臺北高等行政法院判決

102年5月23日辯論終結

原告

林岳良

被告

財政部關務署臺北關（即前財政部臺北關稅局）

代表人

陳錫霖（關務長）

訴訟代理人

邱裕蓉

呂敬銘

上列當事人間管理外匯條例事件，原告不服財政部中華民國101年12月26日台財訴字第10113923570 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國101 年8 月15日20時許自泰國搭乘長榮航空公司第BR-76 次班機由臺灣桃園國際機場入境時，主動擇紅線（應申報）檯向被告申報攜帶泰幣（下同）400萬銖，惟經被告檢查行李查驗結果共計1,200 萬銖，除依規定發還申報之400 萬銖外，其餘未依規定申報超額800 萬銖部分，依管理外匯條例第24條第3 項規定，以101 年9 月24日101 年第10101820號處分書（下稱原處分）處分沒入。原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠管理外匯條例第11條、第24條規定及財政部92年3 月21日台財融㈤字第0925000075號令（下稱92年3 月21日令），有抵觸憲法第15條保障人民財產權之意旨，以及正當程序原則之要求：

⒈按管理外匯條例第11條：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」、第24條第3 項：「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」，顯見構成管理外匯條例申報義務之違背，及構成沒入法定要件者，繫於管理外匯條例第11條後段之「法定辦法」，如未透過法規命令予以填補，管理外匯條例即無法實施，先予陳明。

⒉財政部92年3 月21日令未使用法定名稱且未以法條形式呈現，該令全文僅有2 條，除第2 條有明示授權依據外，第1 條僅概括提及出入境申報門檻為1 萬美元。至於其餘向海關登記之實施辦法，則由「入出境旅客通關須知」（下稱旅客通關須知）予以規定。惟旅客通關須知不僅未提及授權依據、訂定機關，而「附記二」甚且註明「本須知僅供參考，法令如有修訂，應以最新法令規定為準」，顯見其性質為「資訊給予」，屬「行政事實行為」，不生任何法律效果。承上，旅客通關須知所構築人民（包括外國人）入出境之申報與海關發動裁罰權相關事宜，與法定之授權依據（92年3 月21日令）間，存有極大內容密度之落差，旅客通關須知規範之事項應列入系爭函令規範內容為是。另參司法院釋字第524 號解釋，可知「轉委任」應具兩大要件：第一要件為再授權須有法律之明確依據，第二要件為在有法律明確規定下始得將應由法規命令規範的事項，授權由下級機關以行政規則來訂定，亦即「上位階法規轉為下位階法規必須由法律規定」原則。綜觀系爭函令、旅客通關須知內容，實不符再授權之要件，是旅客通關須知非具法規效力，自不得作為規範人民申報之依據，洵屬無疑。

㈡財政部92年3 月21日令未履行法規命令應遵循之預告暨評論程序，有違系爭條例第11條之授權意旨與行政程序法相關規定之要求：自正當法律程序以觀，系爭案件應遵循之正當程序可分三個層面觀察，即㈠立法行為之正當程序（實質上正當程序）、㈡行政行為之正當程序（包含行政立法之正當程序）與㈢作成行政處分之正當程序。就立法行為之正當程序方面，關於系爭沒入規定，管理外匯條例第11條既已規定「其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」，然主管機關實質上卻未訂定相關內容之辦法，已違反實質上正當程序，復未履行行政程序法第157 條第2 項、第154 條規定，顯然違反行政立法程序須履行預告程序與會銜發布程序之要求，與違反作成行政處分（沒入）時應遵循之類似警告、教示或予當事人陳述意見機會之程序。換言之，財政部92年3 月21日令業已違反憲法上正當法律程序或程序基本權保障原則，及憲法第15條人民財產權之保障。

㈢財政部92年3 月21日令未會銜中央銀行發布：

⒈按我國行政程序法就會同式法規命令之發布固無明文，然應以會銜發布為原則，且行政程序法亦就法規命令擬訂之預告程序（行政程序法第154條第1項第1款）以及聽證會之公告（同法第156條第1項第1款），明文應訂明擬訂行政機關之名稱，「其依法應由數機關會同擬訂者，各該機關之名稱」，顯已將會同機關列入擬訂法規行政機關之一。次按行政程序法第157條第2項：「數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。」本項的規範重心雖然在於「核定的必要性與程序」，但最終之「會銜發布」亦在指明會同式法規命令必以會銜發布為程序合法之要件。上述三個條款規定業已明確規範共同式法規命令會銜發布之必要性，故絕非「立法者之疏漏」！

⒉按法規命令乃法律之延伸，只要「形式明顯瑕疵」且無待有「重大且明顯的瑕疵」（如行政處分的無效），即可否認其合法性。故基於法規命令合法性高度要求，如法規命令訂定時，即有違反生效之程序要件情事時，例如應有授權基礎而未授權，實不容許有日後補正之可能性。

⒊退步言，財政部92年3 月21日令於99年7 月30日亦經行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）以金管銀外字第09950002064 號令廢止而失效，益足徵原處分要屬無據。

