臺北高等行政法院判決

103年1月16日辯論終結

原告

林進郎

原告

林伯穎

原告

許丕修

原告

許浚杰

原告

楊明同

原告

林東榮

原告

許耿榮

原告

吳永樑

原告

林家安

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

許嘉容 律師

被告

行政院

代表人

江宜樺（院長）住同上

訴訟代理人

洪甲乙

訴訟代理人

林美利

參加人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

　　　　　　白友桂　律師

　　　　　　魏潮宗　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國101 年12月5 日院臺訴字第1010152260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為陳冲，於訴訟進行中變更為江宜樺，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人為「六輕四期擴建計畫」之共同開發單位，所提六輕四期擴建計畫環境影響說明書，前經被告所屬環境保護署（下稱環保署）審查有條件通過，並經該署以民國93年1 月19日環署綜字第0930005534號公告審查結論。嗣參加人以其六輕廠區與美商KRATON公司商定合作計畫，擬於雲林縣麥寮六輕工業區共同投資氫化苯乙烯崁段共聚物廠，針對環保署核定之上開環境影響說明書，於100 年3 月間提出「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告」，經提送環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）101 年7 月25日第219 次會議審核修正通過後，嗣該署以101 年8 月3 日環署綜字第1010066441號書函檢送該會議紀錄予參加人，並以101 年8 月8 日環署綜字第1010067947號函（下稱101 年8月8 日函，即原處分）參加人修正通過暨後續應辦事項，其中於說明三、（三）載以：「請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿。」（下稱系爭VOCs部分）。參加人就系爭VOCs部分不服提出申覆，經環保署101 年9 月27日環評審查會第223 次會議決議不同意申覆，並以101 年11月5 日環署綜字第1010100614號函（下稱101 年11月5 日函）復參加人，仍請依該署101 年8 月8 日函及本函辦理後續應辦事項。參加人不服，提起訴願，經被告101 年12月5 日院臺訴字第1010152260號訴願決定撤銷系爭VOCs部分及環保署101 年11 月5日函。原告對訴願決定不服，提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）環境影響評估法（下稱環評法）為保護規範，具有保護開發行為當地居民之目的，原告分別居住於雲林縣台西鄉、麥寮鄉，在六輕開發行為所產生之污染影響所及範圍內，並屬於受到六輕工業區排放空氣污染影響所及最嚴重之區域範圍，不僅平時之正常營運狀況下已受有汙染影響，若在有工安意外發生時，所受之空氣污染影響更是重大，自為利害關係人。訴願決定單獨撤銷原處分之系爭VOCs部分，已危及該處分之合法性，是原告提起本件撤銷訴訟，自具有當事人適格。

（二）原處分係用來「確保」新的開發行為對當地居民不會有重大影響，惟訴願決定竟「單獨撤銷」一部分，破壞環評審查會在「整體考量」下所作成之處分，並造成原告之生命、身體及財產將受有損害之虞，自得對訴願決定提起本件撤銷訴訟：

⑴本件開發計畫改變了原本93年環評審查結論所形塑之「原告不會因六輕四期開發行為受到重大污染影響」之確定狀態，而第219 次會議所通過原處分之內容，即是環評委員在綜合考量一切因素下，所做成能夠確保本次變更之開發行為對環境無重大影響之虞，乃對於當地居民之生命、身體、健康及財產無重大影響之保障。若欠缺系爭VOCs 部分之內容，則或許第219 次環評審查會根本不會做成「通過」之結論。因為在此情況下，並不能確保新的開發行為，對環境或當地居民無重大影響之虞！訴願決定不僅「逾越」了訴願決定之權限、直接僭越了環評委員專業判斷之範圍，更破壞了環評審查「整體性」之考量，致使「環境」及「當地居民」將承受「未受審查」、且「可能無法回覆」之環境汙染損害。

⑵綜上，原告主張被告無權僅撤銷原處分之一部分，參加人若欲爭執本件處分之效力，則應就「整個行政處分」進行爭執，而不能只想享有「處分通過之效力」，卻又不願意遵守「處分效力範圍之限制」。更何況此例一開，豈不是鼓勵在開發單位，在環評審查結論作成後，再去將不利於己的部分「單獨撤銷」，而就能享用「無限制」的環評結論，則環評制度將被敗壞、破毀，人民及環境也將受有無法回復之損害。

