臺北高等行政法院判決

105年4月7日辯論終結

原告

林 梅

原告

陳水木

原告

許猜

原告

潘清山

原告

洪顏愛

共同訴訟代理人

施淑貞 律師

共同訴訟代理人

張譽尹 律師

共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁（部長）

訴訟代理人

陳曉祺 律師

參加人

科技部中部科學工業園區管理局（原行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局）

代表人

王永壯（局長）

訴訟代理人

蔣大中 律師

　莊郁沁　律師

　朱仙莉　律師

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國99年7月8 日院臺訴字第0990100202號訴願決定，提起行政訴訟，經本院99年度訴字第1856號判決後，最高行政法院以103 年度判字第59號判決發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣改制前行政院國家科學委員會（現改制為科技部，下稱國科會）向行政院陳報中部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱中科四期二林園區）籌設計畫書，行政院交據改制前經濟建設委員會（現改制為國家發展委員會，下稱經建會）邀集相關單位、機關、機構研商後，提經民國（下同）97年10月20日委員會討論獲致結論，乃以行政院97年11月6 日院臺科字第0970048480號函（下稱行政院97年11月6 日函）國科會，原則同意辦理，並照上開經建會97年10月20日審議結論辦理。參加人乃以98年2 月27日中建字第0980004166號函（下稱98年2 月27日函）檢送中科四期二林園區開發計畫及細部計畫（下稱系爭開發計畫），經彰化縣政府以98年3 月10日府建管字第0980055770號函（下稱彰化縣政府98年3 月10日函）並附該府各單位查核意見後，請被告審議。案經被告區域計畫委員會（下稱區委會）專案小組會議8 次審議，並為加速審查效率，採與行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評審查委員會）併行審查原則，嗣環評審查委員會98年10月30日第185 次會議審查，有條件通過環境影響評估審查，區委會則經98年11月5 日第265 次審查會及同年月12日第265 次審查會延續會議，作成19點決議請參加人於3 個月內補充修正，送內政部營建署（下稱營建署）查核無誤後，核發許可函。被告嗣以98年11月13日台內營字第0980811381號函（下稱被告98年11月13日函）檢送上開98年11月12日第265 次審查會延續會議紀錄予審查委員、相關機關及單位，再以98年11月16日台內營字第09808114091 號函，以依參加人98年11月13日中建字第0980023188號函（下稱參加人98年11月13日函）送之系爭開發計畫定稿本，系爭開發計畫業依區委會第265 次審查會延續會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1 規定，為開發之許可（下稱原處分或系爭開發許可）。原告不服被告98年11月13日函及原處分提起訴願，經行政院院臺訴字第0990100202號訴願決定：「關於訴願人陳嘉新等72人（包括本件原告）不服原處分部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」原告續提行政訴訟，經本院99年度訴字第1856號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分（原判決駁回該判決附表二、附表三所示原告陳嘉新等57人之訴部分，因未據原告陳嘉新等57人提起上訴，業已確定）。被告及參加人不服，提起上訴，最高行政法院以103 年度判字第59號判決原判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理。本院更為審理時，原告楊振典等17人具狀撤回訴訟，因無礙於公益之維護，且被告及參加人收受撤回書狀未於10日內提出異議，視為同意撤回，是本件原告為林梅、陳水木、許猜、潘清山、洪顏愛5 人，合先敘明。

二、原告主張略以：

㈠原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款部分：

⒈被告一再辯稱系爭開發案之基地選址係屬科技部職責，選址決策非本案訴訟標的，有關科學工業園區及其他工業區閒置土地未充分利用浪費資源一節，應屬科技部應檢討事項，其僅能就參加人提出之開發案予以審查是否符合「非都市土地開發審議作業規範」等相關規定，無須審酌本件選址是否合法妥適云云。可見關於基地遴選是否合於區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用係屬適當而合理」之要件，被告並無實質審查，既經最高行政法院發回意旨指摘與法不合，原處分應予撤銷。

⒉國科會科學工業園區策略發展委員會評比選定基地之考量與區委會不同，並非基於「於國土利用係屬適當而合理」之要件，最高行政法院發回意旨認為被告僅得為低密度審查乃有誤會：

⑴被告依區域計畫法第4 條規定，為區域計畫之主管機關，就依區域計畫法申請許可之開發案，自有相關權責並就區域計畫之審議設立區委會。復依同法第15條之1 第2 項規定，許可開發須經區委會審議，第15條之2 第1 項各款更詳列經「審議」符合，始得許可開發之5 款條件，被告及區委會自應就法定要件之具備與否，自為判斷，而非僅協調溝通、尊重相關機關之意見，無自行判斷空間，亦非發回意旨所謂僅得為低密度審查。

⑵司法機關對於專業行政處分的判斷餘地，是基於權力分立之間的尊重，但被告與國科會分屬兩個不同專業行政機關，各自所為之處分、政策或決定，並沒有權力分立尊重之界限，端視其法定職權來決定各自的主管範圍，發回意旨所謂基於尊重具有專家委員會性質之國科會科學工業園區策略發展委員會之專業判斷，被告應為較低密度審查之論點，忽略了司法與行政間才有權力分立界線之問題，行政機關間則應本於法定職權依法行政。

⑶依科學工業園區設置管理條例第1 條規定，國科會科學工業園區策略發展委員會「選擇適當地點」之專業判斷，著眼於「激勵國內工業技術之研究創新，並促進高級技術工業之發展」，並非「於國土利用係屬適當而合理」。而區委會依區域計畫法第1 條審核選址之適當合理性時，需綜合審視「促進土地及天然資源之保育利用」、「人口及產業活動之合理分布」、「加速並健全經濟發展」、「改善生活環境」、「增進公共福利」等要素，兩單位的出發點不同，依據的法律不同、審查之考量因素也不同，發回意旨稱被告僅得為低密度之審查顯有誤解。

⑷本件由國科會選址送行政院核定，但行政院在核定之前，並沒有依區域計畫法審查「於國土利用係屬適當而合理」的法定要件，不能謂行政院核定，被告區委會就必須低度審查，果真如此，更會造成官方開發（送行政院核定）與民間開發（未經送行政院核定）之差別待遇，亦即官方開發案，區委會低度審查放行；民間開發案，區委會高度審查挑剔。

⒊原處分之作成係基於錯誤之事實認定及不完全之資訊，且違反正當法律程序，應予撤銷：

⑴原處分作成時並未考量我國科學工業園區及工業區均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形，嚴重影響國家資源有效運用：

①依「科學工業園區管理局作業基金99年度預算評估報告」顯示，截至原處分作成前之98年8 月底止，各科學工業園區已完成開發可供出租土地計1,476.95公頃（可供出租廠房計801 個單位），其中已出租面積為1,152.71公頃（已出租590 個單位），尚有324.24公頃（211 個單位）尚未出租供廠商使用，土地平均未出租率21.95%（廠房未出租率26.34%）。雖因受全球經濟風暴影響，致廠商退租及展延進駐，惟部分園區出租率未盡理想已連續多年，故非全然肇因於經濟衰退，而係未積極招商之故。

②次依「經濟作業基金99年度預算評估報告」顯示，歷年由工業局編定並開發之工業區計61處，惟因工業區土地過度開發，造成工業區土地大量閒置，截至原處分作成前之98年9 月底止，開發完成已公告租售卻尚未租售之工業區土地面積高達1,519.62公頃（其中彰濱工業區即高達1,246 公頃），主要係因工業區土地開發供過於求、工業區僵硬而昂貴之土地價格偏離市場行情不具競爭力、工業區招商面臨科學工業園區以低價出租之不公平競爭之故，鑑於近年來傳統產業外移嚴重，工業區之開發宜重新評估，或減少其開發規模，或訂定具國際競爭力可吸引廠商設廠之有利條件，以鼓勵廠商進駐，去化閒置土地。

③再依審計部98年度「中央政府總決算書審核報告」顯示，科學工業園區管理局作業基金為因應各基地開發建設資金需求，以借款及發行公債方式籌措，債務餘額自94年底之新臺幣（下同）672 億餘元，增加為98年底之1,144 億餘元，惟自94年度起，各年度收支賸餘反而由增幅變為減幅，並於98年度發生短絀10餘億元，短期償債能力薄弱，現金流量未足以保障債務償還需求，財務狀況亟待改善；而各級政府持續開發之各類園區，截至98年底止，尚有2,419 公頃設廠及社區用地未租售，復以各機關持續開發新租售設廠及社區用地891 公頃（未含待開發土地3,720 公頃），勢將加劇工業用地供需失調情形，影響國家資源有效運用，亟待研謀改善措施。又行政院累計已核定開發13個科學工業園區，截至98年底止已完成開發土地面積計2953.29 公頃，尚未開發土地面積計1,506.41公頃，其中已開發完成可出租設廠尚未出租之土地面積323.58公頃，閒置比率超過2 成，而尚未開發之土地預計以徵收方式取得者（含已公告尚未徵收）644.92公頃，約需徵收補償費145.74億餘元，顯示完成開發之園區土地面積已呈供給大於需求狀態。

