臺北高等行政法院判決

103年7月30日辯論終結

原告

王純娟

訴訟代理人

施淑貞 律師

訴訟代理人

蔡晴羽 律師

被告

國立東華大學

代表人

吳茂昆（校長）

訴訟代理人

吳明益 律師

　籃健銘　律師

　李志仁　律師

上列當事人間教師升等事件，原告不服教育部中華民國102年6月5 日臺教法㈢字第1020078194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係被告○○○○科學學院（下稱人文學院）諮商與臨床○○學系（下稱○○系）副教授，於民國100 年9 月22日申請升等為教授，經○○系臨時教師評審委員會（下稱系教評會）於100 年11月12日召開100 學年度第1 學期第1 次會議決議通過初審，續由人文學院臨時教師評審委員會（下稱院教評會）辦理複審。院教評會於100 年12月20日召開100 學年度第1 次會議，決議送外審，經被告校長自校外專家學者建議名單中聘請6 人為外審委員，經評審結果，未達4 位審查人給予及格之基準，院教評會於101 年5 月31日召開100學年度第5 次會議，評定原告之研究項目成績未達標準，決議不通過原告申請升等案，被告據以101 年6 月4 日東人文字第1010009776號函（下稱原處分）通知原告。原告提出申覆，被告以101 年10月16日東人字第1010017381號函復其申覆無理由（下稱申覆決定）。原告提出申訴，亦經被告以102 年1 月28日東人字第1020001362號函附教師申訴評議決定書予以駁回（下稱申訴決定）。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、原告主張：（一）原告雖已於102 年2 月通過升等教授案，惟本件若原告勝訴，依據教育部專科以上學校教師資格審定辦法（下稱教師資格審定辦法）第30條第3 項、教育部103年7 月8 日臺教高字第10300904546 號函及最高法院89年判字第769 號判決見解，原告仍得重啟100 年之升等程序，於通過後由教育部重新核發聘書回溯年資，進而可能影響研究費差額補發、教授年資起算、教授休假等權利，故原告於本件仍有訴之利益。（二）教師升等審查固應尊重專業外審委員之審查意見，然行政法院仍應據以審查有無遵守相關程序、其判斷有無違法或顯然不當情形，以維護受審查人之程序權。本件升等案係由院教評會於100 年10月20日同意送出外審，依被告100 年3 月23日99學年度第2 學期第1 次校務會議修正通過之「國立東華大學教師聘任及升等辦法」（下稱系爭升等辦法）第13條第2 項第1 款規定辦理，由院教評會提供15人以上之外審參考名單，校長僅具聘請其中6 人之權限。然查院教評會僅決議送外審，並未決議外審委員之建議名單，經周東山個別詢問其餘系教評會委員後彙整密陳院長，院長林美珠再密陳校長黃文樞，顯見該建議名單之產生與決定，均未經院教評會決議，全由院長林美珠與校長黃文樞操控，違反被告教師升等辦法及司法院釋字第462 號解釋意旨。被告雖稱本件外審委員係由院教評會請系教評會召集人周東山提供建議名單，惟此自認並無相關決議資料可證；且原告曾因公開質疑被告就100 年東華校園大火致學生死傷案之處理態度乙事，致與時任校長黃文樞、院長林美珠互有成見，甚至將原告逕送議處，於選任外審委員期間，亦與原告發生多次衝突；又原告復曾因○○系聘任教師蔣世光案，自100 年9 月至101 年5 月間公開指摘黃文樞、林美珠及陳若璋等人涉及黑箱作業、護航及關說等情，本件實難以期待校長黃文樞、院長林美珠以專業、客觀公正評量原則選任本件外審委員，是本件外審委員之選任可能有應迴避而未迴避之違法。（三）按教師資格審定辦法第25條之規定，以專門著作送審者，應依所屬屬學術領域歸類後聘請專家審查，查原告於100 年間提出教授升等之申請時，填具屬「1 」開頭之「教育類科」之學術專長代碼「0000000 ○○輔導與諮商」領域，然本件審查委員專長中之臨床○○學、社會○○學及創傷○○，均屬「4 」開頭之「理科學術專長」，與原告之專長領域不同，足見本件外審委員欠缺充分之專業能力。（四）依司法院釋字462 號解釋意旨，升等評審決定應基於客觀專業知識及學術成就考量，保證對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，即應具「可信正確性」，方符合比例原則之要求。復按改制前行政法院88年度判字第749 號判例意旨，審查者應以專業知識為審查基準，應具「專業性」，否則即違反行政法上禁止恣意原則之要求。查編號4 外審委員於「代表著作」欄之意見略以「質性研究的特色……及探討轉化（transformation）的本質意義之探討，也就是不只討論what，而是要點名how 」云云，惟查原告代表著作所使用之研究方法係「啟發式探索」，該外審委員之評論顯非屬該方法探討範疇；另編號5 外審委員隨意添加原告未曾有過之論點，顯已先有原告不合格之決定，再編纂審查意見；編號6 外審委員加上規定所無之「近三年必要有新作」之要件，且查所有申請升等之程序、資料均係保密事項，6 號外審委員如何知悉原告自前次送審至這次送審已過3 年、又知悉本次送審之代表作即為前一次送審之參考著作，合理推測該委員已先對原告產生偏見。是以，編號4 、5 、6 外審委員之審查意見，有違司法院釋字第462 號解釋意旨，被告駁回原告升等申請，違反比例原則及禁止恣意原則等語。並聲明求為判決：⒈訴願決定、申訴決定、申覆決定及原處分均撤銷；⒉被告應就原告100 年9 月22日升等教授案作成院教評審會通過原告升等複審之處分。

