臺北高等行政法院判決

104年3月26日辯論終結

原告

合聯營造股份有限公司

代表人

林榮三（董事長）

訴訟代理人

林佳穎 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

簡明輝

　洪榮彬　律師

　陳俊安　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103 年9 月19日訴0000000 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為吳志揚，於訴訟中變更為鄭文燦，茲據現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告參與被告辦理竹圍漁港娛樂漁業漁船碼頭興建第四期工程採購案，因不服被告以民國103 年2 月19日府農管字第1030037153號函（下稱原處分），通知申訴廠商有政府採購法第31條第2 項規定情事，追繳前揭採購案之押標金新臺幣（下同）800 萬元，向被告提出異議，經被告以103 年3 月19日府農管字第1030061997號函認異議無理由。原告不服，再向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會以103 年9 月19日訴0000000 號申訴審議判斷駁回原告申訴，原告不服，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

㈠追繳押標金係就違反行政法上義務之行為，予以具裁罰性質之不利處分，應適用行政罰法第27條第1 項所規定三年裁處權時效，本件被告所為之追繳押標金處分顯已逾三年裁處權時效，原處分不當自應予以撤銷：

⒈按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」行政罰法第1 條定有明文。政府採購法第31條第2 項規定，係就廠商違反參與投標程序所應遵守之行政法上義務時，使招標機關事後得據以不發還或追繳押標金，沒入參與投標廠商擔保招標程序之公正性所為之擔保金，是就違反行政法上義務之行為，予以具裁罰性質之不利處分，有行政罰法相關規定之適用。且目前實務上廠商對行政機關依政府採購法第31條第2 項規定所為追繳押標金之處分，均以提起撤銷訴訟之形式為之，而非給付訴訟，益徵政府採購法第31條第2 項規定所為追繳押標金應屬裁罰性質之不利處分。

⒉按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項時間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」行政罰法第27條定有明文。本件被告認定原告違反政府採購法規定之事實發生於93年8 月3 日參加投標時，惟因原告行為終了時行政罰法尚未施行，依同法第45條規定，行政罰之裁處權時效應自行政罰法施行之日即95年2 月5 日起算。故本件被告之裁處權應自95年2 月5 日起算3 年，而於98年2 月4 日因期間過而消滅，迺被告遲至103 年2 月19日方作成追繳押標金之處分，顯已逾裁處權時效，自非適法。

㈡縱依申訴審議判斷認為機關依政府採購法第31條第2 項規定，追繳押標金者屬公法上請求權之行使，應適用行政程序法第131 條第1 項五年消滅時效規定，然被告所為之追繳押標金處分亦已逾五年消滅時效，原處分不當自應予以撤銷：

⒈申訴審議判斷以追繳押標金應適用行政程序法第131 條第1 項規定之五年時效期間，且被告於100 年11月21日接獲臺灣高等法院99年上訴字第4175號及臺灣桃園地方法院99年度訴字第592 號刑事判決書時，方知悉原告或涉有違反政府採購法第50條第1 項第3 款規定之行為，故被告於103 年2 月19日作成追繳押標金之處分，尚未罹於行政程序法第131 條第1 項規定之五年時效。惟按最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨：「政府採購法第31條第2項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（本院59年判字第410 號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。是以機關依政府採購法第31條第2項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。」準此，縱使以所謂可合理期待權利人為請求之時，為追繳押標金之時效起算點，基於行政機關有職權調查之權限，且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，故所謂可合理期待權利人為請求之時，與刑事案件進行程度無關，亦非以相關廠商人員經刑事判決有罪為必要。

⒉況且，基於行政機關本享有行政調查權及獨立處分權，於合理懷疑參與投標廠商有違反政府採購法情事時，應主動進行調查，毋須待司法機關先行調查或確認，亦不受司法機關調查結果之拘束。否則，倘招標機關客觀上已可得合理懷疑投標廠商有違反投標規則，惟怠於行使行政調查權，推諉應待司法機關查明確切事證且經有罪判決，方能知悉廠商有政府採購法第31條第2 項各款規定之相關事實，無異容許行政機關無故拖延行使追繳押標金請求權之時點，架空公法上請求權時效制度督促權利人儘早行使權利之意旨，且使廠商無從排除法律地位不安定之狀況。因此，縱依前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議，以可合理期待權利人為請求之時，為追繳押標金之時效起算點，於個案上必須從嚴認定，以免行政機關藉由怠惰消極不行使行政調查權，無限制延後可合理期待機關行使追繳押標金請求權之起算時點，而將機關怠於行使職權之不利益歸由人民承擔。