④綜上可知，截至98年11月16日被告作成原處分前後，科學工業園區管理局（下稱科管局）所開發之工業園區及工業局所開發之工業區，均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形，工業用地（含科學工業園區）供需嚴重失調，影響國家土地資源有效運用；且科管局作業基金債務餘額已高達1,144 億餘元，參加人卻又計畫舉債投注520.6 億元鉅資新設中科四期二林園區（基地面積原為635.2678公頃，嗣後變更為626.42公頃），並以徵收方式取得基地內609 筆共589.207854公頃之私有土地，非但浪費國家資源，更違背國科會所稱為避免土地徵收爭議及耗費公帑開發後園區閒置，於考量開發園區時，應審度國內外經濟情事及廠商用地需求等因素，並將閒置工業區一併納入評選，以充分運用國土資源之原則。

⑵原處分作成時並未考量既有園區之閒置率過高、科管局作業基金財務狀況急遽惡化等實況：中科四期二林園區基地位於彰化縣境內，鄰近即有政府斥資1,235 億元開發之彰濱工業區，兩者間直線距離僅16.47 公里。而彰濱工業區已公告租售尚無人承租或購買之土地高達1,246 公頃，則於該工業區閒置土地租售前，實無於同一縣境內再耗費520.6 億元鉅資開發二林基地之必要。此觀諸立法院第7 屆第6 會期教育及文化委員會99年11月15日第8 次全體委員會亦決議要求科技部應加強科學園區開發之成本效益評估，審慎考量科學園區的擴建計畫，在現行園區完全出租以前，不得進行新園區的開發計畫等情益明。又上開決議雖係作成於系爭開發許可核發之後，惟該決議所憂慮之因素均係原處分作成時即已存在，前開決議適足以凸顯上開問題，並應為被告審議系爭開發案時所應審酌之因素。

⑶原處分作成時，對於鄰近的彰濱基地有可能更勝於系爭開發基地（下稱二林基地）的下列優點，並未加以考量：彰濱基地與二林基地雖均位於彰化縣境內，惟彰濱基地為填海造地而成之既有彰濱工業區，已有基礎設施，利於降低開發工程費用及時程，又屬於國有土地，有助於國土資源有效利用，解決工業區閒置問題，更可大幅降低開發單位取得土地成本之財務負擔。反觀二林基地則可能進一步擴大園區土地之閒置率，並需付出鉅資大規模徵收私有土地，更可能衍生土地徵收爭議，可見二林基地在區位條件、土地取得及其他等項目均遠遜於彰濱基地。又彰濱基地之面積雖僅有880 公頃（實則可利用之閒置土地高達1,246 公頃），而與二林基地之面積887 公頃（嗣後實際上僅申請631.0961公頃）相當，且二者各有為隔離水道或彰129線、彰126 線公路切割之情形，並無參加人所稱彰濱基地有日後擴建較為困難之缺點。另在水源供應方面，彰濱基地本即規劃由大度攔河堰供應，二林基地則因彰雲地區地下水超抽嚴重，尚需配合湖山水庫（施工中）及烏溪鳥嘴潭堰（初步規劃中）完成後減抽地下水及滿足未來民生用水需求，並因濁水溪沖積扇因地下水超抽嚴重，不宜長期再增調農業用水，亦規劃由大度攔河堰供應（可供水量為80萬CMD ），如需移用農業用水或飲用大度堰水源，應具體說明管線、淨水廠、處理成本、負責開發主體、經費負擔方式等議題，可見二林基地較彰濱基地更為不利。至於在污水排放方面，彰濱基地所在之彰濱工業區已設有污水處理廠，而二林基地之萬興排水下游出海口為王功、永興沿海養殖地區，應再進一步評估是否適於為污水排放承受水體並查明下游引水灌溉情形，或提出替代方案，就此二林基地較彰濱基地面臨更多之困難與爭議，其條件遠遜於彰濱基地。在生活及研發技能方面，彰濱基地內已有醫院及基本生活設施，二林基地與臺中、彰化、員林等主要市鎮之距離較遠，應提出周邊生活機能因應方案，可見既有之彰濱基地在生活及研發技能方面較二林基地為優。

⒋原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 款關於糧食安全與永續發展之部分：依行政院農業委員會（下稱農委會）「我國糧食供需變更分析」報告、立法院100 年度中央政府總預算案整體評估報告、立法院99年度中央政府總預算案整體評估報告及農委會100 年11月17日農企字第1000172605號函復公文所附83~98 年逐年率地總面積及糧食自給率統計資料，上開每一項證據均得證明我國糧食自給率與耕地面積之縮減，息息相關，系爭開發案釋出大面積耕地，將影響我國糧食安全及永續發展，自有違區域計畫法第15條之2 第1 款之規定。最高行政法院對上開事證及原判決之認定視而不見，僅憑農委會99年6 月30日農企字第0990141012號函此項單一書證，認為「農委會是否已衡量影響糧食安全之各個因素後，認為並無因此導致惡化糧食安全，而有其合理性及必要性等情形，自有斟酌之餘地」云云，以偏概全，令人遺憾。

⒌被告及參加人以園區轉型後的開發案內容，辯稱園區轉型前之原處分合法，顯然錯置時空，又未具體舉證，實不足採：中科四期二林園區主要是為友達光電股份有限公司興建第11代面板廠而開發，此為不爭之事實。原處分許可開發時（98年11月16日），二林園區之產業內容原本包含平面顯示器製造（最主要是TFT-LCD 即薄膜電晶體液晶顯示器）與LED （發光二極體）產業，用水量、汙水量與用電量均高。被告及參加人以轉型後的開發案內容辯稱原處分合法，顯然錯置時空。原處分通過後未久，兩兆雙星面板產業即成「慘業」，此為公知之事實，何以園區轉型後的以精密機械為主的開發案，仍能創造產值約4,800 億元並為當地帶來超過26,000名就業人口？為何轉型後已不含平面顯示器製造及LED 晶粒製造之產業，能為我國產業升級與科學技術發展有正向助力而能帶來龐大公共利益？被告及參加人均未提出事證詳加說明，自不足採。

⒍區域計畫法第15條之2 第1 款之衡量，不能僅限於「經濟效益」為評估指標。被告及參加人僅以「經濟效益」做為評估指標，顯有缺失：

⑴非都市土地國土利用與規畫及區位適宜性之判斷，應就土地本身的性質、土地的保育與利用、區域機能、城鄉體系、產業分布等，綜合判斷之。如已制定區域計畫之土地，更應嚴格受到管制，申請開發區應符合區域計畫保育水土及自然資源、景觀及環境等土地利用方針，並應符合區域計畫之部門發展計畫之指導。判斷之標準，絕非僅有「經濟效益」一項而已。本件原處分公告時間為98年11月16日，被告及參加人依據3 年即101 年農委會統計資料據以論述，已有時空錯置之謬誤，遑論被告及參加人並未提出農委會101 年統計資料。被告及參加人將彰化縣蔗田平均每公頃產量及平均每公頃製糖量，視同「系爭開發基地（大多為台糖農場）」平均每公頃產量及平均每公頃製糖量，已有不當，又以原處分公告後5 年即103 年4 月份台糖公司公告糖價推估二林園區種蔗面積之產值，亦同有時空錯置之謬誤，更遑論被告及參加人均未提出書證以佐其說，其主張並不足採。

⑵被告及參加人又謂審查過程中已考量許可開發所帶來之公共利益遠大於不許可開發所維持區域土地完整之利益，符合經濟可行性標準，故認定於國土利用係屬適當合理云云。惟被告提出之系爭開發計畫第1 次專案小組會議審查意見與答覆（98年4 月14日）（下稱第1 次專案小組會議）內容，竟與系爭計畫98年10月修正本內容不同，令人費解、啟人疑竇。且區委會委員係就「私有土地徵收之公益性」要件提出疑問，被告及參加人亦就「私有土地徵收之公益性」要件提出說明加以回應，被告及參加人將「私有土地徵收公益性」要件之說明，取代為「國土區位規畫適宜性」要件之說明，實不足取。再就被告及參加人說明之「內容」觀之，幾乎全屬私人之經濟利益，根本與公共利益無關。至於改善基礎建設及改善地區淹水等少數與公共利益有關者，則由縣市政府編列預算施作進行改善即可，與系爭開發案根本無需併為一談。系爭開發案讓位於南彰化全國農業核心地帶中的核心大面積完整農地，突兀地立起科學工業園區，然後虛構新商圈、旅館、餐飲、金融、科技產業聚落走廊將會成形，縱令成真，也只成就了少數私人利益，與公共利益無關。

⒎被告及參加人辯稱系爭開發案不影響我國糧食安全，所持理由均不足採：

⑴糧食安全與可耕地面積息息相關，被告及參加人把糧食安全之議題僅限縮於「糖的供需量」，顯然有誤導之嫌。況縱以「糖的供需量」觀之，系爭基地開發仍然危害國人需糖供應之糧食安全。詳言之，我國國民糖需求多依賴進口，參酌農委會糧食供需年報統計90至100 年糖自給率，在90年我國國內糖生產量約20萬公噸，自給率尚有35% ，但迄至98年（即原處分公告當年），我國國內糖生產量僅餘約5 萬3 千公噸，自給率僅剩9.1%，此不得不歸咎於台糖農地逐年工業化而流失，以致連糖的自給率已低於10% ，自影響糧食安全。