三、被告主張：（一）查原告以專門著作送審教授資格，並經系教評會就其教學、服務及研究情形評定初審通過後，提經院教評會審查，並決議送外審審查，系教評會召集人周東山於接獲院辦公室通知後，基於系教評會主席之職權，諮詢系教評會委員，並經系教評會委員同意由周東山個別徵詢委員外審建議人選，而擬出建議名單送交院辦公室，嗣由院將建議名單密陳時任校長黃文樞聘請6 位具有心理學、諮商與輔導相關專長領域之專家學者，符合被告教師升等辦法第2 條、第12條第1 款及第2 款及第13條第2 款第3 目之規定，其選任外審委員之程序並無違法。（二）該等外審委員獨立就原告之升等著作為評審，分別評分為75分、75分、78分、65分、68分、68分，未達4 位審查人以上給予70分及格之標準，經被告依上開辦法第13條第3 款第6 點規定，決議同意外審委員審查結果，評定研究成績未達標準，為不合格，已履踐確保對原告專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之程序。再者，參酌本件6 位外審委員之審查意見表，足見各審查人係就原告送審著作之原創性、研究方法及論析、著作在該項領域之重要性、內容完整性、文字與組織之適當性、引證資料等審查參考項目為全面性之綜合判斷；又就參考著作部分，依其與代表著作之關連性、學術性、整體性等為系統性之評量，始為整體之評分，而其等之評語復具相當之一致性，並無嚴重矛盾之處，並依審查參考項目逐一分項評分，為具體明確之評語，並非出於恣意或與審查客體不相關之事實所為之學術審查意見，故依司法院釋字第462 號解釋意旨，其等之判斷、評量應予尊重，尚不得因原告主觀認知標準不同，而可任意否定審查人之評審結果。（三）至原告所爭執之「學術專長代碼」，以法律學門之憲法為例，尚分為憲法、憲法基本論、憲法史、制憲與修憲、人民權利、政府組織、基本國策、憲政例規、憲政爭訟與解釋、比較憲法、戰時憲政等等；另以行政法為例，其相關項目亦多達12項之多，故此一專長代碼分類容有分類過細且不甚精確之疑慮，顯見無法以學術專長代碼來代表外審委員之專長領域，更無以援引其為外審委員審查資格之判斷，因此原告僅以外審委員自身升等教授時所填載之「學術專長代碼」，作為外審委員專業性之判斷標準，顯有未洽等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）原告於本件教授升等案遭駁回後，嗣於102 年2 月1 日再行申請，經人文學院101 學年度第5 次教評會及被告101學年度第2 學期第4 次教評會決議通過，並經教育部審定通過之情，為兩造所不爭執，且有被告102 年7 月25日東人字第1020012924號函及人文學院102 年5 月9 日東人社書函字第101120509 號書函附卷可稽（見本院卷第181、182 頁）。惟本件若原告勝訴，依教師資格審定辦法第30條第3 項：「未依前二款規定期限報本部複審，其經審定通過者，依學校實際報本部複審年月起計。但因特殊情形或新聘教師因國外學位或文憑依第二十條及第二十一條規定未能於起聘三個月內完成查證，經學校報本部核准延期送審，並經審定通過者，得依前二款規定起計。」之規定，被告在事先專案報教育部核准後，得追溯其年資，此有教育部103 年7 月8 日臺教高字第10300904546 號函可稽（見本院卷之原證52），是原告仍得重啟100 年之教師升等程序。另衡諸教育部重新核發聘書回溯年資，可影響研究費差額補發、教授年資起算、休假等權利，是原告提起本訴關係其權益有無受損及可否回復之問題（最高行政法院89年判字第769 號判決可資參照），故原告於本件仍有訴之利益，核先敘明。

