臺北高等行政法院判決

103年11月5日辯論終結

原告

苗栗縣公館鄉公所

代表人

彭德台（鄉長）

訴訟代理人

余錦屏

訴訟代理人

傅傳蔭

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥（署長）

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

參加人

經濟部水利署

代表人

楊偉甫（署長）

訴訟代理人

郭耀程

　蔡展銘

　畢嵐杰

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國102 年7 月18日院臺訴字第1020140825號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為沈世宏，嗣於訴訟中變更為魏國彥，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：參加人為開發「天花湖水庫工程」（下稱本件開發工程），擬定環境影響說明書（下稱環說書）送請被告審查，經被告於民國92年5 月27日召開環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）第107 次會議，決議本件開發工程應繼續進行第二階段環境影響評估（下稱二階環評），被告乃於92年6 月17日以環署綜字第0920043717號公告審查結論。嗣參加人續行二階環評後，編製「天花湖水庫工程環境影響評估報告書」（下稱評估書）初稿於98年2 月10日送請被告審查，經被告先後於98年5 月13日、98年11月19日及99年5月27日召開專案小組初審會議，並於99年12月10日召開環評審查會第201 次會議決議，有條件通過本件開發工程環評審查，被告於102 年1 月2 日以環署綜字第1010105763號公告（下稱原處分）評估書審查結論及評估書摘要。原告對原處分不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）按行政機關或鄉鎮自治機關，基於「與人民同一之地位」而受違法之處分者，得提起訴願及政訴訟（改制前行政法院76年判字第643 號判決參照）。系爭評估書經被告公告發生效力，參加人隨時可執行本件開發工程，對原告鄉有土地、相關設施將產生重大損害，損害原告財產權及法律上利益，且原告管理之公館鄉○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭鄉有土地）於天花湖水庫開發範圍10公里內，為本件開發行為影響地區，原告自具備當事人適格。（二）本件開發計畫之引水隧道工程位於原告鄉內，惟參加人未將相關公告函件送達原告鄉內各村辦公處，即舉行形式上公聽會，致原告鄉民無法準時參加公聽會，違反環境影響評估法（下稱環評法) 第8 條及同法施行細則第20條規定；且觀諸環評審查會議紀錄，被告僅為完成法定程序，未為實質審查，是本件開發工程之環評過程與結論顯有疏失違法。（三）本件開發計畫之引水隧道工程須經原告鄉內7 村地層，挖鑿山區長達9 公里，其間通過新北寮及大坑斷層帶，除將破壞岩層結構及土質安全，亦可能誘發新崩塌及地滑，並影響開礦村、福德村及上游水源區可能被列為水質水量保護區之土地；另倘攔河堰建設完成，其下游河段水量將急遽減少，恐影響後龍溪河川生態環境及鄉內灌溉系統；且當颱風豪雨等因素致水庫不引水時，亦可能造成河道不可預期之災害，而均影響原告鄉民生計及權益甚鉅。