⑵被告及參加人謂農委會本於其職權及專業，經審議後認定已踐行農業發展條例第10條第1 項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定，並於本件審議程序明確表示同意農業用地變更使用，自可認其已本於職掌，綜合考量我國農地面積與糧食安全等各層面因素後方做成此一結論，自有合理性與必要性云云。經查，被告及參加人上述辯詞，是否足以證實「系爭開發案並無惡化糧食安全與永續發展之虞」，尚待調查。最高行政法院發回意旨亦指出，農委會同意農業用地變更，是否表示農委會已衡量影響糧食安全之各個因素後，認為並無因此導致惡化糧食安全，而有其合理性及必要性等情形，自有斟酌之餘地。至於被告及參加人另稱農委會於102 至105 年有制定不同之糧食安全政策乙節，顯然錯置時空，且據知在原處分公告前，農委會應未就糧食安全提出具體政策規畫。

㈡原處分違反區域計畫法第15條之2 第2 款部分：

⒈原處分違反中一通─關於績效管制標準「優良農地」部分：

⑴中一通對於優良農地之開發管制，明確規範僅有「特定農業區」、「一般農業區」、「鄉村區」、「風景區」、「國家公園區」為具有相容性之分區，並不包含「工業區」。且管理使用上「嚴禁汙水放流」、「若有不能相容或會產生汙染的零星工廠應予遷離」、「限制改變優良水田（旱田）之使用型態」此即中一通對優良農地開發之「自然容受力」之規範具體內容。

⑵我國法令對於「優良農地」，似查無法令之定義。但參酌下列法規、實務見解與被告機關之研究報告，只要農地符合下列特徵，即可認為應屬優良農地，原處分核准在優良農地變更使用分區為工業區，即屬違反中一通：①使用分區被劃定為「特定農業區」者，即可認為係「優良農地」，系爭開發案其中有26公頃特定農業區，必屬優良農地；②農地位於「特定農業區」即屬「優良農地」；③曾經投資重大農業改良設施之地區（例如：灌溉、排水工程、農地重劃），即可認為係優良農地，系爭開發案基地曾有多項灌溉排水工程，當屬優良農地；④農田水利會認定供水能力可達之地區，即可認為係優良農地，系爭開發案有彰化農田水利會之萬興排水路與莿仔埤圳第四放水路穿越，應屬優良農地；⑤面積完整達25公頃以上，即可認為優良農地，系爭開發案共約631 公頃，幾乎均為面積完整之台糖農場或相思寮農田，應屬優良農地；⑥被告於85年曾委託邱穀工程顧問有限公司（下稱邱穀公司）辦理之「台灣中部區域環境敏感地劃設與土地適宜性分析技術報告」（下稱邱穀環境敏感地報告），對優良農地定義為「一塊土地，考量長時期的生產能力、土壤特性、當地的氣候及灌溉水的水質水量，所編定之農業作物經濟化生產之土地。」而就該報告所繪優良農田分布圖與本件系爭開發基地圖說相互套疊結果，系爭基地大部分均屬優良農田。是系爭開發基地內之優良農地，與工業區不具相容性，原處分將優良農地核准變更為工業區（科學園區）使用，顯然違反區域計畫法第15條之2 第2 款規定。

⒉原處分違反中一通─關於績效管制標準「地質災害敏感地（地層下陷）」部分：

⑴中一通對於地質災害敏感地（地層下陷區）之開發管制，以「績效標準管制」方式作為管制方針：地質災害敏感地（含地層下陷區），區內禁止科技工業等重要經建活動，並應避免編定丁種建築用地（即工業用地），禁止抽用地下水等。工業區與地質災害敏感地（含地層下陷區）並不具相容性。僅有「特定農業區」、「鄉村區」、「森林區」、「山坡地保育區」、「國家公園區」為具有相容性之分區，並不包含「工業區」。此即中一通對地質災害敏感地（地層下陷區）之「自然容受力」之規範具體內容。

⑵依據下列事證，足認系爭開發基地屬於地質災害敏感地（地層下陷區）：①依經濟部水利署（下稱水利署）99年12月對彰化地區地層下陷之監測、調查及分析，二林地區自81年至99年，累計下陷已達60～130 公分不等，目前年平均下陷速率仍超過5 公分/ 年，在95年10月至97年6 月更為發生全彰化縣最大下陷速率之地區，分別為8.4 公分/ 年、6.4 公分/ 年，為彰化縣最主要的地層下陷中心；②依水利署網頁，彰化地區目前持續下陷面積仍達138.9 平方公里，99年最大下陷速率仍有6.4 公分/ 年；③彰化縣二林鎮業因持續地層下陷，水利署依其所訂定之「地下水管制區劃定作業規範」，判定二林鎮全區80％以上均屬檢討範圍，而將全鎮均劃定為地下水管制區；④依水利署所訂定上開規範，地層下陷區域係指「累積下陷量達50公分以上者」或「近年地層下陷年平均速率達每年10公分以上者」之區域，系爭開發案基地自81年至99年累積下陷量，業已達到60～90公分，應屬地層下陷地區；⑤依前開被告委託辦理之邱穀環境敏感地報告記載，累積總下陷量超過10公分，或每年下陷速度大於1 公分之區域，即為地層下陷區域，定義更為嚴格，系爭開發案基地當屬地層下陷區域無疑。

⒊原處分違反中一通─關於績效管制標準「地下水補注區」部分：地下水補注區之定義，依中一通之內容，係指可讓雨水、地表水經由重力及毛細管原理滲入地下成為地下水的地區。而中一通明確將彰化平原列為中部區域之地下水補注區。依邱穀環境敏感地報告記載，地下水補注區分為「自由含水層補注區」與「受壓含水層補注區」，將上開報告之地下水補注區圖與本件系爭開發基地圖說套疊結果，可知系爭開發基地大部分均屬地下水補注區。

⒋原處分違反「彰化縣農地利用綜合規劃報告」部分：「彰化縣農地利用綜合規劃報告」屬基於中央法規即72年8 月1 日修正之農業發展條例第21條及現行農業發展條例第8 條第1 項所為之土地利用計畫。依該計畫，中科四期二林園區內規畫之農業生產區段發展類型原為「蔬菜區」、「原料甘蔗區」、「水稻區」，被告兀自變更為科學園區用地，顯然違反依中央法規農業發展條例制定之「彰化縣農地利用綜合規劃」土地利用計畫，依區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款不應許可開發。

㈢原處分違反區域計畫法第15條之2 第4 款部分：

⒈有關水源供應互相配合部分：

⑴本案開發與水源供應顯不能相互配合：本案長期水源大度攔河堰，每秒取水量9.26立方公尺，屬應實施環境影響評估之開發案，其是否可以開發，依環境影響評估法第14條第1 項規定，須待環境影響評估審查（下稱環評審查）結果，自屬本案長期水源供應能否配合之必然作業程序，且須通過方能配合。而本件於原處分作成前，大度攔河堰開發計畫已因對環境有重大影響之虞，經專案小組建議進行二階環評，日後能否開發有高度不確定因素，其水源供應迄今未定，與本案開發顯不能相互配合。

⑵原處分作成時，對於水源之供應仍屬不確定，不僅違反「水源供應能相互配合」之要求，更屬基於不確定、不充分之資訊所作成之行政處分，具有重大明顯瑕疵：系爭開發計畫，就用水計畫方面，未提出清楚規畫之中期水源，更未提出已通過合法之審查及許可的長期水源，且原處分作成時，彰化地區既有水源已無法同時滿足農業用水與中科四期之用水需求，但中科四期開發計畫所提出之中長期水源，卻未規劃或未經審查通過並取得許可，被告基於開發單位所提出之不確定水源供應方案，在「不充分、不完全之資訊」做出原處分，即有重大明顯之瑕疵，應予撤銷。

⒉有關關汙水排水相互配合之部分：原處分做成時，放流水排放方案已引起諸多爭議，不僅學者專家質疑將造成污染，雲彰兩縣居民亦強烈反對，當時之行政院長吳敦義為撫平廢水排放方案爭議，政策指示開發單位即參加人將廢水排放至外海3 公里處，其所提海洋放流方案，經列入中科四期環評審查結論開發單位承諾事項，該部分於原處分做成時，尚未完成環評變更程序，甚至迄今仍在環評審查中，實有排放水不能配合之情形，原處分於該部分未確定前，即倉促做成，違反區域計畫法第15條之2第4款規定。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款規定：

⒈利益衡量：本案審查委員於第1 次專案小組會議審查時，即針對本基地開發辦理私有土地徵收之「公益需要」為何進行審查，並探究開發本基地將原有農地以高科技面板代工業取代之，其所產生之國家產業發展與需求、經濟產值、就業率、社會影響面，彰化縣二林鎮之城鄉發展定位等相關面向總效益是否大於不開發。參加人即於98年4 月14日第1 次專案小組會議中提供本件開發之經濟成本效益評估分析，亦即以經濟淨效益現值、經濟內部投資報酬率及益本比等指標作為量化評估之準則，另針對不易量化之成本與效益則另以定性分析方式說明，併同量化指標供審查委員據以評估分析本件「許可開發所帶來之公共利益」遠大於「不許可開發所維持區域土地完整之利益」，就此被告均予以審議。此項議題並於98年11月12日第265 次審查延續會議中經委員再次提出討論，經參與審議機關、被告及參加人提出說明後，決議通過系爭開發計畫。準此，委員會針對相關議題業已進行充分溝通及作成決定，其已為審查，並無違法情事。況本開發案基地將近8 成皆為台糖公司所有之蔗田，依據農委會101 年統計資料，彰化縣蔗田平均每公頃產量為5.4公噸，平均每公頃製糖量為4.3 公噸，以103 年4 月份台糖公司公告糖價（約21元/ 公斤）推估二林園區原種蔗面積（626.42公頃*0.8＝501.1 公頃）之產值約為4,570 萬元，其產值與系爭開發計畫實有所差距。原告雖主張利益衡量不應僅限於經濟利益，惟關於其他各項區域開發公共利益之相關考量（如糧食安全等），被告亦已一併於區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款或其他各款中整體考量（詳後所述），實非僅考量經濟利益。