（二）按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或『顯然不當』之情事。」「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」分別經司法院以釋字第462 號、第491 號解釋闡明在案。由上開解釋意旨可知，教師升等評審固應尊重專業之審查意見，惟行政法院對於審查是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事，仍應加以審查，以維受審查人之程序權（最高行政法院100 年度判字第202 號判決參照）。又上開解釋意旨所謂正當法律程序，乃指行政機關行使一切權力致侵害或限制人民權利均須遵行之原則。是以審查委員就教師升等之著作是否符合學術研究與教學品質所作為之專業判斷，除非有足以動搖該專業審查之可信度與正確性之情事，否則即應尊重其判斷。然其所踐行之程序是否符合正當之法律程序，非屬上述所謂之專業判斷，亦非大學自治之範疇，行政法院自得予以審查（最高行政法院102 年判字第729 號判決參照），亦先敘明。

（三）次按「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。」「（第1項 ）大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師。（第2 項）大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；必要時，教育部得授權學校辦理審查。……（第4 項）大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。」「教授應具有左列資格之一：一具有博士學位或其同等學歷證書，曾從事與所習學科有關之研究工作、專門職業或職務8 年以上，有創作或發明，在學術上有重要貢獻或重要專門著作者。二曾任副教授3 年以上，成績優良，並有重要專門著作者。」大學法第20條第1 項、教育人員任用條例第14條第1 項、第2 項、第4 項、第18條分別定有明文。又按「教師法教師資格之取得分檢定及審定2 種：高級中等以下學校之教師採檢定制；專科以上學校之教師採審定制。」「專科以上學校教師資格之審定分初審及複審2 階段，分別由學校及教育部行之。教師經初審合格，由學校報請教育部複審，複審合格者發給教師證書。教育部於必要時，得授權學校辦理複審，複審合格後發給教師證書。」「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」亦為教師法第4 條、第9 條、第10條所明定。又教育部依教育人員任用條例第14條第4 項及教師法第10條規定授權訂定之教師資格審定辦法，該辦法第23條規定：「教師資格審定，由學校辦理初審及本部辦理複審。」第39條規定：「本部得授權學校自行辦理教師資格部分或全部之複審；其授權基準、範圍、作業規定及教師證書年資核計方式，由本部公告之。前項經本部授權自行審查教師資格之學校，得自行訂定較本辦法更嚴格之審查程序及基準。」而被告於100 年3 月23日召開99學年度第2 學期第1 次校務會議審議通過之系爭升等辦法第2 條規定：「本校教師之聘任及升等，分三級審查。初審由各系所教師評審委員會（以下簡稱系所教評會）辦理，複審由各該學院教師評審委員會（以下簡稱院教評會）辦理，決審由本校教師評審委員會（以下簡稱校教評會）辦理。」第3 條規定：「各級教評會應依據本辦法訂定教師聘任及升等細則，包括各類之細項、標準及作業程序等，並將細則提送校教師評審委員會核備後實施。前一級教評會得訂定比上一級教評會更嚴謹之評審辦法。」第4條規定：「美崙校區97年8 月1 日前聘任之教師，於民國100 年8 月1 日前之升等得選擇依原『國立花蓮教育大學教師聘任與升等評審辦法』辦理。」第13條規定：「升等審查程序一、初審㈠各系、所教師升等由各系、所教評會辦理初審。㈡系、所教評會應就升等教師之教學、服務、研究情形結果予以初審，並評定成績。㈢初審通過後，送交該學院教師評審委員會複審。二、複審㈠院教評會在審核同意送外審後，應將升等者之著作簽請校長聘請校外專家學者6 人評審，院原則上應提供15人以上之外審參考名單。㈡院教評會應就升等教師之教學、服務、研究情形及初審有關資料及外審結果進行複審，並評定成績。㈢複審通過後，送校教評會決審。三、決審㈠校教評會應就升等教師之教學、服務、研究情形及初審、複審有關資料及外審結果進行決審，並評定成績。㈡校教評會於決審前，得請各該申請人或其系所主管，於期限內，針對著作外審意見提出書面或口頭說明、相關佐證資料，以利校教評會作最終之決審。」第14條規定：「……三、學術研究（佔總評分之百分之四十）㈠學術研究之評估包括發表於國內外有學術地位刊物之專門著作（包括專利、專書、學術論文）。……㈢著作外審委員個別審查成績滿分為100 分，以70分以上（含70分）為及格。㈣六個著作外審結果，四位審查人以上（含四位）給予及格者為通過，成績以六個外審審查分數平均計算，通過者若平均分數未達70分則以70分計。㈤外審委員成績與審查意見若有明顯矛盾者，得經院及校教評會同意後，請該外審委員重新確認其意見與成績或送新的外審委員審查。……」被告既經教育部授權得自行審查教師升等，且訂定系爭教師升等辦法，則有關教師升等之程序自應依據該辦法之相關規定為之，否則難謂無違正當法律程序。