又本件開發工程之工程車須行駛原告鄉內苗26、26-2、24、24-1號等道路，亦將嚴重損害道路及影響往來人車安全等語。並聲明：判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：（一）環評法第8 條及同法施行細則第20條規範目的，僅係使當地居民藉由至鄰近鄉（鎮、市、區）公所翻閱環說書了解工程開發相關資訊，並無保護該鄰近公所之意旨，難謂原告有何權利受侵害可能。而是否屬開發行為當地居民之認定，依開發行為環境影響評估作業準則第6 條規定「……線型式開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」，原告指摘之越域引水道工程屬線型開發，原告主張之系爭鄉有土地距該引水隧道約2.1 公里，已超過上開規定標準，即非屬該工程可能影響範圍，原告自無權利或法律上利益受侵害可言，是原告提起本件撤銷訴訟欠缺原告適格。（二）參加人已於92年7 月17日、同年8 月19日將環說書分送原告及其他有關機關，請求協助張貼公告及提供地點供民眾公開閱覽，同時將審查結論刊登於中國時報；亦將公開說明會之時間、地點、方式等公告、通知並刊登於新聞紙；另參加人於96年4 月12日在原告鄉舉辦座談會，亦已於同年3 月30日發函通知原告及各村長等人，核與環評法第8 、9 條及同法施行細則第20條規定無違。原告或其鄉民未參加公開說明會及公聽會，屬自行放棄權利之行為，原告事後指摘公聽會通知程序不合法，致渠等無法充分表達意見，及指摘環評審查過程草率匆促，未實質聽取當地居民之現今意見，顯有疏失違法云云，與事實不符，殊難為採。（三）本件開發工程經被告作成有條件通過之審查結論，乃取決於被告所屬環評審查會經合議確認之專業判斷，若其判斷無恣意濫用及其他違法情事，行政法院自應予尊重。又評估書已針對引水路沿線之地形、地質安全為專業審慎之調查與評估，並已擬定鑽掘引水隧道施工階段之環境保護對策（預防及減輕）、管理計畫及營運階段之環境監測設置，顯見環評審查會之審查結論並無任何恣意濫用及其他違法情事，原告率指評估書關於引水隧道之內容違法，並空言臆測指摘未來可能對環境造成重大災害云云，實難採憑等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人答辯：參加人為使當地民眾瞭解本件開發工程內容與相關配套措施，除依法規定辦理公開說明會及公聽會外，另辦理30場次民眾溝通會議及環境教育活動，其中97年11月29日於水庫預定地舉辦之公聽會，即係依環評法規定辦理，邀集縣政府、鄉鎮市公所及當地民眾與會。又本開發計畫自83年迄今歷經調查規劃、初步規劃、可行性規劃、可行性規劃檢討及推動計畫等階段之調查規劃研究，共完成104 冊專題報告書，並經學者專家及單位代表審查確認，對於工程區域之各項調查評估已相當深入完善。且原告所提有關⑴引水隧道可能通過新北寮及大坑斷層，將誘發新崩塌地及地滑情況；⑵當颱風、豪雨等因素致水庫不引水時可能造成河道不可預期之災害；⑶因攔河堰完成致灌溉水源後龍溪水量減少，恐影響水田農作物灌溉系統；⑷取水口附近區域可能被列為水質水量保護區，恐影響原告鄉○○○○○○○○段之水量將急遽減少，直接影響後龍溪河川生態環境；⑹工程施工時需使用原告鄉○道路，將嚴重損害道路及影響往來人車安全等各項問題，參加人均妥為研處並列入環評審查資料，提送環評委員會審查確定後，才通過評估書。參加人將依照環評審查結論實施本件開發工程及承諾事項，應可達到生態環境、當地居民及水資源開發三贏的局面等語。