⒊查本件原告之負責人林榮三涉嫌容許訴外人陳奕全借用原告公司名義或證件參與系爭採購案之投標，由臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）於97年間開始進行偵查。因犯罪事實涉及被告辦理之本件採購案投標、得標及履約過程，臺北地檢署於偵查時理應有對被告進行調查證據程序，被告客觀上已得合理懷疑參與系爭採購案之廠商是否有違反政府採購法規定之情事，而得主動進行行政調查，不以司法機關判決有罪後始能作成追繳押標金處分。被告於97年間應已可合理懷疑參與本件招標案之廠商即原告有涉及違反政府採購法規定之情事，客觀上被告已處於經調查得知悉原告之行為該當於政府採購法第31條第8 款之情形，而得合理期待被告行使追繳押標金之請求權，依前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議，被告追繳押標金請求權之消滅時效，即應自97年間開始起算5 年，是被告遲至103 年2 月19日始向原告追繳押標金，其請求權已因罹於時效而消滅等情。並聲明求為判決撤銷上開申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。

四、被告則以：

㈠追繳押標金為管制性不利處分，故消滅時效為五年：按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議第一項為：「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。」故原處分其性質為管制性不利處分，非具裁罰性質之不利處分，而有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，故消滅時效為五年。

㈡本件被告之請求權起算時間應自100 年11月21日起算，故未罹於五年之時效：

⒈按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議第二項為「政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」至於合理期待之認定，有最高行政法院101 年度判字第625 號判決可供參照：「被上訴人係於98年8 月10日接獲桃園地院以98年8 月6 日桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送該院98年7 月22日94年度訴字第2154號刑事判決書，始知上訴人有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標之事實，則被上訴人於99年2 月1 日依據政府採購法第31條第2 項第2 款規定，以原處分向上訴人追繳系爭押標金，且合法送達予上訴人，並未罹於行政程序法第131 條第1 項所定之五年公法上請求權之時效。」故為避免過早處罰廠商，致廠商權益受損，甚至向政府機關請求國家賠償，應以政府機關收受刑事判決後起算其消滅時效期間。

⒉被告於100 年11月21日接獲桃園縣政府工務局100 年11月21日府工採字第1000476066號轉送臺灣桃園地方法院99年度訴字第592 號刑事判決及臺灣高等法院99年度上訴字第4175號刑事判決，始知桃園地院於99年10月21日判決原告有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用其名義或證件參加竹圍漁港娛樂漁業漁船碼頭興建第四期工程採購案投標事實，並經台灣高等法院100 年5 月5 日駁回上訴。故被告之請求權起算時間應自100 年11月21日起算，被告於103 年2 月19日以原處分向原告追繳押標金，自無罹於時效等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告追繳押標金之請求權是否罹於時效。

六、經查：

㈠按政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。

二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」次按同法第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」。又「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」為工程會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函所明示。

㈡如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有投標須知、桃園地院99年度訴字第592 號刑事判決、臺灣高等法院99年度上訴字第4175號判決、原處分、異議處理結果及申訴審議判斷書附本院卷及被告答辯卷可稽，應認為真實。

㈢依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。本件原處分其性質為管制性不利處分，非具裁罰性質之不利處分，而有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權五年消滅時效規定之適用，原告主張原處分係具裁罰性質之不利處分，應適用行政罰法第27條第1 項規定之三年裁處權時效，即非可採。

㈣按政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。本件原告雖主張，原告之負責人林榮三涉嫌容許訴外人陳奕全借用原告公司名義，參與本件採購案之投標，95年間因訴外人陳奕全經營不善，致下包廠商鬧事，被告已知悉；且臺北地檢署於97年間開始偵查，理應有對被告進行調查證據，被告應已合理懷疑投標廠商有違法情事，客觀上已得知悉原告行為該當於政府採購法第31條第2 項第8 款之情形等語，並提出協議書為證。惟臺北地檢署檢察官偵辦原告之負責人林榮三涉嫌容許訴外人陳奕全借用原告公司名義投標之情事，縱為被告所知，被告亦僅懷疑原告有違法之情事，被告無犯罪偵查或審判之權責，自屬無從自行認定原告之負責人已構成犯罪。至於原告提出之協議書，係由原告與訴外人泰暘砂石公司所訂定，其內容記載略以：原告承攬本件採購工程，下包陳奕全向泰暘公司訂購之材料，因陳奕全避不見面而積欠貨款，已由原告出面解決，雙方達成協議，已無糾紛等語，亦僅顯示原告與訴外人泰暘公司間爭議之解決，不足以證明原告負責人之犯罪。訴外人陳奕全借用原告名義投標，經台灣桃園地方法院檢察署檢察官於99年3 月29日98年偵字第10893 號起訴書提起公訴、台灣桃園地方法院於99年10月20日99年度訴字第592 號判決有罪，有上開起訴書及判決書影本附卷可稽，無論由起訴或判決有罪之時間，起算至被告103 年2 月19日追繳押標金，均未逾五年之時效。原告主張被告之請求權已罹於時效，尚非可採。

㈤綜上所述，原告之主張，為不可採。從而，被告所為處分，並無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