臺北高等行政法院判決

104年7 月14日辯論終結

原告

張文俊

原告

張義光

原告

張錫昇

原告

魏王碧蓮

原告

王碧華

原告

王繼成

原告

王繼勝

原告

林張美花

原告

張志賢

原告

張烜紹

原告

方翠梅

原告

吳碧華

原告

林其財

原告

林文女

原告

徐文珍

原告

張振峯

原告

李金芳

原告

李炫惠

原告

李旻鍈

原告

李怡毅

原告

李大遜

原告

李正雄

原告

李美惠

原告

李聰賢

原告

邱阿春

原告

李義雄

原告

李信雄

原告

林木坤

原告

林樹欉

原告

林素連

原告

宋林素珠

原告

林素玉

原告

林美惜

原告

呂秋燕

原告

林建宏

原告

林英杰

原告

林語珍

原告

林淑娟

原告

張逢春

原告

張正奇

原告

薛秀金

原告

薛秀眉

原告

薛惠鎂

原告

薛宇軒

原告

薛筱燕

原告

吳鳳珠

原告

李湘婷

共同訴訟代理人

詹文凱 律師

被告

經濟部水利署

代表人

楊偉甫（代理署長）

訴訟代理人

何寶貴

林秋華

上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序方面：原告前以被告第一河川局為被告，提起土地徵收事件（案號：本院98年度訴字第518 號），係請求被告應完成徵收之前置作業處分；其提起之有關徵收補償事務事件（案號：本院100 年度訴字第1901號），係請求被告補辦徵收及補償作業。核與本件係依公法上不當得利法律關係請求返還公法上不當得利，訴訟標的並不相同，被告主張原告就同一事件重複起訴及經終局判決後撤回起訴，不得復提起同一之訴云云，要屬誤會。

二、事實概要：坐落於宜蘭縣○○鄉○○段772-6 、772-7 地號之土地（下稱系爭土地）位於蘭陽溪，原土地所有權人於中華民國（下同）59年間因洪水泛濫遭淹沒而辦理土地滅失登記；被告第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程，依據宜蘭地政事務所提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，經奉台灣省政府85年10月2 日八五府地二字第94540 號函准予徵收，惟所送上開用地分割成果清冊無該系爭土地。原告及其被繼承人於96年7 月16日向宜蘭地政事務所申請上開滅失土地回復所有權，並於同年12月27日辦竣所有權回復登記，復於97年1 月8 日向被告第一河川局申請補辦土地徵收。嗣被告第一河川局以系爭土地位於蘭陽溪河川區域內，與河川管理辦法第10條「政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人或其繼承人，得於公告劃出河川區域後，向地政機關申請回復所有權。」及內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函示「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，函請宜蘭地政事務所查明，經宜蘭縣政府報經內政部核准後，於97年11月25日撤銷該土地復權登記。原告遂提起本件行政訴訟，請求被告返還公法上不當得利。