（三）本件93年之原環評審查結論係規定「六輕各計畫合計之……揮發性有機物排放總量4,302 噸／年」，而原處分之系爭VOCs部分，係對93年原環評處分中揮發性有機物排放總量為「內容之描述」及「範圍之劃定」。換言之，VOCs的排放總量為原環評審查結論之「主要規制內容」本身，為原處分不可或缺之要素且為不可分割之一部分，並非外加或附掛其他之限制，亦無額外課予受益人作為、不作為或容忍之義務，並非額外之負擔，當非行政處分之附款，斷無單獨撤銷之可能性。況以100 年度而言，單單六輕四期工業區（不包括一至三期）就5 項非製程VOCs管制項目下排放量已約達1,400 噸，接近原環評審查結論每年許可排放量的3 分之1 。

（四）關於系爭油漆塗佈、燃燒塔（含異常）、冷卻水塔、儲槽清洗及歲修等5 項揮發性有機物排放量VOCs將納入總量管制，早有法令依據，且參加人早於環保署第219 次環評大會前已知悉，且已於相關會議中陳述意見，並非不得預見，亦與正當法律程序無違。再者，將非製程之VOCs排放量納入空氣污染之排放量估算，本案亦非首例，此管制之要求早先已出現於98年4 月24日「台灣中油股份有限公司三輕更新擴廠計畫環境影響說明書中」，其中已將廢氣燃燒塔、冷卻水塔之VOCs之排放量納入空氣污染之排放量估算。其後，亦曾出現於98年12月25日「六輕四期擴建計畫第5 次環境影響差異分係報告專案小組第3 次會議」之會議結論，其規定將油漆塗佈、儲槽清洗納入VOCs排放總量之計算，此次會議結論業經99年1 月27日環評審查會第189次環評大會通過，且開發單位（台塑公司）亦於環評定稿本中承諾待主管機關公告相關規定後，將依法進行油漆塗佈排放量計算等作業。

（五）此外，環保署101 年1 月9 日公告之「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定」，已將廢氣燃燒塔及油漆塗佈之計算方式明確規定，而其修正草案也將歲修作業、冷卻水塔及儲槽清洗VOCs排放量之計算方式明確規定。又環保署委託財團法人環境資源研究發展基金會辦理之「六輕營運10年總體評鑑計劃」中，即已要求將儲槽清洗及油漆塗佈納入環評核定總量計算：「……六輕計畫廠區清槽與油漆施作所產生之揮發性有機物（VOCs）排放源與排放量，請雲林縣環保局列入環評核定之總排放量計算項目」；而環保署亦將此建議納入「六輕營運10年總體評鑑計劃（摘要報告）」，並將其列入後續處理事項，顯見將系爭5 項非製程VOCs排放量將納入管制之討論已行之有年，並無突襲之情形。

（六）惟訴願決定竟以：「（一）環保署對於系爭非製程VOCs排放量之管制，應制定相關執行規範俾供廠商遵循，且一體適用於全國同類之業者，而非針對特定業者為之。（二）開發單位於第219 次會議前並不知悉系爭5 項非製程VOCs排放量將納入管制，是否踐行正當法律程序云云」為由，僅單獨撤銷原處分之系爭VOCs部分，顯係基於不正確、不完整之資訊所為錯誤決定，致使訴願決定具有重大明顯之瑕疵等語。並聲明：訴願決定撤銷。

四、被告則以：

（一）原告是否得提起撤銷訴訟，仍應以被告上開訴願決定是否已損害其等現實之權利或法律上利益為據。而訴願決定將系爭VOCs部分撤銷，仍應由環保署重行究明後另為適當之處理，原告就上開訴願決定難謂有當然之法律上利害關係，尚不得為行政爭訟。

（二）訴願決定係以環保署就系爭5 項非製程VOCs，是否均已制定相關計算係數及查核方式，使相關業者有預見可能性，該署101 年8 月8 日所作成系爭VOCs部分，是否踐行正當法律程序之認定，有由環保署重行究明之必要，將該部分撤銷，由環保署究明後另為適當之處理：

⑴環保署以VOCs污染源具毒性物質，對人體健康存有嚴重影響，固有對非製程VOCs排放量予以管制之正當性，惟仍應制定相關執行規範俾供廠商遵循，且宜一體適用於全國同類之業者，而非針對特定業者為之。環保署就系爭5 項非製程VOCs，是否均已制定相關計算係數及查核方式，使相關業者有預見可能性？且除要求參加人履行外，未見有對其他業者提出類似之要求，環保署異其處理之必要性為何？均未據論明。