⒉基地遴選：針對基地遴選之程序及過程，業經參加人詳為說明，其中並無任何恣意濫用等違法之處，被告就基地遴選結果予以審查採納，亦無不法。

⒊糧食安全：本開發案基地原本多屬台糖公司所有之蔗田，其耕作形式較為粗放，依農委會統計資料，原二林園區內蔗田每年產量約為2,706 公噸，可產製糖量約2,155 公噸，依據台糖公司統計資料，臺灣對於糖之年需求量約為60萬公噸，因此二林園區減產之蔗糖量僅佔總需求量之0.36% ，對於國內糖業供給市場影響有限，故無大幅減少國內糧食產量、危害糧食安全之虞。況農委會本於其職權以及專業，經審議後認定：「實已踐行農業發展條例第10條第1 項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定」，並於區委會審議程序中明確表示同意農業用地變更使用，可認其已本於其職掌，綜合考量我國農地面積與糧食安全等各層面因素後，方作成此結論，自已認定具有其合理性及必要性。另依被告最新公告之全國區域計畫，本件開發場址所在之彰化縣宜維護農地為5.9 至6.46萬公頃，依彰化縣農業處統計，將二林園區扣除後，彰化縣農地面積仍有6.2 萬公頃，顯示農地面積仍位處區域計畫指派之高標，無惡化糧食安全與永續發展之虞。是無論係依系爭開發許可審議過程，或原處分作成後之糧食安全狀態資料，均可知系爭開發計畫之進行，對於我國糧食安全並無惡化或危害之情形，原處分於作成時就相關議題業已會同主管機關農委會進行考量，並無違法之虞。

㈡本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款規定：

⒈中一通關於「績效標準管制」之規範性質：

⑴「績效標準管制」係規範於中一通第5 章「部門發展計畫」、第8 節「環境資源保育利用」中，依第貳點及第貳、三點等規範內容可知，「績效標準管制」係針對各類敏感地，提供一定之管制方針及績效標準，但仍應依據個案情形據以判斷特定地區是否屬所規範之各類敏感地，及該地區之開發是否超過自然容受力而決定是否准許開發行為，此亦為最高行政法院發回判決所肯認。此外，中一通雖屬法規命令，但其仍係抽象之規定，提供一定之判斷基準，有待個案事實認定後始能確認應適用何項管制方法及績效標準，非如原告所述「地層下陷區的管制就禁止科技工業的重要經濟活動」。

⑵又中一通第6 章「土地分區使用與管制計畫」第1 節「土地使用策略與構想」中，第參點「土地使用計畫」分別規範「限制發展地區」（其中並無「地層下陷區」）、「可發展地區」及「優先發展地區」，其中第二點以下又分為「條件發展地區」及「一般發展地區」。針對「條件發展地區」部分，其就環境敏感地區予以定義，但並未具體規定「有條件的限制土地使用種類及強度」之具體內容，且其分類與「績效標準管制」亦未盡相同，與「績效標準管制」為二種不同的管制體系，適用時仍應視個案定之。

⑶「環境敏感地區」係採績效標準管制，只要影響程度不超過自然容受力之土地利用，均允許開發使用。然而目前我國非都市土地使用管制之制度，並非採此一精神，而係以更嚴格之規定採各種土地使用限於法令容許使用之項目予以管制，如欲超出容許項目之使用，應另循許可程序變更土地使用分區及使用地後，始得開發使用，並可透過開發許可方式，配合用途別之土地使用分區管制，此亦為本案必須透過開發許可方式准予開發之故，相較於前述績效標準管制方式，實更為嚴謹。

⒉本件開發案之基地非位於「地層下陷區」，並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定：

⑴中一通於第5 章關於「地質災害敏感地」之「績效標準管制」，其中「土地使用績效標準」第三點就「地層下陷區之管制」予以規範。惟中一通並未明確界定「地層下陷區」之認定標準，其內容雖敘及「地層下陷區主要分布於彰化、雲林沿海，彰化縣為大城鄉，雲林縣則分佈於麥寮鄉、台西鄉、四湖鄉及口湖鄉」，但實為概括陳述分佈狀況，且其中未含本件開發基地所在之彰化縣二林鎮。另關於「條件發展地區」其第2 點「地質潛在災害敏感地」雖包含「地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之區域」，以及前述區域「沿海地層下陷」之地區，但仍未就地層下陷區提出定義，且最末描述「西部平原地區之條件發展地區主要為地下水補注區及地層下陷區，尤其是沿海的地層下陷區域，平均每年仍有1 cm以上之沈陷量……」，僅係概括陳述西部平原地區之狀況，其範圍過廣，無從據以認定本案開發基地屬「地層下陷區」。

⑵因「地層下陷區」之劃設並非被告之職權所及，故於判斷本件開發案所在地區是否屬於「地層下陷區」時，自應參酌該管主管機關所為之認定。就此，根據水利署94年12月15日公告之「嚴重地層下陷地區」範圍，其中彰化地區之「嚴重地層下陷地區」為大城鄉全區域及芳苑鄉部分地段區域，並未公告中科四期二林園區所在之二林鎮為嚴重地層下陷地區。且原處分於98年做成時，水利署已為前述公告，被告自應依據該公告之範圍作為判斷基礎。此外，本案業經經濟部水利署於98年2 月12日經水工字第09851027120 號函認定並非位於公告之嚴重地層下陷區，自無從據以認定屬「地層下陷區」，而可直接適用中一通相關管制規定。況有地層下陷情形者，如因未經權責主管機關水利署按行政程序予以公告其範圍，即無從確認及認定是否已達需限制土地開發，否則未經公告即限制其開發，不僅影響民眾權利甚巨，亦不符合法律保留原則。

⑶本案基地雖非屬經濟部公告之嚴重地層下陷地區，惟被告於審查時，仍因應當時區域計畫李錫堤委員（國立中央大學地質所教授）之意見，將如系爭計畫第5次專案小組會議審查意見與答覆（98年5 月21日）所載之最新地層下陷數據資料納入考量，且本件開發亦採取改善地層下陷之相關措施。經審閱分析相關資料及數據後，李錫堤委員乃於98年11月12日第265 次會議延續會議審查意見中表明「書面審查後，業表示接受回覆內容」。此外，經濟部中央地質調查所業以98年6 月2 日經地工字第09800025300 號函示：「本所無意見；請申請人承諾園區內未來將不抽取地下水」。由上可知，被告就此議題業已進行實質討論，亦請參加人補充相關資料，並獲得區域計畫委員會地質專業委員及經濟部地質調查所確認，且將採取改善地層下陷措施，故不論係於形式或實質面觀之，被告業已就「開發之影響程度是否超過自然容受力」為實質判斷，進而認定本件基地所在地並非「地層下陷區」及准予開發，並未違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治規則所為之土地利用或環境保護計畫。

⑷原告所提「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」第6 條部分，係規範經濟部進行嚴重地層下陷地區劃設作業之標準，而如何依據該作業規範劃設嚴重地層下陷地區乃經濟部之執掌，應先予釐清。又原告引用水利署委託工研院於99年12月發表之「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」，主張從相關數據應可確認本件開發基地屬地層下陷區云云。惟依該資料可知，彰化二林於81年至99年下陷面積分析表中，雖在95年10月至96年7 月及96年7 月至97年6 月之2 個觀測期為全縣最大下陷速率發生地點（分別為每年8.4 公分及6.4 公分），惟在97年6 月後之數據顯示已非二林鎮為最大下陷速率發生地點（為溪州鄉之每年5.7 公分及6.4 公分）。另該資料相關數據亦顯示，彰化二林地區之年平均下陷速率呈現逐年趨緩趨勢（從89-90 年間之最高12.5-10 公分之平均下陷速率，至98-99 年間已減為3-5 公分之平均下陷速率），此或為經濟部於94年公告前開作業規範後，水利署未公告彰化縣二林鎮屬嚴重地層下陷地區之原因。

⑸原告援引邱穀環境敏感地報告內所載「1.地層下陷區：在內政部營建署『海岸地區整體規劃之研究』中，對於地層下陷區之劃定，乃依下列準則進行……⑵依近年地層下陷觀測結果，每年平均沈陷速度大於1.0公分之區域」，進而主張以該標準進行地層下陷區之認定。惟該研究所援引之準則，係在經濟部尚未就地層下陷區進行認定時，由被告自為認定，惟其後公告之中一通中並未根據該研究報告進行認定，且經濟部制訂劃設規範及公告嚴重地層下陷區後，即應依據經濟部公告內容認定。又中一通各項績效標準管制表之表格下方雖均註記「資料來源：台灣中部區域環境敏感地與土地適宜性分析，內政部營建署，85年1 月」，惟法規命令縱有參考其他資料，其規範內容仍應以該等資料來源經主管機關篩選後納入法規命令本文者為限，否則將無法藉由審閱其本文知悉規範內容及範圍，將使法規範圍陷於不確定，原告將不存在於中一通本文之其他報告內容納入中一通之法規內容，顯非解釋法規命令規範內容範圍之適當方式。