三、原告起訴主張：（一）於96年回復登記之土地所有權人中，張慶福於99年9 月8 日過世，其繼承人為張逢春、張正奇；張美雲於103 年12月4 日過世，繼承人為李佩臻、李玉琴及李湘婷，協議由李湘婷一人繼承；杜張勝心於98年8 月9 日過世，其繼承人為杜娟（未參與起訴）、魏王碧蓮、王碧華、王繼成、王繼勝等人；又，被告為河川水利地之主管機關，於系爭土地遭變更為水利地使用時，即成為系爭土地之管理機關，於其職權範圍內有為國家進行訴訟之地位，故本件以被告為請求對象，合先敘明。（二）依司法院大法官釋字第652 號解釋，系爭土地原屬原告等之繼承人所有，雖因大水淹沒而滅失，但依內政部25年6 月25日台（75）內地字第418876號函意旨，不得辦理消滅登記。再依原行政法院85年5 月份庭長評事聯席會議決議，土地遭淹沒之滅失狀態，僅為暫時而非真正絕對消滅，日後仍得回復其所有權。再依91年行政院公告之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3 點規定，水道浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收或價購者外，應准原所有權人回復其所有權。故本件系爭土地之所有權人即原告等有回復所有權之權利，而系爭土地未經公告及發給補償金，即由相關機關逕予登記為國有，並供作堤防及道路使用，侵害原告等得回復之財產權；又因系爭土地已供水利目的使用，無法再回復為私有，故請求被告返還所受利益。（三）被告亦自認侵害原告等之權利：1.被告將系爭土地登記為國有，經原告等及其他土地權利人出面異議，被告於96年7 月5 日主動要求宜蘭地政事務所撤銷登記，並由原告等於96年12月間辦理回復登記完成。然於97年11月，被告以系爭土地為河川行水區用地，不得登記為私有，又行文要求宜蘭地政事務所撤銷原告等之回復登記，使原告等喪失土地權利。系爭土地雖未再辦理保存登記，但已因列為行水區而成為國有地。被告原於97年1 月17日發文表示，應就系爭土地辦理徵收補償，可證明原告等應享有徵收補償金權利，被告事後竟在未為補償之情形下，逕行撤銷原告等之所有權回復登記，因此受有土地價值之利益。

2.就系爭土地應對原告等為徵收補償，被告曾一再表示應儘速辦理並修正相關法令，惟迄今全未進行。（四）本件係依公法上不當得利主張返還：1.公法上之不當得利準用民法第179 條之規定，行政機關未依法定程序擅將人民之財產變更為國有，自屬無法律上原因，應將所受利益返還予受損害之人，如因法令變更，致未能返還原物者，亦應返還所受利益，即相當於原物之價值之金錢。2.被告在未為徵收補償之情形下，逕自將原告等之土地劃為河川行水區，並於其上施作堤防及道路工程，又撤銷原告等之回復登記，使原告等喪失土地權利，其未經徵收程序，即剝奪人民之權利，程序上並不合法，應屬無法律上原因而受利益，致他人受損害之不當得利。3.系爭土地因列為河川行水區而無法回復私有，原告等請求返還相當於土地價值之利益，依被告對於相鄰地區之徵收條件，係以土地公告價值乘以1.48倍計算，故原告主張以此標準計算原告之損害及被告之獲利。4.依行政程序法第131 條第1 項後段規定，原告等之土地所有權遭被告撤銷之時間為97年11月12日，迄今未滿10年，故請求權尚未因時效而消滅。（五）並聲明求為判決：1.被告應返還原告等各如起訴狀附表一之金額。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：（一）有關工程用地之取得，依內政部規定之徵收程序，需用土地人為公益事業需要提出用地需求前，應核實按興辦事業之性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍，並報經目的事業主管機關許可。查系爭土地被告第一河川局於85年間辦理蘭陽溪大洲堤防工程徵收案時，地政單位所送之用地分割成果清冊無系爭土地，故無從辦理徵收。因系爭土地為本工程用地範圍內之河川浮覆地（地政機關登記圖簿無地號），依國有財產法第19條、同法施行細則第15條之規定，為配合辦理上開河川浮覆地（新生地）產權登記，財政部國有財產局台灣北區辦事處特於85年12月26日行文宜蘭地政事務所「因台灣省水利局第一工程處所檢附河川浮覆地範圍圖已編有○○鄉○○段772 、772-6 地號，為免重覆登錄，請查明該2 筆土地是否已完成登錄登記。」該所函復「經查現行土地登記簿並無該土地之登記」，遂依規定將系爭土地登記為「台灣省政府水利處」管有，嗣於89年1 月13日被告接管為國有財產。（二）依現行「土地或土地改良物徵收補償費合計核發對象及領取辦法」第4 條規定「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，經原土地所有權人辦理所有權回復登記後，依登記標示及權利辦理徵收補償。」另內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋略以「㈠河川管理辦法第6 條規定『本辦法用詞定義如下：……八、浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外。』故有關已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定如下：1.所稱已辦滅失登記之土地，係指土地登記簿記載有土地滅失登記之土地（含日據時期已辦滅失登記者）。2.屬水道河川浮覆地之回復者，其回復範圍之認定，不論係天然或人為之原因，指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域（水道）治理計畫用地範圍線外之回復事實狀態；其回復之認定權責機關為水利主管機關。……㈡有關『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法』第4 條第1 項規定，徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，其辦理徵收補償程序如下：1.由原土地所有權人或其全體繼承人依規定申請土地複丈，辦理所有權回復登記。2.土地屬日據時期滅失，於光復後未辦總登記者，應辦理土地所有權第一次登記。3.需用土地人查明滅失土地已辦竣所有權回復登記後，應依回復之標示及權利辦理徵收補償事宜。」本案原告就系爭土地雖經地政機關於96年12月27日完成復權登記後，要求補辦徵收，惟因該土地位於河川區域內，與前揭內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，可否補辦徵收，被告第一河川局於97年5 月26日函陳內政部釋疑，該部旋於97年6 月3 日函請宜蘭縣政府查明實情，案經轉宜蘭地政事務所於97年11月25日撤銷該土地復權登記。