⑵環評審查會4 次初審會議是否就系爭5 項非製程VOCs排放量納入總量管制一節列入議程討論，獲致初審結論後，提送環評審查會討論、審查及決議？環評審查會第219 次會議決議將系爭5 項非製程VOCs排放量納入總量管制，已確實增加參加人負擔，程序上是否已踐行充分讓當事人、利害關係人及相關機關意見參與之機會，並給予參加人就系爭VOCs部分進行實質討論之機會？事有未明。復據參加人代表陳稱，環評審查會第219 次會議審查本件環境影響差異分析報告前，召開4 次專案小組會議，歷次會議均未就系爭5 項非製程VOCs排放量納入總量管制部分予以討論，參加人於第219 次會議進行簡報及詢答時，會中亦未有委員及與會單位提出討論，致其無法當場陳述說明，嗣經環評委員內部討論及決議後，參加人重新進入會場，當時現場秩序混亂，無從知悉系爭5 項非製程VOCs排放量納入總量管制之決議云云，實情為何？環保署代表於訴願審議委員會會議為言詞辯論時未能具體澄明，環保署卷內亦乏相關會議資料可稽，因攸關環保署101 年8 月8 日所作成之系爭VOCs部分，是否踐行正當法律程序之認定，有由環保署重行究明之必要。爰將系爭VOCs部分撤銷，由環保署究明後另為適當之處理。

⑶另就環保署101 年11月5 日函部分，訴願決定以原處分之系爭VOCs部分既為參加人101 年8 月9 日申覆之標的，該部分業經撤銷，應由環保署究明後另為適當之處理，從而環保署101 年11月5 日函，就參加人101 年8 月9 日申覆所為之函復自失所附麗，爰併將環保署101 年11月5 日函撤銷，並無不合。又環保署業於101 年12月14日以環署綜字第1010111497號函復參加人。

（三）綜上，本件原告之訴為不合法且無理由等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人陳述則以：

（一）原告並無公法上權利或法律上利益因本件訴願決定而受侵害，其等訴請撤銷本件訴願決定，乃當事人不適格：

⑴環保署早於89年10月2 日之第75次環評審查會，即審查通過「六輕產品產能調整計畫環境影響評估報告」，核定：「本計畫空氣污染物排放總量應維持原核定排放總量（……揮發性有機物：4,302 噸/ 年，年操作時間以8 千小時計算），並應每年提報排放量及承諾事項執行成果至本署備查」。而此核定之排放總量，係以位於整個六輕計畫中之14家公司、75座工廠，針對環境影響評估報告書中所列舉之排放管道排放量等7 項污染源排放總量所設之限制。之後配合六輕計畫之擴建，環保署又陸續審查通過及核定「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿」、「六輕四期擴建計畫環境影響說明書定稿」，然六輕計畫全部廠區核定之VOCs排放總量，均維持原有之7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制，長達十數年之久，並未有所改變。訴願決定撤銷系爭VOCs部分，命環保署究明相關事實後另為適當之處理，不過係將六輕工業區之VOCs排放總量限制回歸到89年以來維持十數年之7 項污染源4,302 噸/年之排放總量限制，蓋環評審查會核准「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告」之前提乃「零」增加VOCs。

⑵況訴願決定係以部分事實未經原處分機關環保署論明為由，撤銷系爭VOCs部分，惟已同時要求環保署究明相關事實後另為適當之處理，最後就系爭VOCs部分應如何適當處理，乃屬取決於環保署之職權裁量。但無論如何，訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之「7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制」之法律狀態。從而，無論原告是否為六輕工業區之鄰近居民，均不影響原告之公法上權利或法律上利益，自不得訴請撤銷訴願決定。

（二）系爭VOCs部分確屬行政程序法第93條第2 項第3 款規定之「負擔」，參加人得單獨就此「負擔」提起訴願，請求撤銷：

⑴查系爭VOCs部分載明：「請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修作業之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿」等語，顯係於審核通過參加人「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告」之同時，另外課予參加人一定之作為義務，具有實質之規制內容，而經附加於原處分，核屬行政程序法第93條第2 項第3 款所規定性質為「負擔」之附款，參加人自得單獨就該附款部分提起訴願求為撤銷，故訴願決定單獨撤銷系爭附款，並無違誤。

