臺北高等行政法院裁定

原告

陳扶柔

訴訟代理人

賴鴻鳴 律師

訴訟代理人

劉錦勳 律師

被告

行政院農業委員會

代表人

陳保基（主任委員）

訴訟代理人

林芳安

　邱宜賢

　陳美伶

上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國103年4月24日院臺訴字第10130131989 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：原告係○○○號漁船（000-0000）○○，該船自民國（下同）101 年1 月13日起至102 年4 月22日止，先以航程紀錄器（VDR ）核配方式購油計44萬6,300 公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計273 萬5,700 公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計37次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以102 年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第88 95 號起訴書提起公訴。被告以原告所有金宏荣號漁船經查獲從事非漁業行為，乃依漁業動力用油優惠油價標準第13條第1 項第7 款規定，核算該漁船違規航次37次之用油量計44萬6,300 公升，以102 年12月26日農授漁字第1021327374號函（下稱系爭函文）通知原告，應於103 年1月10日前繳回該等違規航次之優惠用油補貼款計新臺幣（下同）153 萬9,79 5元。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：原告獲核配油量之授益處分既尚未經廢止，所獲得之利益自仍屬有效授益處分範圍期間內之正當利益，並無不當得利之情形，則被告通知原告繳回優惠用油補貼款，僅係觀念通知，難認原處分為行政處分。又漁業法第59條之授權範圍僅限於漁業動力用油優惠油價標準，不包括違法使用之繳回，故漁業動力用油優惠油價標準第13條規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款，已逾越母法之授權範圍。再者，原告雖為船舶所有人，惟非臺南地檢署起訴對象，亦未參與本件違法行為，更未獲有購油優惠及售油利益，被告命原告繳回優惠用油補貼款，並無法律依據，其應另循民事管道向應負責之人求償。而原告既非本件違規行為人，自不符合無法律上原因而受有利益，致他人受損害之不當得利要件，被告自不得依行政程序法第127 條規定向原告請求返還不當得利。另原處分並未詳列繳回款項之計算式，亦未檢附計算基準，顯有行政處分理由不備之違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及系爭函文。

三、被告則以：原處分已詳細說明係命原告限期繳回優惠油價補貼款，原告並據以提起訴願及行政訴訟救濟，則原告確已知悉原處分非為觀念通知。又原告為系爭船舶所有人，並已申領漁業執照，即為漁業人，其以漁業人之身分與資格，據以申購漁業動力用油，即已享有以航程紀錄器核配方式購油44萬6,300 公升之優惠油價補貼利益，卻從事非漁業行為，即應依漁業動力用油優惠油價標準第13條第1 項第7 款規定，繳回違規航次核配油量44萬6,300 公升之補貼款。再者，漁業動力用油優惠用油補貼款係基於漁業法之規定而來，並非基於被告作成授益處分所形成，被告限期原告繳回優惠油價補貼款之處分，自非授益處分之廢止，故被告依漁業動力用油優惠油價標準，基於公法上請求權命原告繳回，係屬依法有據。而原告身為漁船主，駕駛該漁船之船長既有違反行政法上作為義務之行為，該漁船之船長為原告所選任聘僱，原告自應負選任、監督及管理之責，然原告未能舉證已盡選任、監督、管理之責，自不能以其非行為人，而推卸責任。另被告計算違規金額係依臺南地檢署起訴書所載原告所有金宏荣號漁船違規時間、次數及航程紀錄器核配油量，再依台灣中油股份有限公司公告甲種漁船油牌價之14％換算結果等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所記載之事實，為原告所不爭執，並有上開起訴書、動力漁船生命史重點管理資訊報表、漁船歷史購油紀錄在卷可憑（見原處分卷附件6 、訴願可閱卷第7-21頁），堪信為真實。

五、本院之判斷：

㈠按漁業法第59條規定：「漁業動力用油，免徵貨物稅。漁業動力用油優惠油價標準，由行政院定之。」次按行為時漁業動力用油優惠油價標準(下稱優惠油價標準)第13條第1項第7款規定：「使用甲種、乙種或丙種漁船油之漁業人，應按其違規情形，分別依下列規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款：……七、從事非漁業行為：繳回該違規航次用油量部分。」而優惠油價標準係依漁業法第59條授權訂定，給予優惠之油品、用油計算方式、核計補貼款公式、漁業人違規應依漁業法規定處罰等，均為達成以優惠油價以補助漁業人從事漁業之立法目的，苟漁業人有違反規定，濫用優惠之美意，法當然應取消其優惠，則優惠油價標準針對漁業人有違規情事所為繳回優惠補貼款規定，係為使漁業動力用油確實用於漁撈作業，避免不肖業者流用，影響國內油品市場秩序，並為達到補助漁業人從事漁業的立法目的，符合補貼原意，基於公平原則，為合目的性運作所必要，未超越法律授權的內容、目的及範圍，無違授權明確性原則，自得予適用。是原告主張漁業法第59條之授權範圍僅限於漁業動力用油優惠油價標準，不包括違法使用之繳回，則漁業動力用油優惠油價標準第13條規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款，已逾越母法之授權範圍云云，自非可採。