（三）因該滅失土地已為堤身用地，屬河川區域內，勢無法公告劃出河川區域，如依上揭內政部95年12月19日函釋已回復原狀之認定原則，將不符復權規定，其土地終無法辦理回復登記補辦徵收，將影響原土地所有權人權益至鉅，被告於97年7 月16日函請內政部釋疑，是否依其78年1 月5 日台內地字661991號令發布之「土地徵收法令補充規定」第2 點規定「依原標示及權利」辦理徵收，而無需依據內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定，須經原土地所有權人辦理「回復登記」後，始得辦理徵收補償。（四）案經內政部於97年9 月8 日召開「研商有關位於河川區域（水道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議」，其會議結論略以：「㈠有關徵收範圍內已辦滅失登記土地之徵收補償，仍依土地或土地改良物徵收補償核計核發對象及領取辦法第4 條及本部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定辦理。……㈢經濟部水利署認為解決位於河川區域（水道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償問題，有修正土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條及本部95年12月19日台內地字第0950184280號函之必要，請經濟部水利署研提具體書面意見送本部後再議」。依上開結論，內政部認為本案不符現行徵收補償規定。（五）嗣97年10月15日經濟部就內政部上開結論召開「85年度蘭陽溪大洲堤防工程使用滅失登記土地辦理徵收補償疑義」會議，再邀集有關單位研商，其決議為：「㈠經由與會學者及各單位討論結果，本案似難適用行為時法令辦理徵收。㈡本案處理方式請按照內政部97年9 月15日台內地字第0970151444號函送『研商有關位於河川區域（水道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議』結論㈢，為解決位於河川區域（水道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償問題，請水利署研提建議修正土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條及內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函具體書面意見，送請內政部處理。」（六）被告認為水利工程施設均位於河川區域內，致造成滅失土地無法依現行規定回復原狀，並完成復權登記辦理徵收，而影響原所有權人權益，有修正「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」第4 條規定之必要，爰依據內政部及經濟部上開會議結論以97年11月26日經水地字第09717001210 號函暨98年1月19日經水地字第09753203750 號函，提出具體書面意見建議內政部修正現行規定，惟仍未獲內政部採納。揆上被告及被告第一河川局辦理本案過程，均基於維護原告權益，以正面態度積極處理，實礙於法不合，故無法辦理土地徵收。（七）依民法第758 條之規定，物權具有排他之效力，如無可由外界查悉其變動之徵象，則第三人易受不測之損害，故不動產以「登記」為其公示方法，並與公信原則相輔相成，以維物權交易之安全。系爭土地為河川浮覆地，且當時土地登記圖簿未登錄地號，依物權登記公示原則，第三人自無從得知系爭土地為滅失土地，況相關單位於辦理土地登錄為國有財產時，確經查證「無土地登記」始依規定程序辦理。其既為國有財產，且地政單位所送徵收土地分割成果清冊亦無系爭土地，是無從據以辦理土地徵收，至滅失土地復權登記則屬地政機關主管之權責，故原告所述未依舊有之土地登記資料確認所有權及回復登記之意願云云，並非事實。（八）依土地法第10條第2 項、第12條第1 項之規定及行政法院85年5 月15日庭長評事聯席會議決議，土地所有權乃以土地為其權利標的物，若土地既因天然變遷而流失時，則流失土地之私人所有權自屬當然消滅，意即系爭土地已辦理滅失登記，原所有權人已無所有權可言，並停止其權利義務之行使，惟該視為消滅並非真正絕對消滅，故土地法第12條第2 項規定「前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」但河川管理辦法第10條及內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」，又關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則第3 點規定以「水道浮覆地原所有權人依土地法第十二條第二項規定申請回復其所有權，回復請求權時間以水道區域線公告後起算。」查系爭土地雖曾復權登記，但因位於蘭陽溪河川區域內，與前揭復權規定顯有未合，故宜蘭地政事務所業已本於權責撤銷復權登記。原所有權人回復請求權係基於法律規定，非本於所有權之存在而衍之物上請求權，其請求權應自系爭土地劃出河川區域外之公告日起算，因本案土地目前仍屬河川區域內之滅失土地，其土地尚處於權利消滅狀態，故原告依法應無回復請求權之行使，渠等既無土地所有權，何有主張財產權損害而請求返還公法上之不當得利之說。（九）另依水利法第4條、河川管理辦法第3 條、第4 條第2 項之規定，系爭土地位於中央管蘭陽溪河川區域內，係被告第一河川局85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程範圍內之「國有土地」，依上開水利法相關規定，被告第一河川局為該河域之管理執行機關，興辦事業計畫使用工程範圍內之土地興築堤防及水防道路，於法尚無違誤，原告所述逕行占用侵害其財產權並非事實。