⑵原告主張系爭VOCs部分為行政處分不可分割之一部分，並非附款，不得單獨撤銷云云。惟查環保署依本件訴願決定意旨審酌調查後，乃於101 年12月14日對參加人發函表示：「請貴公司依本署101 年8 月8 日環署綜字第1010067947號函（諒達）辦理後續應辦事項，但說明三、（三）除外，請查照。」等語，顯見環保署經審查後亦認原處分主旨記載部分可單獨核定通過，與系爭VOCs部分之記載，並非不可分割，故可將該部分除外無需辦理，且環保署於排除系爭VOCs部分後，仍作成同樣之處分內容，更可證明原處分與系爭VOCs部分並無不可分割之情形，故原告主張應由環保署重新審酌整個許可處分內容，不得單獨撤銷系爭VOCs部分云云，並不可採。

（三）系爭VOCs部分確有諸多違法，訴願決定撤銷該部分，並無違誤：

⑴系爭VOCs部分未經環評審查會討論及決議，違反審查環境影響說明書之程序要件：依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第2 條第1 款、第7 條第1 項及第9 條第1 項規定，環保署審查開發單位提送之環境影響說明書時，首應由環評會主任委員指派委員一人召集委員、專家學者等組成專案小組進行審查，俟專案小組將審查結果提報環評會並經過半數出席委員表決同意後，環保署方可公告審查結論。查參加人提送本件環境影響差異分析報告後，審查專案小組並未將系爭VOCs部分列入審查結果，自當未能提報環保署環評審查會中予以討論，故對於是否同意附加系爭VOCs部分之事項，亦未納入開會通知及會議議程，更未討論及表決。

⑵環評審查會要求應將5 項非製程VOCs排放量納入排放總量計算，並將查核方式納入定稿云云，惟目前主管機關並未公告相關計量及查核方式等規範，該要求屬客觀不能實現：

①系爭5 項非製程經常性VOCs排放源，其中燃燒塔（含異常排放）之計算標準，即有採SCC 係數或空污費係數等不同計算方式；油漆塗佈因非石化行業例行計算排放量之污染源，故僅得參考其他行業之空污費係數計算，根本無法準確估算；冷卻水塔之VOCs排放量更無法定計算依據，參加人向來僅能採實際檢測值，而儲槽清洗作業及歲修作業亦均無法定計算依據。是僅泛泛要求增列污染源及其計算方式，卻未提示應如何計算污染排放量，參加人本身已無法執行，更無權限代替其他13家公司予以承諾，故該部分內容誠屬客觀不能實現。

②查美國對於VOCs之總量管制方式，亦係針對製程經常性操作之污染源為總量管制，蓋屬製程經常性操作之污染源，較有預測及控制之可能性，且為VOCs之主要來源，具有管制之實益。至於系爭5 項非製程污染源，縱技術先進如美國，亦未以設定總量上限方式予以管制，是要求參加人及其他六輕計畫公司及工廠將上開污染源納入總量管制，現實上難以達成。

③況且，本件訴願決定作成後，環保署旋即於102 年1 月4 日召開「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定」修正草案之公聽會，依環保署提出之修正草案總說明記載內容，可知關於歲修作業、冷卻水塔、儲槽清洗作業之VOCs排放量計算方式，係於訴願決定後始提出相關修正草案；至於油漆塗佈，則係於該次修正草案中始研擬將原不適用於石化產業之「其他未分類製造程序」（包括油漆塗佈）之排放量計算方式，修正為適用於各行業之各程序，且據悉該次公聽會並未達成共識，目前仍有待環保署進一步研議；此外，關於燃燒塔之「異常排放」，屬於不可預期之異常狀況，環保署根本未定有任何排放量計算方式，顯見系爭VOCs部分作成迄今，環保署確實尚無公告所列5 項非製程VOCs排放量計算方式之相關規範。

④原告主張100 年2 月1 日修正公布之「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」中已將廢氣燃燒塔、儲槽清洗、冷卻水塔及歲修等4 項VOCs納入管制云云，惟其所引用之第4 條、第10條、第11條、第22條、第40條、第41條及第43條規定，僅係就相關作業程序之管制，均非VOCs排放量計算方式之規範。從而，原告錯引廢氣燃燒塔、儲槽清洗、冷卻水塔及歲修等相關作業之管制規範，主張系爭5 項非製程VOCs已有排放量之計算方式云云，顯不可採。