㈣參據上開法律規定及函釋，本國人或外國人攜帶外幣出入國境之總值固未限定，惟所攜出之外幣超過等1 萬元美金時，有報明海關登記之義務，如有違反，逾免申報超額部分之外幣應予沒入，縱原處分所援引之法規函釋有據時，被告亦應將免申報等值1 萬元美金之泰幣發還予原告等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告應再發還等值1 萬元美金的泰幣予原告。

三、被告則以：

㈠原告於101 年8 月15日搭乘長榮航空公司第BR-76 次班機入境，主動擇紅線（應申報）檯向被告申報攜帶400 萬銖，惟經驗結果實為1,200 萬銖，超過申報部分計800 萬銖，原處分依管理外匯條例第11條、第24條第3 項，及旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣出入國境申報登記辦法（下稱外幣申報登記辦法）第3 條、第4 條規定論處，於法並無不合。

㈡按司法院釋字第672 號解釋文可知，管理外匯條例第11條、第24條第3 項及財政部92年3 月21日令，關於攜帶外幣出入國境須報明登記，違反者應予沒入之規定，與憲法第15條保障人民財產權、第23條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸。又金管會於99年6 月9 日以金管銀外字第09950001570 號公告，預告訂定外幣申報登記辦法、復以同日第09950001571 號書函請行政院公報編印中心，將外幣申報登記辦法草案刊登行政院公報及金管會。嗣中央銀行再以99年7 月30日金管銀外字第09950002060 號、台央法字第0990037022號令訂定外幣申報登記辦法。依上揭函文所示，外幣申報登記辦法之訂定係經預告程序，之後亦會銜中央銀行發布，並對於申報之程序及方式均於辦法內逐條載明，核無不符行政程序法第154 條、第157 條及中央法規標準法第3 條規定，亦無牴觸憲法之相關規定及原則。

㈢查旅客攜帶超額外幣入出國境應向海關報明之規定，除於財政部關務署及被告網站上均有載明外，臺灣桃園國際機場入境大廳行李轉盤上方有電視24小時播放，檢查檯前亦有明顯告示，另印製有「中華民國入出境旅客通關須知」供旅客取閱，被告已善盡宣導及公告周知之能事。原告自101 年2 月15日至101 年8 月15日之半年期間，入、出境共達28次之多，其中入境共計14次，14次入境皆有申報攜帶外幣之紀錄，原告對於攜帶超額外幣應否申報及如何申報之法令規定理應甚為熟稔。本案原告攜帶1,200 萬銖入境，雖主動至紅線（應申報）檯辦理申報，惟僅申報400 萬銖，顯係故意申報不實，被告爰依管理外匯條例第24條第3 項規定，就超過申報部分800 萬銖處以沒入，洵屬適法。

㈣據上論結，原告之主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要所述之事實，除後列爭點外，兩造並無爭執，並有原處分、訴願決定書、中華民國海關申報單」（D/F：0000000000）、旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表（2012/8/15)、原告入出境紀錄表、旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表(2012/3/14-2012/8/15）、被告貨物/ 運輸工具收據及搜索筆錄、被告2012/8/15 詢問筆錄、被告稽查組旅客行李緝私案件簽擬用紙(S/R：000-0000）、被告國庫保管物品收入日報表等件，附於處分卷可稽，堪予認定。

五、爰就原處分是否適法有據？判斷如下：

㈠按「出境之本國人及外國人，每人攜帶外幣總值之限額，由財政部以命令定之。」、「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」及「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」分別為管理外匯條例第9 條、第11條及第24條第3 項所明定。次按行政院金融監督管理委員會及中央銀行承受財政部上開職權，基於管理外匯條例第11條規定之授權，以99年7 月30日金管銀外字第09950002060 號及台央法字第0990037022號令，會銜發布外幣申報登記辦法，該辦法第3 條、第4 條規定：「旅客出入國境，同一人於同日單一航次攜帶外幣逾等值1 萬美元者，應向海關申報登記。」、「旅客攜帶外幣逾等值1 萬美元者，應依下列規定辦理申報登記：一、入境者，應填具『中華民國海關申報單』及『旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表』，向海關申報登記後查驗通關。二、出境者，應向海關填報『旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表』後核實通關。」。又按「管理外匯條例第11條、第24條第3 項及財政部92年3月21日令，關於攜帶外幣出入國境須報明登記，違反者應予沒入之規定，與憲法第15條保障人民財產權、第23條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸。」業經司法院釋字第672 號解釋闡明在案。