（十）原告前二次以「土地徵收及補償作業事件」向本院提起行政訴訟，本次雖以「請求返還公法上不當利事件」提起行政訴訟，實為以同一標的物（滅失土地）受損害而請求補償之同一事件，依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第263 條之規定，本案業經終局判決，且原告等將訴撤回，即不得復提起同一之訴。（十一）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）法令適用之說明：

⒈按土地法第12條規定：「（第1 項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第2 項）前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」第14條第1 項第2 款、第3 款規定：「左列土地不得為私有：……（第2 款）二、天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。（第3 款）三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。」

⒉次按公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方受利益，他方受損害，受損害者因而享有公法上不當得利返還請求權。

（二）查上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有宜蘭地政事務所84年11月30日84宜地二( 7)字第10966 號函（見原處分卷第1 頁）、宜蘭縣84年地籍變更調查表（見原處分卷第2 頁至第9 頁）、蘭陽溪大洲堤防工程用地假分割圖（原處分卷第10頁）、宜蘭縣政府85年11月13日85府地用字第127194號公告及蘭陽溪大洲堤防工程用地徵收土地地價補償費明細表（見原處分卷第11頁至第17頁）、被告第一河川局97年1 月17日水一產字第09750001760 號函（見原處分卷第18頁、第19頁）及系爭土地異動索引（見原處分卷第107 頁至第128 頁）在卷可稽，堪認為真實。

（三）原告雖主張：其被繼承人之土地，於59年間因洪水氾濫遭淹沒而滅失，但依內政部25年6 月25日台（75）內地字第418876號函意旨，不得辦理滅失登記，及關於原告回復登記後，經地政機關撤銷其回復登記一節，按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110 條第3 項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決參照）。準此，系爭土地前於59年間已辦理滅失登記（土地登記簿影本見本院100 年度訴字第1901號卷第70頁），原告雖一度獲准回復所有權登記，但該回復所有權登記之處分業經撤銷，已如前述。是基於行政處分構成要件效力，關於系爭土地59年間滅失登記之行政處分及登記機關於97年撤銷回復所有權登記之行政處分之實質合法性，並非本件審理範圍，合先敘明。亦即，本件事實狀態為：原告被繼承人對於系爭土地之所有權，已於59年間依土地法第12條第1 項規定視為消滅並辦理滅失登記；原告及其被繼承人於本件言詞辯論終結時，並未經核准回復所有權，亦未辦理系爭土地所有權回復登記，合先敘明。