⑤原告主張參加人於「六輕四期擴建計畫第5 次環境影響差異分係報告」環評定稿本中承諾待主管機關公告相關規定後，將依法進行油漆塗佈排放量計算等作業，故將非製程之VOCs排放量納入空氣污染之排放量並非首例云云，惟該環差環評定稿本記載：「……其中有關製程中使用油漆噴塗所產生之VOCs逸散量項目並無列管或訂有相關紀錄（計算）規定……待主管機關公告相關規定後，依法進行排放量計算等作業」，反而顯示主管機關就油漆塗佈之VOCs排放量確實別無訂有相關計算規定，自不可能計算並將其排放量列入VOCs之排放量總量。

⑶系爭VOCs部分違反行政程序法第94條後段「不當聯結禁止」之規定，應予撤銷：

①依環評法施行細則第37條第1 項及第4 項規定，環保署應審核參加人所提出之環境影響差異分析報告之內容是否正確適當。參加人所提出之「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」內容，不但未涉及環保署於「六輕四期擴建計畫環境影響說明書定稿」中所核定之VOCs總排放量4,302 噸/ 年之管制對象與計算標準之變更，且乃計畫達到不增加原核定內容所明示之總排放量之目標，故有關參加人所提之新建廠而不增加VOCs總排放量之方案是否適當正確，方為環保署之審查目的所在，此當然不應涉及原核定內容所明定對VOCs總排放量4,302 噸/ 年之管制對象與計算標準之變更。惟系爭VOCs部分之內容，竟逾越參加人本件環境影響差異分析報告所申請變更及進行差異分析之範圍，遽爾要求參加人1家公司就之前經核定之定稿本，應將原本不在環保署所核定VOCs排放總量管制範圍之5 種非經常性VOCs排放源，列為VOCs排放總量之管制項目，且要求應將其查核方式一併納入定稿本云云，無異要求將原核定內容所明示之總排放量大幅減少，著實強人所難，且已完全逾越本件環境影響差異分析報告應受審查之目的及範圍，更無端強令參加人本身承諾、甚至還要無權代表其他13家廠商承諾拋棄此等重大權益事項，始給予系爭差異報告之許可，使參加人等陷於較原核定內容更不利之地位，而極為嚴苛，是系爭VOCs部分確與環保署審查本件環境影響差異分析報告之目的，顯無正當合理之關聯。

②此外，環保署早於89年10月9 日之第75次環評審查會通過「六輕產品產能調整計畫環境影響評估報告」開始，之後配合六輕計畫之擴建，又陸續審查通過及核定「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿」、「六輕四期擴建計畫環境影響說明書定稿」，均再三維持整個六輕計畫中之14家公司、75座個工廠等全部廠區核定之7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制。迺環保署十數年以來，對六輕之許可VOCs排放總量之管制項目及計算標準，向來依照核定內容之明文敘述辦理，別無歧見，現卻驟然命參加人應將5 項非屬製程之非經常性污染源，亦納入排放總量計算云云，益見系爭VOCs部分確實與歷來雙方對原核定內容之認知與執行情形完全違背，而對參加人及其他六輕工業區之13家公司造成嚴重突襲。故原處分所附加之系爭VOCs部分，自屬違反行政程序法第94條後段「不當聯結禁止」之規定，洵屬違法。

⑷系爭VOCs部分亦違反行政程序法第94條前段規定：如前所述，系爭VOCs部分之要求，參加人在客觀上確屬不能實現，然若參加人未納入該部分，依原處分之意旨，當無法取得環保署核定通過本件環境影響差異分析報告定稿，從而不得不放棄本件HSBC廠設廠之開發計畫，是參諸陳敏大法官之見解，原處分附加此等附款，實質上等同駁回參加人提出之「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告」，而與原處分之本身核准本件環境影響差異分析報告之目的兩相違背，從而系爭VOCs部分亦構成違反行政程序法第94條前段規定，有害原處分目的達成之違法。