六、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，有被告92年6 月17日環署綜字第0920043717號公告、參加人所屬水利規劃試驗所92年7月17日水規源字第09208002300號函（檢送環說書予各機關）、參加人92年8 月19日經水規字第09250380260 號函（檢送環說書及公告請各機關張貼）、參加人92年9 月19日經水源字第09215007961 號公告辦理公開說明會、公開說明會會議紀錄、公聽會會議紀錄（見本院卷㈠216-233 、242-252 頁）、被告之專案小組初審會議紀錄、環評審查會第201 次會議紀錄（見原處分卷第4-35頁）及評估書（定稿本）在卷可稽。故本件之爭點為：（一）原告是否具當事人適格，得提起本件撤銷訴訟？（二）參加人辦理二階環評程序，有無違反環評法之規定？（三）被告對於本件開發工程作成有條件通過環評審查之結論，有無違誤？

七、本院之判斷：

(一)關於當事人適格部分：

1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定……，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內……。」亦有最高行政法院75年判字第362 號判例可參。而「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。

2.次按，環評法第1 條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……

四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。……。」第6 條第1 項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。……」第8 條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條、第23條）。而「本法第5 條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」亦為同法施行細則第6 條所規定。據此可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，無論是開發單位實施一階環評程序所提出之環說書；或因對環境有重大影響之虞，而續行二階環評程序所編製之評估書，均應經主管機關所設由各項專業委員組成之環評審查會作成認可之審查結論，目的事業主管機關始得為開發之許可，且應追蹤後續開發行為之進行及完成後之使用，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，以防止開發行為對於環境（包括自然環境、社會環境及經濟、文化、生態環境）暨當地居民生命、身體、財產造成不可回復之危害。足見環評法規範之環評制度，並非僅係一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用，因此，環評法第5 條第1 項及第8 條以下之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為可能影響範圍之當地居民生命權、身體權、財產權，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）。故學說及現行實務一致之見解，均認為上開環評法之規定，應屬保護規範，環評審查會對應實施環評之開發行為，所作成通過或有條件通過環評之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。準此以論，開發行為可能影響範圍地區之地方自治團體，基於憲法及法律保障之地方自治權限，及環評法寓有預防或減輕開發行為對環境之影響致地方自治團體財產遭受損害之規範意旨，應認其具有法律上利害關係，得基於公法人之地位，對於環評審查會作成之環評審查結論提起撤銷訴訟，而具備原告之當事人適格。

3.另關於開發行為影響範圍之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關即被告依環評法第5 條第2 項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6 條第1 項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件( 附件三) 、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件( 附件四) 、說明書、評估書初稿應檢送之圖件( 附件五) 規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫( 包含規劃中、施工中及已完成之各計畫) 」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，開發行為半徑10 公 里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內者，應認屬開發行為影響之地區。原告主張之系爭鄉有土地距本件開發行為場址天花湖水庫壩址中心點距離約5公里，為兩造所不爭，並有系爭土地套繪成果圖可憑（見參加人補充卷第3 頁) ，則依上揭規定及說明，系爭鄉有土地坐落本件開發行為可能影響範圍之10公里內，原告本於管理處分系爭鄉有土地之自治權限，對於被告就本件天花湖水庫開發工程作成有條件通過環境影響評估之審查結論，自具有法律上之利害關係，即得循序提起撤銷訴訟請求救濟。被告以原告係主張本件開發行為之引水隧道工程可能誘發新崩塌地及地滑災害，系爭引水道工程屬線型開發，應適用「沿線兩側各500 公尺範圍」之標準，系爭鄉有土地距該引水道約2.1 公里，自非屬本件開發行為可能影響之範圍，原告即無權利或法律上利益受侵害，而不具有原告適格云云，並無可採。

(二)關於參加人辦理二階環評程序部分：

1.按環評法第8 條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」第9 條：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」第10條第1 項：「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」第11條第1 項：「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（下稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」第12條第1 項：「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」第13條第1、2項：「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」據此，開發單位依環評法第7 條規定檢具環說書送審，經環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行二階環評者，開發單位依上述環評法之規定，應公開環說書及舉行公開說明會（同法第8 條），使有關機關及當地居民了解開發行為可能引起之環境影響及對策，並應參酌有關機關、當地居民提出之意見；及依主管機關主持界定評估範疇會議之結論（同法第9 、10條) ，編製評估書初稿（同法第11條），交由目的事業主管機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現場勘察及舉行公聽會作成紀錄後，送請主管機關審查（同法第12條第1 、2 項），揆其目的在於透過上述資訊公開及公共參與之法定程序，賦予有關機關、團體、當地居民有知悉開發行為內容與陳述意見之機會及權利，使開發單位及早發現問題、解除民眾疑慮，以凝聚共識，並達到集思廣益，俾訂定適當之環境保護方案，使環境影響評估切實發揮整體性綜合評估之功效。

