臺北高等行政法院裁定

聲請人

樺棋營造股份有限公司

代表人

蔡清良（董事長）

訴訟代理人

李家慶律師

訴訟代理人

蕭偉松律師

訴訟代理人

劉昌坪律師

相對人

交通部臺灣區國道新建工程局

代表人

曾大仁（局長）

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止；於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行；停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分，行政訴訟法第116 條第1 項、第3 項前段、第5 項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號、92年度裁字第864 、1332號、99年度裁字第1052號裁定參照）。另所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所致者而言。

二、本件聲請意旨略謂：

㈠相對人前於民國101 年3 月12日辦理「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」（下稱「系爭工程」）之開標，並於當日決標予伊，然次低標廠商榮工工程股份有限公司（下稱「榮工公司」）卻以伊不具備投標本案應有之橋樑工程實績，亦不符合招標公告所揭示之單次工程契約金額不低於公告預算金額之2/5 規定為由，向相對人提出異議。案經相對人之異議處理結果維持原決定，榮工公司不服向行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）提出申訴，工程會認伊出具之實績證明，與系爭工程之招標規定不符，相對人認定伊之資格符合，係違反政府採購法第50條第1 項第2 款及第51條第1 項之規定，爰以訴0000000 號申訴審議判斷將上開異議處理結果撤銷（下稱「前申訴審議判斷」）。伊對前申訴審議判斷不服，提起行政訴訟，惟相對人竟不待該行政訴訟判決確定，即旋以101 年12月11日國工局工字第1010014860號函通知伊，依採購法第50條第2 項前段規定，決定撤銷決標，並另以101 年12月11日國工局工字第1010014861號函，通知伊自101 年12月14日起終止系爭工程契約。就相對人上開撤銷決標及終止契約之處分，伊已依法向相對人提出異議，惟相對人異議處理結果仍維持原決定，伊遂向工程會提起申訴。相對人於行政法院尚未作成判決，及工程會就前開撤銷決標及終止契約之申訴案尚未作成決定之前，竟又以伊業經工程會認定不符合系爭工程投標資格，並考量伊未向其說明高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱「高明公司」）於99年9 月間係就「高雄港洲際貨櫃中心第1 期計畫第1 期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第1 期營運碼頭新增三單元新建工程」曾分別出具工程結算驗收證明書乙事，及伊所提供之結算驗收證明書所載結算總價為二不同工程累計而成，因而指摘系爭工程係因可歸責於伊之事由而終止契約，符合採購法第101 條第1 項第12款之規定，於102 年1 月28日以國工局工字第1020001059號函對伊為不良廠商刊登政府採購公報之通知（下稱「原處分」）。伊仍不服，向相對人提出異議，相對人則於102 年2 月21日以國工局工字第1020002016號函維持原處分，伊仍不服，再提起申訴，亦經工程會以相對人認定伊有政府採購法第101 條第1 項第12款之情形，將伊刊登政府採購公報，其認事用法並無違誤，維持原異議處理結果（下稱「原申訴審議判斷」）。

㈡而伊就系爭工程投標過程所提之工程結算驗收證明書、工程實績詳細表及結算書，確已證明伊確實符合系爭工程實績及能力，且政府採購法第101 條第1 項第12款規定，應係以廠商「違反契約義務內容」所為之規範，並不包括機關依政府採購法第50條第2 項之規定以廠商有第50條第1 項第1 款或第2 款之情事終止契約之情形，相對人既係以前申訴審議判斷關於本件違反政府採購法第50條第1 項第2 款「投標文件內容不符合招標文件之規定」之認定結果，據以依政府採購法第50條第2 項規定，決定自101 年12月14日起終止系爭工程契約，而非伊有任何違反契約義務情事致其終止契約之情形，是伊自應無政府採購法第101 條第1 項第12款規定之停權事由，故相對人對伊所為不良廠商通知，於法顯有未合，依法自應予以撤銷，是原處分及原申訴審議判斷認事用法顯有不當，且違法性難以治癒，伊將向本院提起撤銷訴訟，伊獲得勝訴判決之機率甚高。