⑹綜上所述，本件開發案之基地非位於「地層下陷區」，縱有地層下陷之現象，亦經被告考量參加人將採取改善地層下陷之相關措施，而作出核准開發之處分，此並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。

⒊本件開發案之基地非位於「地下水補注區」，並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定：

⑴中一通關於「地下水補注區」之績效標準管制，對於「地下水補注區」亦未有正式公告之範圍，僅以文字敘明「濁水溪流域之受壓含水層補注區為本區域重要地下水補注區，主要分佈於自八卦山丘陵及斗六丘陵間之濁水溪河床，向西至莿桐、斗六成扇狀開展之區域」，並於中部區域條件發展地區示意圖顯示。因此，二林地區並非屬「地下水補注區」或其他任何「條件發展地區」。

⑵況且「地下水補注區」於中一通內係列為「環境敏感地區」及「可發展地區」之「條件發展地區」，非屬「限制發展地區」。依中一通有關「地下水補注區」之績效標準管制，並未禁止其開發，而係針對其土地開發利用，應注意保留相當比例透水層面積、減少地表逕流及須有滯留池設施承受因開發增加之逕流量。因此，依據區域計畫法第15條之2 第2 項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」總編第32點規定：「開發後基地內之透水面積，山坡地不得小於扣除不可開發區及保育區面積後剩餘基地面積的50% ，平地不得小於30% 。但經區域計畫委員會認定無影響安全之虞者，不在此限。」第22點規定：「基地開發後，包含基地之各級集水區，以25年發生一次暴雨產生對外排放逕流量總和，不得超出開發前之逕流量總和。並應以100 年發生一次暴雨強度之計算標準提供滯洪設施，以阻絕因基地開發增加之逕流量。」本案於開發許可審議時，已查明符合前述「非都市土地開發審議作業規範」總編上開規定，並無違反區域計畫法之規定。

⒋本件開發案之基地非位於「優良農地」，並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定：

⑴中一通對於「優良農地」亦未有正式公告之範圍，僅以文字敘明：「優良水田分布區位包括……烏溪以南的彰化平原、濁水溪兩側……優良旱田則以彰化雲林的平原地區為主要分布區位，……」，且「優良農地」迄今於區域計畫中之定位尚非屬「限制發展地區」。

⑵原告主張本件基地有26公頃屬「特定農業區」，故屬「優良農地」云云。惟被告於98年11月16日核發系爭開發許可時，區內台糖公司所有之土地並未被劃為「特定農業區」，其雖屬台糖公司所有之「特定專用區」土地，但並無任何資料可得認定本案即屬於「優良農地」，原告主張實無所據。此外，依二林園區開發許可暨細部計畫書表土地使用分區及使用地編定現況，原屬「特定農業區」之用地面積為21.5638 公頃，其中20.9327 公頃為農牧用地、0.6311公頃分別為交通用地、水利用地及特定目的事業用地。縱有若干「特定農業區」，然非所有「特定農業區」均屬「優良農地」，原告顯然混淆「特定農業區」及「優良農地」之定義及範圍。另依區域計畫法施行細則第11條第1 款規定，「優良農地」僅為「特定農業區」之一種。此外，依許可當時之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7 點第1 項第1 款規定，亦足知「優良農地」僅是「特定農業區」之其中一種態樣，並非所有之特定農業區皆屬於優良農地。

⑶再者，農業主管機關亦未有公告「優良農地」範圍，且「特定農業區」並非屬中一通之「限制發展地區」，農業主管機關可依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」之規定釋出，並依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」及「非都市土地使用管制規則」等規定實施管制。是以農業用地得否變更為非農業使用，仍應依農業發展條例第10條規定徵得農業主管機關同意後，經被告依區域計畫法開發許可程序審查通過核發許可，始得為之。

⑷依據全國區域計畫及各擬定中之各縣市區域計畫之農業用地保留相關作業，係以農委會委託各縣市政府進行之「農地資源空間規劃總顧問指導計畫」進行農地資源分類分級檢核作業，就全國土地進行普查，依使用現況之良莠劃定第一、二、三、四級農業用地，目前規劃應保留最適耕作的第一級農業用地、規模較小但仍可耕作之第二級農業用地及發展山坡地農業之第四級農業用地；另全國區域計畫修正案（103 年11月版）表3-2-1 「直轄市、縣（市）農地資源分類分級劃設成果及應維護之農地資源面積」中載明，彰化縣之農地資源控管基準係為6.01萬公頃。故依據「103年度『農地資源空間規劃總顧問指導計畫』彰化縣成果報告」第2 章「農地資源分類分級圖資修正作業」第2 節「農地資源分類分級檢核作業」第15頁、圖2-2 「103 年彰化縣農地分類分級成果圖」顯示，二林園區已非屬農業用地範圍；且第14頁之表2-4「103年農地分類分級成果統計表」之數值統計，第1 種、第2 種、第3 種及第4 種農業用地面積分別為41,447.10 公頃、13,058.05 公頃、5,561.78公頃及5,803.80公頃，總計為65,870.72 公頃，扣除無須保留之第三種農業用地面積，後續於彰化縣區域計畫中將劃定保留約6.03萬公頃之應維護農地資源，上述統計除無涉二林園區土地，更已滿足全國區域計畫規定。

⑸綜上所述，本案並非「優良農地」，實無從據以認為被告之開發許可違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款之規定。

㈢本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定：

⒈根據本案之用水計畫，本基地之供水水源依用水量分為短（98-100年）、中（101-104 年）、長期（105 年以後）之用水期程，大度堰供水係屬長期供水水源之一，短、中期均係以既有自來水系統供水，不足量者由彰化農田水利會調配，其調撥農業用水約佔本區農業用水約5%，且彰化水利會目前之灌溉用水調配，係採粗放式管理，供水誤差率約5%，上開調度農業用水在供水誤差率範圍內，經水利署審酌水源供應之能力後，業以98年9月2 日經水源字第09851227470 號函同意該用水計畫。針對供水部分，係由主管機關水利署審查，被告就此部分會請水利署協助審查判斷後，即應尊重水利署核可之規劃。

⒉原告雖引述100 年4 月25日水利署新聞稿表示不排除不興建大度堰計畫，惟本案開發許可係於98年11月16日核發，當時興建大度堰計畫尚無變化，自不能以事後發生之事實主張被告在98年11月作成原處分有違反區域計畫法之情事。至於水源供應調撥係屬於經濟部水利署權責，水利署是否不當調撥農業用水而違反水利法第18條用水標的順序之規定，實非被告於審查本件開發許可時所應考量之事項。

⒊水利署現雖因大度堰推動可能改變，而需另為評估其他替代方案，然須政策確定後，由參加人提出用水計畫書之變更同意文件向被告申請開發計畫變更，以確保開發計畫之供水無虞，並非原經水利署同意之用水計畫，因日後有無法推動之因素，即驟認原開發許可違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定，且本院99年訴字第1882號判決亦同此認定，為此求為判決：駁回原告之訴。

四、參加人陳述略以：

㈠本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款規定：

⒈利益衡量：

⑴針對利益衡量，審查委員於第1 次專案小組會議審查中，即針對本基地開發辦理私有土地徵收之「公益需要」為何進行審查，參加人即於會議中提供本件開發之經濟成本效益評估分析，以經濟淨效益現值、經濟內部投資報酬率及益本比等指標作為量化評估之準則，另針對不易量化之成本與效益則另以定性分析方式說明，併同量化指標供審查委員據以評估分析本件「許可開發所帶來之公共利益」遠大於「不許可開發所維持區域土地完整之利益」。參加人並明確指出本件開發所帶來之效益包括基礎設施所提供服務之經濟價值，及園區內廠商附加價值增量，以及透過產業關聯效果，其對整體經濟效益的乘數效果等，且二林園區除將引入廠商直接投資並帶來大量園區從業人員外，依據中部科學園區臺中園區前例，亦會帶來許多間接及周邊之不可量化效益。則依經濟成本及效益相關假設預估各年經濟效益及成本流量，經以折現率折算各年效益及成本流量，再考量土地之機會成本（本件開發土地若不作為工業使用，可繼續作為農地使用，即因開發科學園區而放棄之農地收益為本計畫之機會成本。依據農委會於89年所作之相關研究，每公頃農地之效益約為每年49.8萬元，依物價指數調整後，以97年價格計約為54.6萬元）可知，本件開發之經濟效益淨現值（NPV ）為162.84億元（大於0 ）；經濟內部報酬率（IRR ）為8.7%（大於社會折現率6%）；且經濟效益成本比（B/C ）為1.29（大於1 ）。足證被告於審查過程中業已考量中科二林園區「許可開發所帶來之公共利益」是否大於「維持區域土地完整之利益」，且係本於本件開發之經濟效益大於經濟成本，符合經濟可行性之標準，故認定於國土利用係屬適當而合理。