⑸系爭VOCs部分違反信賴保護原則：

①環保署歷來所核定之六輕計畫環境影響評估報告書、或擴建計畫之環境影響差異分析報告定稿本，關於VOCs污染物均係核定4,302 噸/ 年之排放總量，且核定之定稿本中均有詳列計入VOCs排放總量之管制項目以及計算方式，環保署環評審查會先前之決議並要求六輕計畫每年均應提報排放總量及承諾事項執行成果至環保署。而不論雲林縣政府環境保護局或環保署，均從未要求參加人應將5 項污染源納入排放總量管制項目據以計算許可之排放總量。是參加人就環保署歷來所核定之六輕計畫VOCs排放總量承諾值為4,302 噸/ 年，且係以7 項排放源為管制對象，並以核定定稿本所載之計算方式全年排放總量等事項，自堪認已有信賴基礎，且參加人自無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，環保署自不得於10數年後任意翻覆，輕易以公權力剝奪參加人對環保署之先前核定事項所產生之信賴利益。

②尤有甚者，系爭VOCs部分無異在參加人已承諾新建1 廠零增加排放量之外，還欲強令全體廠商應大幅度減少總排放量，甚至將使參加人及其他六輕計畫廠商必需減少已經核准之製程及生產規模，始能符合該部分所造成之VOCs排放總量之實質削減，則參加人及六輕計畫之其他廠商，長期以來因信賴環保署核定之六輕計畫VOCs排放總量，而在六輕計畫所投入之金錢、勞費以及廠房設備等建設，受限於製程及生產規模之減少，將陷於閒置無法利用之狀態，投資計畫不能執行，投入資金更無法回收而造成參加人以及六輕計畫其他廠商之重大損害。是系爭VOCs部分確實已嚴重侵害參加人對環保署就六輕計畫VOCs排放總量等相關核定事項所產生之信賴利益，而嚴重違反信賴保護原則。

（四）綜上所述，訴願決定撤銷系爭VOCs部分，洵屬正確合法，原告訴請撤銷訴願決定實不合法且無理由等語。

六、經核本件應予審究者為：（一）原告提起本件撤銷訴訟是否適格？（二）訴願決定撤銷原處分之系爭VOCs部分，是否適法？本院判斷如下：

（一）原告提起本件撤銷訴訟是否適格部分：

⑴按「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定……，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。……（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項定有明文。又因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人或訴願人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，亦有最高行政法院75年判字第362 號判例可循。而「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人或非訴願人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。

⑵次按環評法第1 條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第14條第1 項及第16條第1 項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。

⑶又環評法施行細則第37條第1 項：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」第38條：「（第1 項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……（第2 項）前項第1 款及第2 款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3 項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5 條規定實施環境影響評估。」環評法第16條及其施行細則第37條及第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。而環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第2 階段環境影響評估之可能。因此環評審查會對開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，核准環境影響差異分析報告者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第2 階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准環境影響差異分析報告（即無須重新進行環境影響評估）之處分，亦應認具有法律上利害關係，其對於處分相對人即參加人提起訴願，行政院所為之訴願決定，認為損害其權利或法律上利益，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第16條第1 項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。

⑷至關於開發行為影響範圍之「當地居民」之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。而中央主管機關環保署依環評法第5 條第2 項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6 條第1 項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。另環保署依職權訂定發布之「健康風險評估技術規範」，於第2 點規定：「開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。」第4 點規定：「第2 點所稱影響範圍之認定，依據空氣品質模式模擬規範之規定認定之。但不得小於十公里乘十公里之區域面積；……。」顯示該等法令認為至少開發行為周圍10公里之區域面積範圍內，屬空氣品質受影響之地區，在此範圍內之居民應具提起撤銷訴訟之原告適格。

⑸綜上，本件原告居住地與開發行為地即雲林縣麥寮六輕工業區之直線距離分別在5 公里或10公里範圍內，業據其等提出戶籍謄本、六輕4.7 期廠區配置圖及衛星定位距離圖等在卷可稽（見本院卷一第203 頁至218 頁），依上說明，原告均有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。參加人雖主張訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之「7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制」之法律狀態，原告無法律上利害關係，不具當事人適格云云。惟原處分之系爭5 項非製程VOCs排放量應納入總量管制部分，既遭被告撤銷，則該部分之VOCs排放量勢必因此將不必納入總量管制，對於受影響之當地居民而言，將來亦無從依原處分主張參加人應就系爭非製程之5 項VOCs排放量，納入4,302 噸/ 年之排放總量限制，自難謂原告未因此受影響，參加人主張原告無法律上利害關係一節，尚難憑採。