2.次按「本法第8 條第1 項第2 款及本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之下列處所：一、開發行為所在地之鄉( 鎮 、市、區) 公所及村( 里) 辦公室。二、毗鄰前款鄉( 鎮、市、區) 之其他鄉( 鎮、市、區) 公所。三、距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。四、開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。五、其他經主管機關認可之處所。開發單位應擇定前項五處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」「開發單位依本法第7 條第3項或第8 條第2項 舉行公開說明會，應將時間、地點、方式、開發行為之名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並於適當地點公告及通知下列機關或人員：一、有關機關。二、當地及毗鄰之鄉( 鎮、市、區) 公所。三、當地民意機關。四、當地村( 里) 長。前項公開說明會之地點，應於開發行為所在地之適當地點為之。開發單位於第1項公開說明會後45日內，應作成紀錄函送第1 項機關或人員。」「目的事業主管機關依本法第12條第1 項進行現場勘察時，應發給參與者勘察意見表，並彙整作成勘察紀錄，一併送交主管機關。」「本法第12條第1 項、第13條第1 項所稱公聽會，指目的事業主管機關向主管機關、委員會委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛蒐集意見，以利後續委員會審查之會議。」及「目的事業主管機關依本法第12 條 第1 項舉行公聽會時，應於10日前通知主管機關、委員會委員、有關機關、專家、學者、團體及當地居民。公聽會應於開發行為所在地之適當地點行之。前項當地居民之通知，得委請當地鄉( 鎮、市、區)公所轉知。」則為環評法施行細則第20條、第22條、第24條、第24條之1 、第26條所規定。

3.經查，本件開發工程地點「天花湖水庫」所在位置係坐落苗栗縣頭屋鄉境內，僅其引水隧道經過毗臨之原告公館鄉境內。參加人依被告92年5月26日召開第107次環評審查會結論，認本件開發工程對環境有重大影響之虞，應繼續進行二階環評，已由參加人所屬水利規畫試驗所於92年7 月17日發函將環說書分送予原告及其他有關機關；參加人亦於同年8 月19日函送本件開發工程環說書予原告及其他鄉公所、村辦公室（如苗栗縣政府、苗栗縣政府環境保護局、苗栗縣頭屋鄉公所及頭屋鄉之飛鳳村辦公室、曲洞村辦公室、苗栗縣公館鄉公所及公館鄉之北河村辦公室、大坑村辦公室、福德村辦公室、開磺村辦公室、苗栗市公所、銅鑼鄉公所、大湖鄉公所、獅潭鄉公所），請求協助張貼公告及提供地點供民眾公開閱覽，同時將審查結論刊登於中國時報；嗣參加人於陳列或揭示期滿後，於92年10月6日在苗栗縣頭屋鄉頭屋國中慈暉分部舉行公開說明會，已於92年9 月19日公告、通知原告、各鄉公所、村辦公室及有關機關；另目的事業主管機關經濟部於96年11月29日在開發行為所在地附近之苗栗縣頭屋鄉飛鳳村文星國小舉行公聽會，亦已於同年96年10月30日為公告，並於同日發函通知有關機關、原告鄉公所及其他苗栗縣內頭屋鄉公所、大湖鄉公所、獅潭鄉公所、泰安鄉公所，且於函內說明欄請各鄉公所惠予轉知當地民眾等情，有上開各函、公告、刊登新聞紙資料、公開說明會紀錄、公聽會紀錄附卷可稽（見本院卷㈠第217-233 頁、參加人補充卷第86- 101 頁) ，揆諸前揭環評法及同法施行細則規定，參加人辦理公開環說書、舉行公開說明會及目的事業主管機關經濟部舉行公聽會之公告、通知程序，經核均無違誤。另參加人主張於開發計畫規劃過程中長期主動與地方居民溝通，除依上述環評法第8 條、第12條規定舉行公開說明會及公聽會外，自92年12月22日起迄102 年9 月11日間，陸續分別於天花湖水庫預定地所在之苗栗縣頭屋鄉飛鳳村集會所、活動中心及毗鄰( 或附近) 之曲洞村活動中心、頭屋鄉公所、大湖鄉公所、獅潭鄉公所及原告鄉公所等地舉行地方座談會、地方公民會議，並辦理相關水資源、生態教育活動，使當地居民了解本件開發工程之必要性及其工程內容與相關環境保護措施等情，已提出舉辦上開會議、環境教育活動之通知、簽到資料及會議、活動紀錄為憑（見參加人補充卷第15-85 、105-169 頁) 。復觀諸參加人於96年4月12日在原告鄉公所舉辦座談會之簽到簿、會議紀錄所載（見參加人補充卷第73-85 頁) ，原告之鄉長、公館鄉民代表、各村長及鄉民均有與會提供意見，參加人於會議結論亦表示將彙整評估列入本件開發計書規畫設計之參考，並於公聽會正式答覆回應各項意見（見參加人補充卷第73-85 頁），足見參加人透過舉辦座談會及相關環境教育活動，確已踐行開發當地居民參與本件開發計畫二階環評之程序，使當地居民了解開發計畫內容及表示意見，而提供參加人參酌訂定有效之環保措施。原告主張本件開發計畫環評案自規劃迄今10餘年，僅形式上於頭屋鄉公所召開2 次公聽會（即92年10月6 日之公開說明會及96年11月29日之公聽會），客觀上早為過時民意，已失行政時效，又未實質聽取當地居民現今意見，是本案評估過程顯有疏失違法云云，核與卷內事證不符，無足憑採。

