臺北高等行政法院判決

原告

劉泓志

被告

衛生福利部中央健康保險署（原名：行政院衛生署中央健康保險局）

代表人

黃三桂（署長）住同上

被告

衛生福利部 （原名：行政院衛生署）

代表人

邱文達（部長）住同上

共同訴訟代理人

鍾寶萱 （兼送達代收人）

　李彩萍

　林憶梅

上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序事項：原告起訴時，原列行政院衛生署、行政院衛生署中央健康保險局為被告，嗣為配合行政院機關組織調整，自民國102 年7 月23日起，上開機關分別更名為衛生福利部、衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署），並均由改組後之機關具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

乙、實體方面：

壹、事實概要：訴外人曾仁德即文殊祐嘉診所為領有開業執照之醫事機構，其於102 年3 月13日檢具相關文件向被告健保署申請特約為保險醫事服務機構，被告健保署於102 年3 月15日受理後發現該診所有未依規定向保險對象收取部分負擔之情事，遂於102 年4 月11日以健保南字第1025054282號函通知該診所依規定延長審查期限30日。被告健保署並於102 年年4 月15日以健保南字第1025054370號函（系爭函文）曾仁德即文殊祐嘉診所就部分負擔乙事為說明。原告不服系爭函文、被告健保局應與曾仁德即文殊祐嘉診簽訂健保合約，並開啟該診所檔案供其他藥局申報等為由，向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：醫師、藥局與被告健保署為根據司法院釋字第533 號解釋簽訂行政契約之兩造，人民則係根據司法院釋字第524 號解釋與被告簽訂全民健康保險契約，故要求簽訂健保特約應為給付訴訟，並因影響人民健康及得否以健保看診之權利甚鉅，具有公益性質，自得提起公益訴訟。又嘉義縣東石鄉玄祐診所於102 年1 月8 日開業、15日送件簽約、23日通知簽約、29日完成簽約，然本件玄祐診所及文殊祐嘉診所於102 年3月7 日開業、13日送件，卻至同年4 月17日仍未通知簽約，，被告健保署顯不公行政，並違反平等原則。被告健保署之承辦人係故意拖延簽約時程，不開啟玄祐診所及文殊祐嘉診所檔案使其釋出處方籤，以供其他藥局藥師調劑並申報費用，因診所位於醫療缺乏地區，故與公益有關，依行政訴訟法第8 條及第9 條規定提起公益訴訟等情。並聲明求為判決被告應准與玄祐診所及文殊祐嘉診所簽約，並開啟文殊祐嘉診所檔案供其他藥局申報。

參、被告健保署則以：

一、程序部分

（一）請求撤銷被告健保署系爭函文部分為不合法：依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項之規定，被告健保署所為系爭函略以「主旨：為審查貴診所申請特約為全民健康保險醫事服務機構乙案，請依說明段辦理，俾憑辦理後續特約核定事宜」等語，僅係被告基於行政權之主動性，通知文殊祐嘉診所提供保險對象之醫療費用收據併為說明，此觀系爭函內容非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，亦即系爭函文並不對外發生何法律效果，參照上開法條規定及最高行政法院44 年 判字第18號、62年裁字第41號判例，原告自不得對本件係爭函提起訴願或行政訴訟。況以，原告縱認系爭函對其已發生有何公法上法律效果，而屬行政處分，然其未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟求予以撤銷，亦與首揭法條規定不符，其起訴顯不合法，應予駁回。

（二）原告請求被告須與曾仁德即文殊祐嘉診所簽訂健保合約，開啟原告等診所檔案供其他藥局申報費用（即課予義務訴訟部分），亦不合法：依行政訴訟法第5 條及訴願法第2條第1 項規定，足見行政機關對人民依法申請之案件有作成行政處分之義務，如應作為而不作為或否准其申請，致人民之權利或法律上利益受損害者，必先循序訴願後，始得提起課予義務訴訟。是本件原告向被告請求簽訂健保合約云云，姑不論原告實體法上之請求權為無理由，依上開規定，應經訴願程序後始得提起課予義務之訴甚明，乃原告未經訴願程序，即逕行提起本件行政訴訟，其起訴要件已然不備，於法不合，亦應予以駁回。

（三）原告不具當事人適格：依行政訴訟法第4 條、第5 條規定及行政法院75年判字第362 號判例，本件原告並非申請特約案之相對人，亦未釋明有何直接受影響之法律上利害關係人而得提起本訴，其提起行政訴訟顯當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。