⑵此項議題於98年11月12日第265 次審查延續會議（即原處分於98年11月16日作成前之最後一次會議）中再次提出討論，經參與審議機關、被告及參加人提出說明後，委員決議通過系爭開發計畫，可見相關判斷係經國科會及參加人說明基地遴選之經過，在審議過程中充分溝通討論後，基於合議制之特色，以多數決作成決定，應認為其已為審查，並無違法情事。此外，系爭開發計畫經決議轉型之後（參變更後環評處分），已著重引進精密機械、積體電路（不含晶片製造）、電腦周邊、光電（不含平面顯示器製造）、生物科技以及綠能（不含LED 晶粒製造）產業，均屬用水量、污水量、用電量較低之產業，該等產業實屬我國未來兼顧經濟發展與環境保護之可能發展方向之一。再者，二林園區已獲准進駐廠商計15家，預計投資148億元，估計未來因廠商進駐而可創造之科學園區預估產值約為4,800 億元，為當地帶來超過26,000名就業人口，對於我國整體產業升級與科學技術之發展有正向之助力，高科技產業之進駐更將創造國內高科技人才之就業市場，足證本件許可開發將帶來龐大之公共利益。

⑶又本開發案之基地將近8 成皆為台糖公司所有之蔗田，依據農委會101 年統計資料，彰化縣蔗田平均每公頃產量為5.4 公噸，平均每公頃製糖量為4.3 公噸，以103年4月份台糖公司公告糖價（約21元/ 公斤）推估二林園區原種蔗面積（626.42公頃*0.8＝501.1公頃）之產值約為4,570 萬元，其產值與系爭開發計畫實有所差距，且許多二林鎮地方人士表示，長年以來台糖公司以大面積土地種植甘蔗，其土地利用方式，對於地方發展並無幫助（亦即「維持區域土地完整未必有其利益」），期望透過政府投資公共建設，以活化土地利用及效益，上述資訊亦得作為本件利益衡量之參考。另原告雖主張利益衡量不應僅限於經濟利益，惟關於其他各項區域開發公共利益之相關考量（如糧食安全等），被告亦已一併整體考量，非僅考量經濟利益，謹一併澄明。

⒉基地遴選：針對基地遴選之程序及過程，業經參加人詳為說明，其中並無任何恣意濫用等違法之處，依據最高行政法院發回判決意旨，被告就基地遴選結果予以審查採納，亦無不法。

⒊糧食安全：本開發案之基地原本多屬台糖公司所有之蔗田，其耕作形式較為粗放，依前述農委會統計資料，原二林園區內蔗田每年產量約為2,706 公噸，可產製糖量約2,155 公噸，依據台糖公司統計資料，臺灣對於糖之年需求量約為60萬公噸，因此二林園區減產之蔗糖量僅佔總需求量之0.36％，對於國內糖業供給市場影響有限，故無大幅減少國內糧食產量、危害糧食安全之虞，且農委會本於其職權以及專業，經審議後認定：「實已踐行農業發展條例第10條第1 項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定」，並於本件區委會審議程序中明確表示同意農業用地變更使用，自可認其已本於其職掌，綜合考量我國農地面積與糧食安全等各層面因素後，方做成此一結論，自已認定具有其合理性及必要性。

㈡本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款規定：針對中一通相關規範之解釋，參加人就被告依職權所為解釋敬表同意。另據參加人之理解，本件基地並非位於中一通之「地層下陷區」，縱該地區有地層下陷之現象，參加人就本件開發亦採取改善地層下陷之相關措施。最高行政法院發回判決亦揭示，地層下陷區並非限制發展地區，尚難以有地層下陷之事實，即認定為地層下陷區，而完全禁止科技工業等重要經濟活動之行為，是否准予開發，端視該開發之影響程度是否超過自然容受力為斷。由上述可知，被告就此議題業已進行實質討論，亦請參加人補充相關資料，並獲得區委會地質專業委員及經濟部地質調查所確認，且採取改善地層下陷措施，並未違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治規則所為之土地利用或環境保護計畫，更未違反區域計畫法第15條之2 第1項第2 款規定。

㈢本件開發並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定：本院99年訴字第1882號判決已認定：「中科四期在尚未營運前，本無影響農業用水；日後若開始營運，最大調度農業用水量為每日6.65萬噸；上開調度用水量僅佔彰化水利會近10年平均總灌溉水量1.57% ，且彰化農田水利會目前之灌溉用水調配，係採粗放式管理，供水誤差率約5%，上開調度農業用水已在供水誤差率範圍內，至大區輪灌採『供四停六』之方式，截至目前為止已歷時26年，因此評估調度農業用水方式，不影響彰化農田水利會農業灌溉、農民用水權。」又法律關係成立後，為法律關係之基礎或環境於該當法律效果終了前因不可歸責於當事人之事由，致情事變更，非當時所能預料，而依其原有效果對當事人將顯失公平者，則應適當變更法律效果，此乃行政法之情事變更原則。本件開發已轉型，計畫引進低用水產業，需水量將由每日16萬噸調降為2 萬噸，為原本開發內容用水量之8 分之1 ，並排除高用水之產業進駐，對供水之需求大幅降低，更可與水源供應能相互配合，足堪認定，則本件自應考量情事變更之狀況而為適當之判斷。並聲明：原告之訴駁回。

五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有行政院97年11月6 日函、彰化縣政府98年3 月10日函、98年11月5 日被告區委會第265 次審查會議紀錄、98年11月12日被告區委會第265 次審查會延續會議紀錄、系爭開發計畫與細部計畫書節錄（土地清冊）、被告98年11月13日函、參加人98年11月13日函、原處分及訴願決定、本院99年度訴字第1856號判決、最高行政法院103 年度判字第59號判決等在卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造及參加人上開主張及陳述，可知本件之主要爭執在於：原處分有無違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款、第2 款、第4 款規定？

六、本院之判斷：

㈠按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」、「依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰

一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。……四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。……」區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款、第15條之2 第1 項第1 、2 、4 款分別定有明文。又「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為行政訴訟法第260 條第3 項所明定。本件既係經最高行政法院以103 年度判字第59號判決發回本院更為審理，依上開規定，本院自應以最高行政法院前開判決所為廢棄理由之法律上判斷為判決基礎。準此，以下爰就原處分有無違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款、第2 款、第4 款規定分別論述之。

㈡關於原處分有無違反區計畫法第15條之2 第1 項第1 款部分：

⒈本件原告主張原處分違反區計畫法第15條之2 第1 項第1 款所定「於國土利用係屬適當而合理」之要件，係以：科學園區及工業區土地閒置率過高、科學園區管理作業基金財務惡化、國土利用應先檢討整併利用閒置工業區而非盲目擴張鯨吞優良農地、同為彰化縣境內之已開發卻大量閒置之彰濱基地各項區位條件均可取代系爭開發基地，以及我國糧食自給率不斷下降，系爭開發案釋出超過600 公頃之優良農地，有害國家糧食安全，做為其論據。

⒉而「所謂『於國土利用係屬適當而合理』，區域計畫法並未明文定義……區域計畫法立法目的，在於促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第1 條參照），足見其核心在於區位與公共利益之考量。因此，主管機關內政部之區委會在審議非都市土地分區變更之區位適宜性時，關於有無符合『於國土利用係屬適當而合理者』之規定，應為利益衡量，必須就許可開發所帶來之公共利益是否遠大於不許可開發所維持區域土地完整之利益為衡量。」則係最高行政法院103 年度判字第59號判決廢棄理由所表明之法律上判斷（判決理由七、㈣參看）。

⒊經查：

⑴依卷附98年4 月14日區委會第1 次專案小組會議審查意見與答覆說明所載（本院卷1 第173 ～174 頁），可知審查委員已就系爭基地開發之公益性與必要性（包括與工業區整合、國家產業發展需求、經濟產值及區位選擇等）進行審查，此由問題一、㈡「……請加強說明本基地開發辦理私有土地徵收之『公益需要』為何（例如：開發本基地將原有農地以高科技面板代工業取代之，其所產生之國家產業發展與需求、經濟產值、就業率、社會影響面，彰化縣二林鎮之城鄉發展定位……等相關面向總效益是否大於不開發）」、問題二「有關產業發展政策、需求（含招商）與本基地之區位選擇議題，請申請人補充下列事項：㈠請申請人補充中部科學園區整體發展政策，又中部科學園區與經濟部開發之工業區，請評估其整合、協商或合併之可行性，中部工業區之供需現況，閒置工業區之情形等亦請一併補充並分析說明。㈡中科三期開發時，申請人曾表明將不再開發中部科學園區，故有關本基地開發之迫切性及中科之產業策略等，請申請人再加強補充與論述；又中科第1 至3 期所有開發面積，實際出租、退租情形如何，廠商實際進駐之情形如何；另本案基地區位選擇是否考量建構中部工業區廊帶系統……檢討分析本基地區位之合理性……」之提問即足明之。