4.又按，上述環評法施行細則第20條第1 項固規定：「本法第8 條第1 項第2 款及本細則所稱適當地點，指開發行為附近之下列處所：一、開發行為所在地之鄉( 鎮、市、區) 公所及村( 里) 辦公室。二、毗鄰前款鄉( 鎮、市、區) 之其他鄉( 鎮、市、區) 公所。三、距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。四、開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。五、其他經主管機關認可之處所。」惟同條第2 項已指明「開發單位應擇定前項『五處』以上為……陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」可知，開發單位或目的事業主管機關依環評法第8 條、第12條規定公開陳列環說書、舉行公開說明會或公聽會，應依上開施行細則第20條第1項規定之「適當地點」為揭示、公告、通知者，並非謂該項各款所列之「所有」鄉（鎮、市、區) 、村( 里) 辦公室、學校、寺廟、教堂或市集等適當地點均應張貼公告或通知。況且，參加人依環評法第8 條第1 項第2 款規定，檢送環說書予原告及其他鄉公所、村辦公室，已於函內主旨表明請協助張貼公告及陳列地點供民眾公開閱覽（見本院卷㈠第218 頁) ；另經濟部於96年10月30日發函通知原告及其他鄉公所舉行公聽會時間、地點，亦於函內說明欄內敘明請各鄉公所惠予轉知當地民眾等語（見參加人補充卷第86頁），原告基於權責自應轉知所轄之各村辦公室為公告、陳列及通知當地居民與會。原告主張參加人未依環評法施行細則第20條、第22條規定，將環說書相關資料及開會通知張貼於該細則第20條第1 項第3 款、第4 款規定之適當地點，而未實質送達通知單及邀請公館鄉當地居與會，致該鄉居民能真正知悉開發工程環境影響內容，且準時參加公聽會者，寥寥無幾云云，執以指摘參加人辦理二階環評程序違法云云，無非係原告主觀之見解，與上述法令規定意旨不合，亦無可採。

(三)關於環評審查結論部分：

1.按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。

8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462號、第553號解釋理由參照）。

2.次按，環評法第3 條規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會)。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。」被告依此授權訂定之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」（下稱環評審查會組織規程）第2 條明定其任務為：「一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。三、關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。四、依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。」據此可知，環評審查會有其專業性之要求，相關職權之行使，亦有相當之獨立性，此種依委員會決議所作成之決定，其特色即在於由不同屬性或專業之代表，提供不同觀點作成決定，具有專業判斷性質，則基於環評審查會決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其決定有判斷餘地，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事外，法院為審查時，應予尊重。