㈡次按優惠油價標準第4 條第1 項前段規定：「依法領有漁業證照之漁業人，於國內購買漁業動力用油作漁業使用，依法免徵貨物稅、營業稅，並依本標準規定享有優惠油價之補貼款。」第11條第1 項規定：「油品公司銷售甲種、乙種或丙種漁船油時，應按油牌價先予扣除第4 條第2 項所定貨物稅、營業稅及前條所定優惠油價補貼款，再由本院農委會編列預算，將補貼款無息歸付油品公司。」可知優惠油價補貼款補助對象是依法領有漁業證照之漁業人，而油品公司於銷售優惠漁業動力用油時，是按油牌價先扣除貨物稅、營業稅及優惠油價補貼款後，再由被告將補貼款無息歸付油品公司。故被告依行政院所定之優惠油價標準，發給漁業人「漁業動力用油購油手冊，由油品公司按油牌價先予扣除，再由被告編列預算，無息歸付油品公司，乃係附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後有違反上開規定從事非漁業行為者，屬解除條件成就，即應由被告執行收回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款（最高行政法院101 年度判字第1132號判決意旨參照）。查原告為金宏荣號漁船船舶所有人，其依規定申領漁業執照，即為漁業人，並以漁業人之身分與資格，在101 年1 月13日起至102 年4 月22日止，據以申購漁業動力用油，即已享有以VDR 核配方式購油446,300 公升之優惠油價補貼利益，惟卻從事非漁業行為，即應依優惠油價標準第13條第1 項第7 款規定，繳回上開違規航次核配油量446,300 公升之補貼款。且揆諸前揭規定及最高行政法院判決意旨，被告給予優惠油價補貼之授益行政處分，即因其解除條件成就而溯及既往失其效力，被告自得依優惠油價標準第13條第1 項第7 款之規定，以系爭函文通知繳回該等違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而無庸另行廢止該授益行政處分。是原告主張被告既未廢止優惠油價補貼之授益行政處分，則所受利益即有法律上原因，被告不得以系爭函文通知繳回優惠油價補貼款云云，容有誤會，洵不足採。

㈢又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第1 項第10款分別定有明文。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」改制前行政法院44年判字第18號著有判例。又依訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條第1 項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定以起訴不備其他要件且不能補正，而以裁定駁回其訴。

㈣復按行政執行法第11條第1 項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：……」，既係規定「本於法令之行政處分」，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂「本於法令」，包括依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得「移送強制執行」（最高行政法院102 年度判字第600 號、103年度判字第107 號判決意旨參照）。又依前揭行政執行法第11 條 第1 項規定，公法上金錢給付義務之執行，係以義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，而負有「公法上金錢給付義務」為前提；而所稱「公法上金錢給付義務」，依同法施行細則第2 條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或「其他公法上應給付金錢之義務」。而觀諸前開規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，準此可知，上揭所謂「其他公法上應給付金錢之義務」，係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付而言。授予金錢給付之行政處分，經主管行政機關撤銷、變更、廢止或因其他事由而失其效力，致受領人受有利益、行政機關受有損害時，因其受領給付之原法律上原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。而行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180 條至第183 條之規定，主管行政機關並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1 項所定之「公法上金錢給付義務」，行政機關尚不得以行政處分之方式命受領人返還，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍（最高行政法院102 年度判字第243 號判決意旨參照）。經查：

1.按優惠油價標準第13條第1 項第7 款，係規定「漁業人」有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為者，應繳回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而非賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之法律基礎。此觀諸同標準第14條第1 項僅規定：「漁業人或漁業從業人有前條第1 項第1 款至第6 款、第3 項或第4 項所定情形之一者，依本法第10條規定處分（即限制或停止其漁業經營、收回漁業證照一年以下之處分、撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照）」，而未一併規定「漁業人有第13條第1 項各款所定情形之一者，依該條項規定處分」，基於「明示其一，排除其他」之法理，益見該標準並未賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之權限。則揆諸前揭最高行政法院102 年度判字第600 號、103 年度判字第107 號判決意旨，尚不能以漁業人依優惠油價標準第13條第1 項第7 款負有繳回所受領優惠油價補貼款之義務，而認被告得以行政處分命該漁業人返還優惠油價補貼款。

2.本件原告雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當優惠油價標準第13條第1 項第7 款之規定，因認被告給予優惠油價補貼款之授益行政處分因解除條件成就而溯及既往失其效力，致原告受有利益、被告受有損害，且因漁業人受領給付之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係，優惠油價標準第13條第1 項第7 款規定不過係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，至於其請求權行使之對象、返還之範圍等均須類推適用民法第180 條至第183 條之規定，被告並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1 項所定之「公法上金錢給付義務」，被告尚不得以行政處分之方式命受益人返還優惠油價補貼款，如原告經被告通知限期返還仍置之不理，被告即應提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，以訴請原告返還不當得利（繳回優惠油價補貼款）。

3.又公法上不當得利返還請求權，依最高行政法院最近統一之見解，行政機關並無以下命處分請求返還之權限，行政機關請求返還，僅係行使公法請求權之表示，性質上屬於觀念通知，而非行政處分（最高行政法院95年度裁字第1280號裁定意旨參照）。是本件被告以系爭函文通知原告繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生課予原告繳回優惠油價補貼款153萬9,795元公法上金錢給付義務之法律效果，核屬觀念通知或催告之性質，而非行政處分，且不因系爭函文載有救濟期間之教示、逾期不履行將移送強制執行等條款或經原告提起訴願及行政訴訟，而變更其本非屬行政處分之性質甚明。故被告以原告業已就系爭函文提起訴願及本件訴訟，因認系爭函文屬行政處分之性質云云，尚難憑採。

㈤綜上所述，系爭函文既非屬行政處分，則原告針對系爭函文提起本件撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭函文是否合法，乃訴之有無理由之實體爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既不合法，自無再予審究之必要，併此敘明。

六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