㈢再者，「難以回復之損害」並非以金錢衡量為唯一標準，仍須考量回復之概然性有多高、回復費用是否過鉅而在經濟成本之考量上，本件實具有難以回復損害之情形。最高行政法院102 年度裁字第340 號裁定亦認：「『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」伊前已得標系爭工程，並戮力施工，是伊確有能力及意願履約，絕非政府採購法第101 條所欲杜絕之不良廠商。且伊為施作系爭工程，前已投入可觀金額購置相關設備，相對人終止契約後，已使伊遭受鉅額損失，若再任令相對人將伊刊登政府採購公報，將使伊之權益嚴重受損，更有違比例原則。而本件標案之金額高達約新臺幣65億元，伊先前於本工程之施作均戮力進行，甚且有關上、下構配合施工之專業廠商及所需租用船舶亦已陸續達成協議，進行後續採發程序，伊迄今所花費之時間及成本，不言而喻。又伊主要係以政府機關之招標工程為營業生存之命脈，若僅因相對人及原申訴審議判斷未能正確釐清事實，而將伊刊登政府採購公報，將使伊發生營業難以為繼之情形。此外，相對人將伊刊登公報後，伊即不得參與政府機關相關標案，而該等標案均有投標期限，現階段伊若無法參標，即無法累積工程實績，工程實績又為參標承攬日後工程之必要條件，是已生伊喪失參標機會之結果，此顯然對伊確有難以回復之損害，徵諸諸多行政法院判決意旨，於本件情形，不論是保全急迫性或本案權利存在之蓋然性皆已達一定之程度，實已符合停止執行之要件等語。

三、經查：

㈠審諸系爭工程採購案於101 年3 月12日決標予聲請人後，旋經榮工公司提出異議、申訴，迄相對人於101 年12月11日撤銷聲請人決標資格並終止契約時，系爭工程僅在施工初期，工程進度有限，且聲請人在契約終止前已施作之工程，尚非不可依約計價請款。又依政府採購法第103 條第1 項規定可知，將違法廠商刊載於政府採購公報，所產生之法律效果係禁止聲請人於一定期間內參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商，並非撤銷聲請人之營利事業登記，聲請人仍得本於其營利事業登記項目及專長繼續經營業務，並非一經刊登政府採購公報即必然使聲請人無法營運，甚至危及其生存，是聲請人主張其主要係以政府機關之招標工程為營業生存之命脈，若將其刊登政府採購公報，將使其發生營業難以為繼之情形等語，洵非可採。且依卷附聲請人公司登記基本資料表所載（本院卷第5 頁），聲請人公司登記之營業項目包括「綜合營造業、船舶運送業、疏濬業、能源技術服務業、船舶勞務承攬業、沙石、淤泥海拋業、起重工程業」等等，可知聲請人可資營運項目眾多，雖遭受停權處分，但於停權期間仍可繼續運作，招攬其他業務，自非僅賴參加政府機關之採購始能維持營運。況聲請人縱未遭停權處分而被刊載於政府採購公報，其參加政府機關之採購亦非必定能得標，足見停權處分與聲請人之營運、生計並無相當因果關係，尚難認該停權處分之執行將造成聲請人面臨營運困難，進而導致員工及其家屬面臨生計危機致受有難以回復之損害。至聲請人主張商譽受損之部分，亦非不能以金錢賠償獲得救濟，非屬難以回復之損害。

㈡聲請人又主張因原處分之執行，將使其無法參與政府相關機關標案，而該等標案均有投標期限，若現階段無法投標，將無法累積工程實績等語。惟查，聲請人遭相對人刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，固可能發生無法累積工程實績之損害，惟聲請人上開所述無法累積工程實績致日後不能參與政府投標等情，最終均是發生營利減少結果，復得以量化加以計算，本質上仍屬經濟收入之減少，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢加以補償，故尚無將發生難以回復之損害情事，參照首揭規定及說明，此理由亦無可取。又聲請人雖指稱無法於原處分1 年期間內參與政府採購，無法累積工程實績，工程實績又為參與投標日後相關政府採購之必要條件，故已生聲請人喪失參標機會等語。然查，聲請人遭相對人刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，乃原處分法律效果，至於得標及累積工程實績符合參與政府採購之條件，屬另一事實行為，兩者間本無直接關連，聲請人並未非被禁止「永久」參與政府採購。且依聲請人所述，公司營業主要是參與政府採購工程，是聲請人對政府採購是否附有採購實績條件？公司營業項目及範圍內，何者與政府採購有關均應十分清楚。惟聲請人未提出證據釋明何種政府採購需要何種工程實績？原處分不停止執行，致使其何種政府採購履約實績無法累積？僅泛稱將喪失參標機會等語，亦屬無據。

㈢另行政訴訟法第116 條第3 項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查（最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799 號、93年度裁字第1269號裁定意旨參照）。況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件聲請人所指原處分違法之處，猶待於本案中審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性自難謂顯有疑義。況原告針對原處分提出申訴，亦經申訴審議判斷駁回在案，益見原告所主張其本案獲得勝訴之蓋然率甚高一節，顯非無疑，故聲請人執此主張其有受停止執行保障之必要，亦無足採。

㈣綜上所述，聲請人主張原處分之執行將造成其難以回復之損害，或無法以金錢加以補償，難認可採。揆諸首揭規定及說明，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言，故聲請人本件停止執行之聲請，核與行政訴訟法第116 條第3項所定要件不符，應予駁回。

據上論結，本件聲請為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