（二）訴願決定撤銷原處分之系爭VOCs部分，是否適法？

⑴按行政程序法雖僅於第112 條就行政處分無效規定：「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」但無效與違法而得撤銷，僅係程度上之差異，並無本質不同，是以行政處分一部分違法，若除去該違法部分將造成整體行政處分不能成立，自不能單就違法部分撤銷之，而保留其餘合法部分。次按所謂行政處分之附款，行政程序法第93條規定：「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」惟行政處分係行政機關對特定事件所為之規制，而每個行政處分在概念上原皆含有一不可或缺之規制。行政處分有時除「主要規制」外，並另以「附加規定」對主要規制予以補充或限制。該附加規定相對於行政處分之主要規制而言，即行政處分之「附款」；若非屬行政處分之附加限制，而係已內化為行政處分規制力本身之一部分者，即屬於行政處分構成要件要素之一，並非附款。倘受處分人主張該已內化為行政處分一部分之限制條款違法而請求撤銷，自須以如除去該違法部分而行政處分仍能成立者，始得為之；若否，則該限制條款自不得單獨為撤銷之標的。

⑵查本件係參加人以其六輕廠區與美商KRATON公司商定合作計畫，擬於雲林縣麥寮六輕工業區共同投資氫化苯乙烯崁段共聚物廠，依環評法第16條第1 項及同法施行細則第37條規定，於100 年3 月間提出「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告」，提送環評審查會101 年7 月25日第219 次會議審核。經該次會議做成決議略以：「三、決議（一）本環境影響差異分析報告審核修正通過。（二）凌委員○○意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿，送本署備查。

（三）100 年11月23日專案小組第4 次審查會議結論㈢3.修正為『本變更案增設HSBC廠溫室氣體排放量12萬3,020公噸CO2e/ 年，規劃於100 ～102 年執行9 項溫室氣體減量改善計畫治少溫室氣體排放量13萬8,665 公噸CO2e/ 年予以抵減，應研定如製程技術或燃料改善措施再減量5 萬1, 865公噸CO2e/ 年，據以執行。』（四）請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修作業之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿。（五）碳捕集儲存及應用試辦計畫應於102 年前完成每天捕獲至少80噸（或全年300 噸）CO2 ，104 年前完成捕獲至少80噸（或全年26 ,000 噸）CO2 。（六）六輕工業區內工廠污染排放量、用水量及溫室氣體排放量之減量成果經實際查核，並向環評委員會報告確認後，本計畫始得進行投產。（七）應加速六輕計畫農業回歸水替代方案之執行，並請雲林縣政府協助克服行政困難，在合理工程時間內完成。」足見環評審查會對於參加人所提的環境影響差異分析報告，並非僅單純決議予以通過或不通過，而係在整體綜合考量一切因素下，以上開決議之相關內容規範限制參加人，俾能確保本次變更之開發行為對環境無重大影響之虞，並據以審核修正通過參加人所提環境影響差異分析報告，亦因而無須重新進行環境影響評估。加以，本件93年之原環評審查結論係規定「六輕各計畫合計之……揮發性有機物排放總量4, 302噸/ 年」，VOCs排放總量為原環評審查結論之主要規制內容本身。是原處分就系爭VOCs部分之排放量納入總量管制之限制，自非僅係在環評審查會審核通過參加人所提的環境影響差異分析報告同時，另外課予參加人一定作為義務之負擔，而係對於有關VOCs部分總量管制之內容為描述及範圍之制限，已內化為行政處分規制力本身之一部分，並非行政程序法第93條第2 項第3 款所規定性質為「負擔」之附款。