⑵參加人就上開問題均提出相關說明，並提供系爭開發之經濟成本效益評估分析，亦即以經濟淨效益現值、經濟內部投資報酬率及益本比等指標做為量化評估之準則，針對不易量化之成本與效益則另以定性分析方式說明，併同量化指標評估分析計畫之經濟效益大於經濟成本，符合經濟可行性之指標，再佐以園區開發所創造及減少之就業人口分析，說明系爭基地開發具有正面開發效益；另就中科四期設置之必要性，則以二林園區計畫引進5 項產業均為政府現階段為達成整體產業及經濟發展目標而全力扶植之重點產業，且二林園區中佔地最大的平面顯示器產業乃政府全力扶植的重要策略產業核心，該產業已日趨成熟，其景氣循環期愈來愈短，面對國際市場競爭態勢，欲維持全球第一的市占率及競爭力，二林園區的開發不僅有必要性，且時程上也有相當急迫性等理由說明之，並敘明因中部地區開發完成及民營企業開發工業區使用率已介於88%~94% 以上，顯示工業用地已趨飽和，剩餘用地規模不符光電大廠所需，另為整合科學園區與經濟部所轄之工業區，充分利用既有工業區土地資源，國科會於基地評選時，亦曾發文請經濟部工業局推薦基地，該局推薦之彰濱基地因位處濱海區域，海風吹襲及鹽害情形較不適合科技廠商設廠，且開發成本過高，故未獲選為中科四期開發基地等語，亦經前揭專案小組會議審查意見與答覆說明記載明確。

⑶次依98年11月12日區委會第265 次審查會延續會議紀錄暨附錄一之委員及與會代表發言摘要的記載（本院前審卷1 第115 ～134 頁），可知上開相關議題亦於該次會議中提出討論，且由委員九關於「……從農業政策而言，不論是大面積或小面積之台糖土地釋出，皆對當地之農林漁牧業之發展有影響……」（同前卷第118 頁反面）、「中科四期之開發使用600 多公頃之農地，而未來因應中科四期之開發，我擔心鄰近周遭約1000多公頃之農地，將遭受排擠效應，使中部一級產業（農漁牧）遭受嚴重排擠」（同前卷第128 頁）及委員十六關於「有關全國之農業生產，係屬農委會權責，農委會對於全國所需要的稻米量及稻米等糧食所需之用地，是有管控及整體考量的，故到底有多少的農地可以釋出，可以請農委會補充說明」等發言（同前卷第128 頁），亦可知區委會委員已就農地釋出所涉糧食安全問題進行討論與審議。

⑷另前揭延續會議紀錄決議九已載明「……農委會代表說明，本案符合『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第6 條第2 項規定，又彰化縣政府業以98年8 月10日府農務字第0980185318號函同意農業用地變更使用……」（同上卷第116 頁反面）；且農委會99年11月2 日農企字第0990167421號函亦表明「二、……本會業於99年6 月30日以農企字第0990141012號函說明略以，按農業用地變更案件屬於區域計畫擬定機關受理審議者，本會依據農業發展條例第10條規定，在不影響農業生產環境之完整性前提下，分別研訂相關之農地變更審查程序及原則，如『農地釋出原則與作法』及『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』等；並說明依據前開作業要點第17點第1 款及第18點第2 項規定，申請農業用地變更使用面積已達送區域計畫擬定機關審查者，其審查程序於縣（市）政府受理後，由縣（市）農業主管機關提供審查意見在案。三、針對申請農業用地變更使用案件，經審查如有前開要點第5 點第1 款至第4 款……等情事，以及位於非都市土地特定農業區如未能符合第6 點或第4 點區位得使用之情形者，均不同意變更使用，此即審認開發計畫是否影響農業生產環境完整之要件。四、本案既經彰化縣政府98年8 月10日府農務字第0980185318號函說明……並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5 點不同意變更使用之情事，復經本會代表於區委會審議程序中表示符合上開要點等相關規定，故實已踐行農業發展條例第10條第1 項有關不影響農業生產環境完整條件之審認及同意變更之程序規定」（原處分卷第110～111 頁）。審酌農業發展條例第10條第1 項前段規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。」而農業生產環境是否完整，當然影響糧食安全，本件農地變更既經農業主管機關即農委會審認結果，認不影響農業生產環境完整條件而予同意，自堪認農委會經衡量影響糧食安全之各項因素後，認為並無因此導致惡化糧食安全之虞。

⑸準此，原告所據為主張原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款規定之各該事由，既經區委會委員予以審議，並就各該相關影響層面充分討論而為利益衡量後，綜合判斷結果認為許可開發所帶來之公共利益大於不許可開發所維持區域土地完整，且無惡化我國糧食安全之虞，以多數決方式表決結果支持開發（同上卷第135 頁），在查無係出於錯誤事實或不完全資訊而為認定、或將無關之事項納入考量，或有其他違反法律原理原則、一般公認之價值判斷標準及判斷恣意之情形下，基於尊重其專業性，上開判斷本院予以尊重。原告以其個人主觀認知與價值判斷，執部分審議委員於會議中表示之不同意見，指摘原處分之作成未考量科學園區及工業區土地閒置率過高、科學園區管理作業基金財務惡化、國土利用應先檢討整併利用閒置工業區、彰濱基地各項區位條件均可取代系爭開發基地，以及系爭開發案釋出超過600 公頃農地有害國家糧食安全，違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款規定，尚非可採。

㈢關於原處分有無違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款部分：

⒈本件原告主張原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款所定「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」之要件，乃係以：中一通係依據中央法規即區域計畫法所為之土地利用計畫，系爭開發基地內特定農業區達26公頃，加上台糖公司之特定專用區土地，均屬優良農地，原處分准許變更使用分區，違反中一通績效標準管制對於優良農地的開發限制；系爭開發基地屬於地質災害敏感地（地層下陷區），原處分准許開發，違反中一通績效標準管制對於地質災害敏感地的開發限制；系爭開發基地大部分屬於地下水補注區中之自由含水層主要補注區，依中一通管制標準，與工業區不相容，原處分核准變更為工業區使用，違反中一通績效標準管制對於地下水補注區的開發限制；另依中央法規即農業發展條例制訂之「彰化縣農地利用綜合規劃」之土地利用計畫，系爭開發基地內規畫之農業生產區段發展類型原為「蔬菜區」、「原料甘蔗區」、「水稻區」，原處分同意變更為科學園區用地，亦違反「彰化縣農地利用綜合規劃」之土地利用計畫，資為論據。

⒉查內政部85年7 月15日台（85）內營字第8572975 號函核定、臺灣省政府85年8 月22日85府建四字第160950號函公告之中一通，係原處分作成時（98年11月16日）有效實施之中部地區區域計畫。其第六章「土地分區使用與管制計畫」、第一節「土地使用策略與構想」、參「土地使用計畫」明確揭示：依據土地資源之主、客觀因素，將土地使用劃分為「限制發展地區」及「可發展地區」，其中「限制發展地區」劃設範圍包括「生態保護區」、「法定古蹟」、「山坡地加強保育地」、「活動斷層」、「森林區及重要水庫集水區」等6 類；「可發展地區」則分為「條件發展地區」、「一般發展地區」及「優先發展地區」3 類。而「條件發展地區」係考量某些環境敏感地區對於開發行為的承載力有限，有條件的限制土地使用種類及強度，其開發行為應參照區段徵收原則研提具體開發計畫，提供必要之公共設施及可建築用地，並就可能造成之影響詳予評估，並針對敏感地特性，提出具體防範及補救措施，以作為通過開發許可之依據，此類地區包括「地下水補注區」、「地質潛在災害敏感地」「洪水平原」、「地表水源維護敏感地」、「水源水質水量保護區」、「遺址」、「沿海保護區」及「航空噪音管制地區」等8 項（本院卷2 第313 ～316 頁）。足見「地下水補注區」及「地質潛在災害敏感地」係屬「可發展地區」中之「條件發展地區」，僅係有條件的限制土地使用種類及強度，如符合一定條件，並就可能造成之影響詳予評估且提出具體防範及補救措施，尚非不得許可開發。

⒊又「績效標準管制」並非列在中一通第六章之「土地分區使用與管制計畫」內，而係規範在第五章「部門發展計畫」第八節「資源環境保育利用」中，該節揭示為避免對人類具有特殊價值或具潛在天然災害地區採取不當開發行為，應針對環境資源特性制定土地使用方針，其劃設環境敏感地區計有：「生態敏感地區」、「自然及文化景觀敏感地區」、「優良農地」、「地表水源維護敏感地區」、「地下水補注區」、「地質災害敏感地」、「洪水平原」等7 類，並以「績效標準管制」方式作為環境敏感地之管制方針（根據各環境敏感地之績效需求與資源特性，就各類敏感地之管制方針及績效標準訂有績效標準管制表），該管制標準有別於傳統的土地使用分區管制方式，係基於公共利益觀點，運用科學方法判定各類資源允許開發之容受力，特性為：①考慮自然資源之容受力：針對自然環境特性，依據土地資源容受力之開發範圍，管制土地使用型態與強度，避免開發行為超過自然資源之容受力；②運用科學方法，以具體、量化之標準訂定各類土地使用之強度：以開發密度、容積率、不透水層面積比率、開發空間面積比率、地表逕流量、土壤沖蝕量等，可以具體量化之標準來控制各類土地使用之開發強度；③著重土地使用「效果」之土地使用管制：強調不同土地使用開發對自然環境影響程度，只要影響程度不超過自然容受力之土地利用，均允許開發使用（本院卷2 第284 ～286 頁）。由上述規範內容可知，「績效標準管制」係針對各類敏感地提供土地利用方針，對於影響程度不超過自然容受力之土地利用，仍得允許開發使用。至於特定地區是否屬上開規範之環境敏感地，以及該地區之開發是否超過自然容受力，則應依個案情形加以判斷，自屬當然。