（四）關於土地法第12條第2 項規定，私有土地浮覆時，所有權係當然回復或核准回復？實務及學者間容有不同見解（詳可參閱最高法院103 年度民事學術研討會—浮覆地所有權回復之研討一書）。依最高行政法院60年判字第79號判例意旨：「系爭土地經被告官署核定為十六則旱田，並認為尚不影響河防安全，准予種植低莖作物，且事實上已將該地放租與訴外人曾某等七人耕作有年，顯已回復河川用地之原狀，依照土地法第十二條第二項規定自應准許回復其所有權。至於水利法第八十三條係徵收洪水區域內土地及限制其使用之規定，與回復土地所有權，本屬兩事，被告官署以該條規定作為不准回復所有權之根據，尚欠允洽。」係採核准回復說，且該判例亦有經核准後，始生回復所有權效力之意。（至於最高法院最新見解則採當然回復說，與前開最高行政法院判例見解不同，可參最高法院103年度台上字第1191號判決）。另最高行政法院100 年度7月份第2 次庭長法官聯席會議決議認為「私有土地因天然變遷成為可通運之水道時，依土地法第12條第1 項規定，其所有權視為消滅。嗣後該土地回復原狀時，依同條第2項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6 條第8 款關於浮覆地之定義須經公告劃出河川區域以外，登記機關不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。至於本院60年判字第79號判例係關於回復土地所有權之請求，與所有權登記之申請有別。」亦即，依前開行政法院實務見解，因水利法授權訂定之河川管理辦法第6 條第8 款對浮覆地定義為「指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」故依土地法第12條第1項規定視為所有權消滅之土地，雖已回復原狀，但未經公告劃出河川區域以外者，不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。且私有土地浮覆時，原土地所有權人須向主管機關申請核准後，始生回復所有權效力。準此，本件原告及其被繼承人既未經主管機關核准回復所有權，亦未辦理回復所有權登記，尚難認系爭土地為原告所有。且系爭土地尚未經公告劃出河川區域以外，原告之回復請求權尚無法行使。

（五）又依土地法第10條第2 項規定：「私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」是以，依土地法第12條第1 項規定私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，其所有權被視為消滅時，即歸屬國有，成為國有土地。最高行政法院85年5 月份庭長評事聯席會議決議亦認為：「按天然形成之湖澤及可通運之水道，依土地法第十四條第一項第二、三款規定，不得為私有。故私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依同法第十二條第一項規定，其所有權視為消滅而變為國有（同法第十條第二項）。……」查系爭土地原所有權於59年間依土地法第12條第1 項視為消滅時，即成為國有土地，且系爭土地已登記為國有，管理機關為被告，有土地登記公務用謄本在卷可參（見原處分卷第99頁、第100 頁），是被告以國有土地管理機關之地位，依奉准興辦事業計畫使用系爭土地興建堤防及水防道路，並非無法律上原因。

（六）綜上所述，系爭土地原所有權於59年間依土地法第12條第1 項規定視為消滅時，即成為國有土地，且系爭土地未經公告劃出河川區域外，原告依土地法第12條第2 項規定之回復請求權尚無法行使，且未經核准回復所有權，故系爭土地並非原告所有而屬國有，被告為國有土地之管理機關，其使用系爭土地並非無法律上原因，本件核與公法上不當得利之要件未合。原告提起本件一般給付訴訟，請求被告返還公法上不當得利為無理由，應予駁回。

（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