院卷第25、26頁），係通知修正被告核准原告王冲青接續聘僱另名外國人BARGADO MARISA MALAORIGO之起始日期為91年11月1 日，與被告核准其聘僱Ｆ君一事，全然無關，則原告王冲青執被告上述函文，指稱：被告對來臺工作外國人之聘僱起始日期，於認定上本有裁量空間，如依Ｆ君合法工作之日期起算就業安定費，其並無欠繳情形云云，亦屬無據。

⒊再按授予利益之合法行政處分，如有行政程序法第123 條所列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，惟該條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之，同法第124 條規定甚明。依原處分作成時施行之前引就業服務法第55條第4 、5 項規定，可知雇主聘僱外國人從事同法第46條第1 項第8 至10款規定之工作，而未依規定期限繳納就業安定費，經給予寬限期及加徵滯納金30日後仍未繳納者，於中央主管機關就其未繳納之就業安定費及滯納金移送強制執行後，始得廢止其聘僱許可之一部或全部，是原聘僱許可之廢止原因，應自被告將雇主欠繳之就業安定費及滯納金移送強制執行時始發生。承前所述，被告於100 年6 月8 日，方因原告王冲青欠繳自98年1 月22日起至99年6 月30日止之就業安定費及滯納金39,117元，將其移送法務部行政執行署臺北行政執行處強制執行，揆諸前揭說明，被告前以99年12月9 日函核准展延該名原告對Ｆ君聘僱許可之授益處分，於100 年6 月30日始發生廢止原因，算至被告於100 年10月12日作成原處分時，並未逾行政程序法第124 條所定2 年期間，原告主張原處分違反該條有關行政機關廢止授益處分之除斥期間規定，自無可採。

⒋復查，被告以99年12月9 日函核准展延原告王冲青聘僱Ｆ君之許可後，先後於99年12月16日及100 年3 月18日對該名原告寄發催繳單，惟原告王冲青仍未將積欠之就業安定費及滯納金繳清，被告因而於100 年6 月8 日將該名原告截至99年6 月30日止之欠費金額39,117元移送強制執行，嗣以100 年8 月26日函，通知其於文到後15日內依行政訴訟法第102 條規定提出陳述意見書或繳款收據，惟原告王冲青逾期仍未遵照該函辦理，被告始於100 年10月12日作成原處分等情，有原處分卷第23頁所附雙掛號記錄、前述強制執行案卷及被告100 年8 月26日函可佐。是以被告係因數度催告原告王冲青繳清就業安定費及滯納金未果，經將該名原告之欠費金額移送強制執行，復給予其以書面陳述意見或補繳欠費之機會，惟其仍未將所欠就業安定費與滯納金繳納完畢，方以原處分廢止展延聘僱許可，故被告裁量權之行使，核無逾越權限或濫用權力情事，所採取行政行為之方法，亦有助於目的之達成，且難認對人民造成過度之侵害，故與比例原則無違。又行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。被告以原處分廢止先前所為展延聘僱許可之授益處分，係根據原處分作成時施行之就業服務法第55條第4 、5 項規定所為，且原告王冲青並未說明被告有何行為，足使其對於上述展延聘僱許可，不致因其欠繳就業安定費與滯納金、經被告移送強制執行而遭廢止，從而自無信賴保護原則之適用，原告指稱原處分違反信賴保護原則，容有誤解，亦難採取。

⒌再按就業服務法第48條第1 項：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。…」及第2 項：「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」等規定，可見雇主聘僱外國人工作，係採申請許可制，且業經核准之許可，亦可能因法規所定廢止事由之發生，而遭被告廢止，故與僱用本國人工作，僱用人與受僱人間之權利義務，原則上依其間所訂僱傭契約，契約未約定者則依民法僱傭之規定，有所不同。被告對原告王冲青核准展延聘僱Ｆ君之許可，係因該名原告違反就業服務法第55條第4 項規定，經被告依同條第5 項規定，將其欠繳之就業安定費及滯納金移送強制執行後，予以廢止，前已一再敘及，是原告王冲青與Ｆ君間之僱傭關係，係因上述法律之規定而消滅，而該僱傭關係之消滅，既係出於不可歸責於Ｆ君之事由，被告另依就業服務法第59條第1 項第4 款規定，於原處分核准Ｆ君得轉換雇主或工作，自屬適法，則原告王冲青又主張：原處分致使其必須違反勞動契約，提前終止與Ｆ君間之勞動契約，不符民法第482 條有關僱傭契約之規定云云，核非可取。

⒍末查，原處分主旨雖記載：「自本函『發文日』起廢止本會99年12月9 日勞職許字第0991460671號函核發貴雇主所聘僱菲律賓籍外國人FLORES LEA AGAHAN 之聘僱許可（以下略）」等語，惟依行政程序法第110 條第1 項：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起…對其發生效力」規定，該處分應自原告王冲青於100 年10月24日收受送達時（見該名原告於100 年10月31日所具聲請停止執行狀之記載，訴願卷第2 頁）起，方對其發生效力。是原處分所載自發文日起即發生廢止被告99年12月9 日函之效力云云，固非正確，惟此一錯誤之記載，對原處分依法應於相對人及利害關係人收受送達時始生效力一節，並不生影響，應得由被告依行政程序法第101 條第1 項規定，隨時或依申請更正之，則原告復主張原處分前述記載既與行政程序法第110 條規定有違，即應予撤銷云云，仍無足採。

七、綜上所述，原告王有並非原處分之相對人，其權利或法律上利益並未因原處分而受有侵害，該名原告訴請撤銷原處分，為當事人不適格；至原告王冲青聘僱外國人Ｆ君從事就業服務法第46條第1 項第8 至10款規定之工作，惟未依規定期限繳納就業安定費，於寬限期滿及加徵滯納金30日後仍未繳納，業經被告就其欠繳之就業安定費及滯納金移送強制執行，則被告以原處分廢止先前核准原告王冲青展延聘僱Ｆ君之許可，另核准Ｆ君轉換雇主，或由他雇主申請接續聘僱，或由原告王冲青徵詢Ｆ君同意，為Ｆ君辦理手續使其出國，於法尚無不合，訴願決定予以維持，並無違誤。原告王冲青訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