（四）經查，原告原係被告○○系副教授，於100 年9 月22日申請升等為教授，經系教評會於100 年11月12日召開100 學年度第1 學期第1 次會議決議通過初審，續由院教評會於100 年10月20日召開100 學年度第1 次會議，同意送外審，經被告校長自校外專家學者建議名單中聘請6 人為外審委員，經評審結果，未達4 位審查人給予合格之基準，經被告院教評會於101 年5 月31日召開100 學年度第5 次會議審議，評定原告之研究項目成績未達標準，決議不通過原告申請升等案，被告據以原處分知原告等情，為兩造所不爭執，且有申請書、系教評會100 學年度第1 學期第1次會議紀錄、院教評會100 學年度第1 學期第1 次及第5次會議紀錄、原處分、申覆決定、申訴決定及訴願決定書等附卷可稽，為可確認之事實。有關外審委員之選任程序，院教評會決議送外審後，並未決議外審委員之建議名單，而由人文學院辦公室通知系教評會召集人周東山提供外審委員建議名單，周東山個別詢問其餘系教評會委員有關建議人員後，先剔除原告提出之迴避名單人員，再上網查詢建議名單內人員之研究著作與專長領域，選取符合相關學術領域者為建議名單，密陳院長林美珠，再密陳校長黃文樞等情，為被告所不否認，且有周東山101 年12月18日說明書、被告訴願答辯書及補充答辯狀附卷可憑（見本院卷第92至99頁、第356頁），亦堪採認。對於上開外審委員之選任程序，原告主張外審委員選任之權限專屬於院教評會，本件院教評會僅決議送外審，並未決議外審委員之建議名單，系爭外審委員名單未經院教評會決議通過，有違司法院釋字第462 號解釋意旨及相關規定；被告則抗辯本件外審委員建議名單係院教評會委員同意由系教評會召集人周東山徵詢較具專業性之系教評會委員後所提出，符合司法院釋字第462 號解釋意旨，並無原告指摘之違法情事。從而，本件複審之外審委員選任程序是否違法，為本件首應審究之問題。