⑶參以100 年度單就六輕四期工業區5 項非製程（即：燃燒塔、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業、歲修）VOCs管制項目下之排放量已約達1,400 噸，有雲林縣環保局101年6 月11日製作之100 年度六輕揮發性有機物排放總量查核說明資料可稽（本院卷一第124 頁以下），接近原環評審查結論每年許可排放量（4,302 噸/ 年）之三分之一。倘若一方面允許其新增六輕四期（第7 次）擴建計畫，卻不允許重新審酌VOCs總量管制之項目，將造成無法達成總量管制之目的，亦無法確保新增之開發行為不會逾越環境涵容能力而對於環境有造成重大影響之虞。況且，依100年2 月1 日修正公布之揮發性有機物空氣污染管制及排放標準修正總說明指出：「揮發性有機物是臭氧生成的主要前趨物質……以廢氣燃燒塔、設備元件及儲槽為主要污染源，有必要加強揮發性有機物減量排之管制工作，以改善及維護空氣品質……。」其增訂條文已將廢氣燃燒塔、儲槽清洗、冷卻水塔及歲修作業所排放之揮發性有機污染物（VOCs）納入排放量之管制。且100 年10月5 日的「六輕四期擴建計畫第7 次環境影響差異分析報告專案小組第3次審查會」及同年11月23日的「六輕四期擴建計畫第7 次環境響差異分析報告專案小組第4 次審查會」皆有多位環評委員要求將「系爭VOCs排放項目」納入總量管制。故環評審查會審查本件環境影響差異分析報告時，為釐清六輕計畫VOCs排放總量，請雲林縣環保局於101 年5 月15日及同年6 月7 日就「雲林縣離島式基礎工業區揮發性有機物排放量計算」召開專家諮詢會議，並確認六輕VOCs排放量查核與計算結果，該局並於101 年6 月13日函送雲林縣離島式基礎工業區揮發性有機物排放量計算準則作業手冊及100 年度六輕揮發性有機物排放總量查核說明資料。是有關揮發性有機污染物（VOCs）排放量之管制範圍，乃本件環境影響差異分析報告能否審核通過之重要因素，若除去系爭VOCs排放量納入總量管制之限制部分，則新的開發行為對環境或當地居民是否仍無重大影響之虞，而無須重新進行環境影響評估，涉及環境保護事項之變更，自有賴環評審查會重為審查，否則，無異剝奪環評審查會之審核權限。準此，本件參加人提起訴願，其訴願書所載訴願請求事項固表明僅就原處分之系爭VOCs部分撤銷，惟系爭VOCs部分既屬行政處分不可分割之一部，其對一部不服，效力應及於全部，被告未注意及此，而未就全部行政處分為審理，僅審理及撤銷原處分之系爭VOCs部分，依上說明，即非適法。

（三）又訴願法第81條規定：「（第1 項）訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。（第2 項）前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之。」本件訴願決定既以原處分機關就系爭5 項非製程VOCs，是否均已制定相關計算系數及查核方式，使相關業者有預見可能性，且未見原處分機關對其他業者提出類似要求，異其處理之必要性為何？又環評委員會議程序上是否已給予參加人就系爭VOCs部分進行實質討論之機會？攸關是否踐行正當法律程序之認定，事有未明，而有由原處分機關重行究明之必要等情，而將原處分之系爭VOCs部分撤銷，並敘明由原處分機關究明後另為適當之處理。惟於主文及理由卻未依訴願法第81條第2 項規定指定相當期間命原處分機關為之，亦有違誤。

（四）至環保署於訴願決定撤銷原處分之系爭VOCs部分後，雖以101 年12月14日環署綜字第1010111497號函（見本院卷二第303 頁）參加人略以：「請貴公司依本署101 年8 月8日環署綜字第1010067947號函（諒達）辦理後續應辦事項，但說明三、（三）除外」等語。惟其說明欄亦載明「依據行政院101 年12月5 日院臺訴字第1010152260號函送院臺訴字第1010152260號決定書辦理」。是由該函所載內容可知，環保署係遵照訴願決定主文所載之意旨通知參加人，將原處分之系爭VOCs部分除外，僅為單純事實及理由之通知，並非環保署於重行審查後另作成之行政處分。是自亦不能倒果為因，主張環保署上開101 年12月14日函既已排除原處分之系爭VOCs部分，更可證明兩者間並無不可分割之情形云云。

七、綜上所述，本件訴願決定單獨將原處分之系爭VOCs部分撤銷，自非適法。又訴願決定亦將環保署101 年11月5 日函撤銷，其理由略以：原處分之系爭VOCs部分，既為參加人101 年8 月9 日申覆之標的，關於系爭VOCs部分業經訴願決定撤銷，從而環保署101 年11月5 日函，就參加人101 年8 月9 日申覆所為之函復自失所附麗，爰將該函撤銷，以資適法等語。惟原處分之系爭VOCs部分不得單獨撤銷，已如前述，訴願決定併將該署101 年11月5 日函撤銷，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關另依本判決之法律上見解，另為適法之決定。至兩造關於原處分之實體上主張，既應由被告詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，應予敘明。

八、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