3.復按「本會委員會議開議前，得就第2 條審查之書件徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報委員會議審查。必要時，得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。前項初審會議得由委員、專家學者五人以上組成小組進行審查，並由主任委員指派一人擔任召集人。」「本會委員會議每月開會一次為原則，由主任委員召集之，必要時，得召開臨時會議，……。開會時並得邀請開發單位、有關機關或學者專家列席。本署為開發單位時，會議主席由出席之署外委員互推一人擔任之。」「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理；機關委員不克出席時，得指派該機關人員代表出席會議及表決。」為環評審查會組織規程第6 條、第7 條、第8 條所明定。經查，參加人於辦理本件開發工程二階環評後，編製評估書初稿於98年2 月10 日 送請被告審查，經被告先後於98年5 月13日、98年11月19日及99年5 月27日召開專案小組初審會議，並於99年12 月10 日召開環評審查會第201 次會議審查，經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及參加人之答復及採取之減輕與預防措施後，決議本案審查結論為「有條件通過環評審查，亦即本案已通過環評審查，開發單位（即參加人）於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環評法第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分：1.應確保既有用水人（含農業灌溉及相關農業用水）之用水權益，且水資源聯合調度機制應有相關權益人參與。2.應與當地政府充分溝通有關居民安置計畫，並確保居民社會型態及權益。3.應依自來水法規定劃設水質水量保護區。4.引水隧道應以機械開挖取代鑽炸施工方式。5.應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及該署預定施工日期；採分段（分期）開發者，以提報各段（期）開發之第1 次施工行為預定施工日期為原則。」此有上開初審會議紀錄、環評審查會議紀錄附原處分卷可參，經核被告召開初審會議、環評審查會議，尚無組織不合法或未遵守法定程序之情事，且環評審查會作成本件有條件通過環評之審查結論，亦未見有基於錯誤之事實判斷、或夾雜與環保因素無關之考量，亦無違反一般有效之價值判斷原則或其他違法情事，本院自應予尊重。原告主張依環評審查會議紀錄內容，除部分學者專家缺席，無法表達專業意見外，似屬座談會性質，匆促草率結束，並無慎重結論報告，被告僅為完成法定程序，未實質審查，有為參加人護航云云，核屬原告臆測之詞，與上述法令規定及卷內證據不合，無足採信。

4.又查，本件參加人依環評委員及有關單位意見修訂，暨依被告於101 年10月24日召開本件評估書修訂版確認會議結論，而修訂完成之評估書（定稿本），業經審酌原告所指該鄉當地居民提出本件開發行為之引水隧道工程，將破壞岩層結構、土質安全；攔河堰完工後，將影響下游後龍溪河川生態、農業用水灌溉系統、河道災害；施工期間造成道路損害及往來人車安全等關涉工程安全、河川防洪安全、農業灌溉用水、水質水量保護、河川環境生態及施工期間交通影響之問題，已針對引水路（引水隧道）沿線之地形、地質安全為專業審慎之調查與評估〔見評估書（定稿本）第6-30至6-49、7-1 至7-29頁〕，並已擬定鑽掘引水隧道施工階段之環境保護對策（包括水土水質保護；引水路之1 、3 號隧道採機械開挖、2 號隧道採TBM 工法施工；交通環境維護）、營運階段環境保護對策（包括水質水量之保護、攔河堰下游河川環境維護、確保下游保留水量、生態保育措施）〔見評估書（定稿本）第8-4 至8-15、8-2 3 至8-31頁〕、環境管理計畫（包括施工階段公共安全─洪水、山區土石崩落、回填土方滑落；營運階段之引水設施管理─攔河堰操作計畫、下游基本放流量排放、攔河堰管理計畫）及環境監測計畫〔見評估書（定稿本）第10-3 至10-26頁〕。此外，參加人於評估書（定稿本）第12章已說明對開發行為當地居民意見之處理情形，並將有關民意調查、公開說明會紀錄、地方座談會紀錄列載於評估書（定稿本）附錄可參。原告以參加人未依規定在原告鄉內舉行公聽會，致其鄉民意見無法反應，環評審查會亦未參酌原告鄉民意見，致本件評估書於法不合，悖離事實，影響原告鄉民權益云云，亦無憑採。

八、綜上所述，原告之主張，均無可採。原處分所為本件開發工程有條件通過環評之審查結論，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