（五）本院認本件升等案有關複審程序之外審委員名單，未經院教評會決議提出，其程序違法，理由如下：

⒈按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）『教師評審委員會』，本於專業評量之原則，『應』選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。……」為司法院釋字第462 號解釋闡明在案。可知大學教師升等審查程序，為保障作成客觀可信、公平正確評量，審查委員包含外審委員，應由教評會本於專業評量原則選任。

⒉教育部96年10月15日台學審字第0960156470號函檢附「各大學配合第二階段授權自審應注意及改進事項表」，其中「審查人選任及保密」項目，其說明欄記載：「學校教師評審委員會，本於專業評量原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家審查」；改進事項則表示：「學校應依司法院釋字第462 號解釋，由教評會選任審查人，不得由系（所）、學校主管推薦人選，並循行政簽核方式，由校長或教務長選任。」（見本院卷第63、64頁）。又教育部96年7 月編印專科以上學校教師資格審查工作手冊之「十三、著作外審之外審專家、學者遴選方式」，其說明第2 點略以：「審查委員之產生宜避免僅由單獨一人決定」。可知有關教師升等之主管機關教育部相關函令，亦指示外審委員應由教評會選任，以避免僅由單獨一人決定。

⒊又被告100 年3 月23日99學年度第2 學期第1 次校務會議修正通過之系爭升等辦法，明定教師之聘任及升等之審查程序，被告自應依上開辦法規定之程序為審查，始為正辦。該辦法第13條第2 項第1 款規定：「二、複審㈠院教評會在審核同意送外審後，應將升等者之著作簽請校長聘請校外專家學者六人評審，院原則上應提供十五人以上之外審參考名單。」（見本院卷第55頁）；其中有關「院」原則上應提供15人以上之外審參考名單之規定，未明確指出係指「院教評會」或「院辦公室（院長）」，因此有謂複審程序之外審委員名單，無庸經「院教評會」決議提出云云。惟司法院釋字第462 號解釋既已闡釋升等審核之正當程序，為免個人利用權限介入、操弄程序致影響審核之公正性，上開有關複審程序中有關外審委員人選的決定，係由校長自參考名單中選任，校長並無選任參考名單以外人員為外審委員的權限，否則升等辦法規定中要求院提供15位以上參考名單，豈非成為具文？至於外審委員名單之人選，則應由院教評會決議後提出，否則若由院辦公室之院長1 人即可決定外審委員名單，再由校長自此名單中選任，則校長或院長1 、2 人可輕易挑選其合意之人選，有違司法院釋字第462 號解釋所揭示由教評會本於專業評量之原則，選任具專業能力之學者專家參與評審之意旨。對此，原告就97年8 月28日升等教授未通過案，提起行政救濟，最高行政法院102 年度判字第729 號判決亦闡述校長僅得於「院教評會」之建議名單中聘任（見本院卷第340頁背面）。

⒋如上所述，院教評會決議同意複審程序送外審，院辦公室請系教評會主席周東山提出外審委員名單，周東山個別詢問系教評會成員，進而彙整提出系爭外審委員名單，再密陳院長、校長，可認系爭外審委員名單確實未經院教評會決議通過。至於被告雖主張周東山個別詢問其餘系教評會委員後提出建議名單，再彙整密陳院長及校長，係獲得系教評會或院教評會之授權云云。惟查系教評會及院教評會決議紀錄，均無相關內容之記載，被告亦遲未能提出院教評會授權周東山選定外審委員名單、周東山提出外審委員名單請院長、校長擇定人選等相關公文，可認系爭外審委員名單確實未經院教評會決議，堪以認定，被告此部分主張尚難採認。

（六）綜上，本件升等教授案在複審階段關於外審委員的選任程序既有違反系爭升等辦法規定之瑕疵，且影響行政處分實體內容，原告訴請判決如聲明第一項所示之部分，為有理由，應予准許；另原告訴請判決如聲明第二項所示即請求依原告申請，作成准予升等之行政處分的部分，因教師升等與否，尚應由被告依系爭升等辦法規定之程序進行審查，涉及被告裁量決定，法院不能遽而代為判斷，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，命被告依本判決之法律見解作成決定，原告就此部分之請求，為無理由，應予駁回。

五、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。

六、結論：本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