（四）本件無公益訴訟之適用：依行政訴訟法第9 條規定，惟以傳統訴訟利益理論，提起訴訟限於與自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項，人民得提起維護公益之訴訟，僅人民以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規範之目的，以法律特別規定之。據此，原告起訴之請求，並無人民得提起維護公益訴訟之相關規定，其提起本件公益訴訟，顯有未合。

二、實體部分：

（一）系爭函文並無違誤、不當之處，原告起訴請求被告應撤銷系爭函、與原告等診所簽訂健保合約並開啟原告等診所檔案供其他藥局申報云云，為無理由，茲說明如下：

1、行政機關行使公權力、作成行政決定等一切行政行為，本應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，其對當事人有利及不利事項一律注意，俾為處分或其他行政行為，斟酌全部調查事實及證據之結果判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。至於職權調查之方式，依行政程序法第38條至第42條規定，本即有命相關當事人或第三人提供必要資料之方法，此為調查事件事實，所課予當事人協力之義務（或責任），容為法治國家所許。且特約及管理辦法第二章有關特約之申請及審核雖未明訂有審查之方式、內容或範圍，然以全民健康保險之所設在增進全體國民健康，為強制性之社會保險等精神以觀，應認被告對於申請特約案仍應本於法定職權為一切適宜之審查方式始為允當。是曾仁德即文殊祐嘉診所既向被告申請特約為健保診所，自為本件之當事人，被告為審查本案，認有調取上開醫療費用收據之必要，所為系爭函文，依前述規定及說明，洵屬有據。

2、末以，行政訴訟法第5 條第2 項所謂之「依法申請之案件」，係指人民依據法令規定，有向機關請求就某一具體事件，為一定處分之權利者而言；法令如並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害，此有最高行政法院100 年判字第1416號判決意旨可參。本件原告並無請求被告應與其簽訂健保合約並開啟原告診所檔案供其他藥局申報之權利，乃原告不查，率予提起本件課予義務之訴，即非法之所許。

（二）全民健康保險係由被告衛生福利部為保險人，辦理保險業務，被告衛生福利部為全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4 條參照），本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告健保署，與醫事機構間就是否簽訂健保合約所生事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理，被告衛生福利部基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，故本件與被告衛生福利部並無直接關係等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、被告衛生福利部未提出說明及書狀。

伍、本院之判斷：

一、本件原告於起訴時，雖載明不服被告健保署102 年4 月15日以健保南字第1025054370號函（見本院卷第11頁），惟其訴之聲明所載「被告應准與玄祐診所及文殊祐嘉診所簽約，並開啟文殊祐嘉診所檔案供其他藥局申報」及其所列原因事實，並未爭執該函文之合法性，原告之訴究屬課予義務訴訟或給付訴訟尚不明確，但原告經本院合法通知未到庭，致未能闡明訴訟類型，惟原告起訴狀已載明係依行政訴訟法第8 條、第9 條提起公益訴訟，其應非提起課予義務訴訟，而係提起給付訴訟，合先敘明。

二、按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」故提起公益訴訟之目的在於公益之維護，且須針對行政機關之違法行為，並以有法律上之特別規定者為限。又所謂公益乃相較於私益之概念，係指公共利益而言。本件原告雖主張被告故意拖延簽約時程，不開啟玄祐診所及文殊祐嘉診所檔案使其釋出處方籤，以供其他藥局藥師調劑並申報費用云云，惟原告提起本件訴訟目的乃為玄祐診所、文殊祐嘉診所以及相關特定藥局之利益，並非純為維護公共利益，依前揭說明，本件訴訟與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件不符。

三、次按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」，行政訴訟法第107 條第3 項定有明文，又「行政訴訟法第107 條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議可供參照。本件原告並非玄祐診所或文殊祐嘉診所負責醫師，亦非相關藥局之負責人，其就「被告應否與玄祐診所及文殊祐嘉診所簽訂健保特約」、「是否應開放診所之檔案以供相關藥局申報費用」之事項，並非法律上利害關係人，其就他人之事務以自己名義起訴主張「被告應與玄祐診所及文殊祐嘉診所簽訂健保特約」、「被告應開啟玄祐診所及文殊祐嘉診所之檔案以供相關藥局申報費用」，尚無訴之利益，且不得提起公益訴訟，原告此部分之訴，即應以判決駁回之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1 項前段，判決如主文 。

臺北高等行政法院第三庭