㈡查原告於101 年8 月15日搭乘長榮航空公司第BR-76 次班機入境，主動擇紅線（應申報）檯向被告申報攜帶400 萬銖，惟經被告查驗結果實為1,200 萬銖，原告申報不實，其超過申報部分計800 萬銖，有101 北稽緝字第0544號緝私報告、扣押貨物運輸工具收據及搜索筆錄、詢問筆錄等附案可稽。原告對此亦無爭執；按管理外匯條例係為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理而制定，該條例已公布實施多年，其中有關入境旅客攜帶超額外幣應向海關申報部分，於中華民國入境旅客申報單有明確說明，機場出境登機入口處及入境行李提領處、行李檢查檯前，亦均有明顯看板標示，參以原告自101 年2 月15日至本次入境之101 年8 月15日之半年期間，入、出境共達28次之多，其中入境共14次，均有申報攜帶外幣之紀錄，有原告入出境記錄表、歷次攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表，在卷可憑，是原告知悉攜帶超額外幣應依規定誠實申報，竟攜帶外幣泰銖1200萬銖申報為400 萬銖，其申報不實且出於故意，堪以認定。從而被告依前揭規定，沒入超過申報部分之外幣泰銖800 萬銖，自無不合。

㈢原告主張是國外交付泰銖人士講錯、拿錯，原告並非未申報云云，惟查原告自稱是外籍勞工仲介業者，攜帶外幣供發放外勞薪資，衡情收付金錢應該會清點，原告半年來入、出境共達28次之多，其中入境共14次，均申報攜帶外幣泰銖300萬銖或400 萬銖，且400 萬銖與1200萬銖，數額相差800 萬元銖（泰銖千元鈔8,000 張），外觀及重量顯有相差很多，原告所陳無非卸責，委不足採。

㈣至於原告主張財政部92年3 月21日令未以辦法之名稱及法條形式制定、未履行法規命令應遵循之預告程序、未會銜中央銀行發布，內容僅規定超過等值1 萬美元者應報名海關登記之意旨，對於申報之程序、方法等事項均未規定等，主張該令牴觸憲法云云。經查，系爭處分理由及其法令依據為管理外匯條例第24條第3 項，並未援引財政部92年3 月21日令，此觀原處分自明。次按司法院釋字第672 號解釋文「管理外匯條例第11條、第24條第3 項及財政部92年3 月21日令，關於攜帶外幣出入國境須報明登記，違反者應予沒入之規定，與憲法第15條保障人民財產權、第23條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸。」且管理外匯條例第11條規定、財政部92年3 月21日令及同條例第24條第3 項規定，關於申報與沒入之規定，係為平衡國際收支，穩定金融（同條例第1 條參照），兼有防制經濟犯罪之作用，其目的洵屬正當。此申報之規定，有助於主管機關掌握外匯資金進出與外匯收支動態，並得適時採取必要之因應措施，以穩定金融及經濟，並防制經濟犯罪，係管理外匯之必要手段。為確保申報制度之實效，對於違反申報義務者，施以強制或處罰，實有必要。且上開規定對出入國境旅客或隨交通工具服務之人員課予申報義務，其有關違反時之處罰規定，尚屬明確，並未牴觸法律明確性之要求（司法院釋字第672 號解釋理由書參照）。同號解釋理由書並謂：管理外匯條例第11條規定，外幣申報之「有關辦法，由財政部會同中央銀行定之」，係授權主管機關共同就申報之程序、方式及其他有關事項訂定法規命令，其訂定並應遵循中央法規標準法及行政程序法之相關規定。因財政部92年3 月21日令，既未以辦法之名稱與法條形式，復未履行法規命令應遵循之預告程序，亦未會銜中央銀行發布，且其內容僅規定超過等值壹萬美元者應報明海關登記之意旨，對於申報之程序、方式等事項則未規定，與管理外匯條例第11條之授權意旨、行政程序法第154 條、第157 條及中央法規標準法第3 條等規定不符，應由有關機關儘速檢討修正等語。嗣金管會99年6 月9 日以金管銀外字第09950001570 號公告，預告訂定外幣申報登記辦法、復以同日第09950001571 號書函請行政院公報編印中心，將外幣申報登記辦法草案刊登行政院公報及金管會。嗣中央銀行再以99年7月30日金管銀外字第09950002060 號、台央法字第0990037022號令訂定外幣申報登記辦法，同日金管會以金管銀外字第09950002064 號令廢止財政部92年3 月21日令，有各該書函、令可稽（訴願卷第1 冊第14至23頁）。可見行為時適用之申報登記辦法乃金管會及中央銀行承受財政部職權，基於管理外匯條例第11條規定之授權，以99年7 月30日金管銀外字第09950002060 號及台央法字第0990037022號令，會銜發布，對於申報程序及方法亦均於辦法內逐條載明，並無原告指摘不合規定之情，從而原告此部分主張，核不足採。

㈤原告又主張被告應將免申報等值1 萬元美金之泰銖發還予原告云云。按管理外匯條例第11條第3 項規定：「…申報不實者，其超過申報部分沒入之。」外幣申報登記辦法第3 條規定：「旅客出入國境，同一人於同日單一航次攜帶外幣逾等值1 萬美元者，應向海關申報登記。」原告攜帶泰國外幣1200萬銖，僅申報400 萬銖，其申報不實，超過部分沒入之，於法有據，原告主張應再發還1 萬元美金等值之外幣泰銖，亦無可取。

六、綜上所述，原告主張均無可採。被告所為處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

七、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