⒋經查，「優良農田之績效標準管制表」之「土地使用績效標準」雖載明：「為維護優良農田的地力與生產力，確保農業資源，避免有機含量高之高生產力土壤遭受破壞，各級優良農田之管制內容如下：⒈優良水田：限制改變優良水田之使用型態……。⒉優良旱田：限制改變優良旱田之使用型態……。」（本院卷2 第288 頁）。惟「優良農地」並非上述中一通第六章「土地分區使用與管制計畫」所劃設之「限制發展區」，亦非屬「可發展地區」針對環境敏感地區所劃設之8 類「條件發展地區」之任何1 類，且中一通對於何謂「優良農地」並無定義，亦未有正式公告之範圍，僅說明略以「優良水田分佈區位包括苗栗平原、台中沿海平原、烏溪以南的彰化平原、濁水溪兩側及雲林虎尾溪沿岸、南投埔里等山間盆地亦有零星分佈。優良旱田則以彰化雲林的平原地區為主要分佈區位，台中沿海平原及苗栗丘陵亦有分佈，此外苗栗、台中及南投等縣市低海拔山地區亦有零星的優良旱田分佈其間」（本院卷2 第284 頁反面），則本件系爭開發基地內之土地是否確屬「優良農地」，而應受前揭「優良農田之績效標準管制表」之管制，即非無疑。原告雖稱系爭開發基地內之「特定農業區」土地及台糖公司之「特定專用區」土地均屬優良農地云云。然所謂「特定農業區」，依區域計畫法施行細則第13條第1 款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者而言，故優良農地之使用分區雖應編定為特定農業區，但非可反推而謂所有特定農業區之土地均屬優良農地。況依中科四期二林園區開發計畫與細部計畫書2.3 節及表2.3-2 土地使用分區及使用地編定現況，可知該園區範圍係以台糖萬興及大排沙農場為主，區內土地使用現況多種植甘蔗等農作，土地使用分區除「特定農業區」外，尚包括「一般農業區」、「特定專用區」、「鄉村區」及未登錄地，其中「特定農業區」之使用地編定又計有「農牧用地」、「交通用地」、「水利用地」、及「特定目的事業用地」（本院卷2 第341 頁、第342 頁反面）；且占園區總土地面積78.55%之台糖土地（本院卷3 第5 、6 頁），其使用分區為「特定專用區」及「一般農業區」，使用地編定則為「特定目的事業用地」與「農牧用地」（本院前審卷1 第138 ～152 頁），亦非屬「特定農業區」，更遑論並非有「特定農業區」之土地均屬優良農地，已詳述如前。是在農業主管機關未有公告「優良農地」範圍，中一通對於「優良農地」亦無定義，復無任何證據可得認定系爭開發基地內土地係屬「優良農地」之情形下，自難認原處分有違反中一通績效標準管制對於優良農地開發限制之情事。原告逕以系爭開發基地中26公頃土地使用分區為「特定農業區」，其內有多項灌溉排水工程，並有彰化農田水利會之萬興排水路與莿仔埤圳第四放水路穿越，暨邱穀公司於85年受被告所屬營建署委託辦理臺灣中部地區環境敏感地劃設與土地適宜性分析，而出具之邱穀環境敏感地報告所繪優良農田分布圖與系爭開發基地圖說相互套疊後，系爭基地大部分土地均位在該報告之優良農田分布圖範圍內等，據以主張系爭開發基地之土地屬優良農地，並進而指摘原處分將優良農地核准變更為工業區（科學園區）使用，違反中一通績效標準管制對於優良農地的開發限制，亦即違反區域計畫法第15條之2 第2 款規定云云，洵不足採。至於上開「優良農田之績效標準管制表」下方雖註明資料來源為邱穀環境敏感地報告，惟該報告僅係邱穀公司就其受託調查結果提出之建議與規劃方向，以供中一通制定之參考，且報告內各項細部內容（如優良農田劃設準則與流程）並未納入中一通規範內文，自非可認屬中一通內容之一部，併此敘明。

⒌次查，中一通第五章第八節「壹、劃設環境敏感地區」，其中「六、地質災害敏感地」雖揭示：「地質災害種類包括崩塌、活動斷層、地層下陷、河川侵蝕等……本區域地質災害敏感地之劃設……在海岸地區則考量地層下陷及海岸侵蝕兩類。……地層下陷區主要分佈於彰化、雲林沿海，彰化縣為大城鄉，雲林縣則分佈於麥寮鄉、台西鄉、四湖鄉及口湖鄉。」（本院卷2 第285 頁及其反面），「地質災害區之績效標準管制表」之「土地使用績效標準」並載明：「……三、地層下陷區之管制：⒈區內禁止行為……c . 區內應禁止電廠、能源設施、港灣、基礎工業、科技工業等重要經濟活動……」（本院卷2 第291 頁反面），且第六章第一節「參、土地使用計畫關於條件發展地區「⒉地質潛在災害敏感地」亦載以：「山坡地……以及本區域沿海地層下陷及海岸侵蝕等地質災害敏感地。……沿海地層下陷區域則分佈於彰化縣大城、雲林縣麥寮、台西、四湖、口湖等鄉鎮」（本院卷2 第315 頁反面）、「在西部平原地區之條件發展地區主要為地下水補注區及地層下陷區，尤其是沿海的地層下陷區域，平均每年仍有1 cm以上的沉陷量……」（本院卷2 第317 頁）。惟上開規範僅在表明地層下陷區為地質潛在災害敏感地，乃條件發展地區，明定其土地使用績效與管制，並就沿海地層下陷區域分佈狀況為概略說明，然何謂「地層下陷區」？其認定標準為何？遍觀中一通之規範內容，並無相關定義與明確之標準，因此原告所提包括經濟部水利署委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行之99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析等相關資料，固可證明彰化縣二林鎮有地層下陷之事實，但尚難據此即認系爭開發基地為上述受管制之「地層下陷區」，而全面禁止科技工業等重要經濟活動。況依經濟部根據「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」辦理，並以94年12月15日經水字第09404610160 號公告之「嚴重地層下陷地區」，彰化縣部分僅為「⒈大城鄉全區域。⒉芳苑鄉之永興段、王功段……芳平段等地段全區域。」（本院卷3 第3 頁），系爭開發基地所在之彰化縣二林鎮未在其內；且經本院前審將中科四期二林基地位置圖（原告描繪自中科四期二林園區開發計畫與細部計畫圖3.5 -1，見本院前審卷4 第12、13頁）與彰化地區81年至99年累積下陷量圖（原告描繪自工研院上述地層下陷之監測、調查及分析圖4-3-16，見本院前審卷4 第14、15頁）送請工研院比對標示，該院100 年10月11日工研能字第1000016354號函雖謂「依附件推估標示之位置自81年至99年累積地層下陷量為-60 公分至-90 公分之間」，然亦明確表示「無法判斷園區基地目前是否屬地層下陷區」（本院前審卷4 第218 、219 頁）。準此，自無從認定系爭開發基地屬「地層下陷區」，而可直接適用中一通相關之管制規定。此外，「條件發展地區」僅係考量該環境敏感地對於開發行為的承載力有限，有條件的限制土地使用種類及強度，並非完全禁止開發，且非不得針對敏感地提出具體防範及補救措施以作為通過開發許可之依據，已詳述如前，而本件系爭開發案審查時，參加人就當時區委會審查委員李錫堤所提「本園區之地層下陷問題已浮出台面，有關本園區規劃設計時，是否考量此議題及是否有相關因應對策」之書面意見，於答覆時已表明經分析最新地層下陷數據，中科四期二林園區所在區域屬地層下陷區域之邊緣，且地盤沉陷屬大地地層均勻沉陷，且為深層50～200 公尺間之地層壓縮，對於地表至深度50～60公尺的地層並無明顯之壓縮量，相對於上方之結構物安全影響甚小，並為減緩地層下陷狀況而採取相關措施（本院卷1 第176 頁反面～177 頁），且其上開回覆內容經李錫堤委員書面審查後亦表示予以接受（本院卷1 第178 頁反面），由此可見被告為開發許可時，已就「開發之影響程度是否超過自然容受力」為實質判斷，亦符合最高行政法院103 年度判字第59號判決廢棄理由所揭示之意旨（判決理由七、㈦參看）。原告逕以未納入中一通規範內容之邱穀環境敏感地報告關於地層下陷區劃定準則、地下水管制區劃定作業規範之規定，以及彰化縣二林鎮有地層下陷之事實，主張系爭開發基地屬於前揭「土地使用績效標準」應受管制之「地層下陷區」，禁止做為科技工業等重要經濟活動使用，原處分核准開發，違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款規定云云，難認可採。

⒍又「地下水補注區」係屬中一通第五章第八節所列7 類環境敏感地區之一，依其揭示之內容：「地下水主要是地表水或降雨經由重力及毛細管原理滲入地下含水層中，其入滲量受地質與土壤質地的影響，故地下水的補充是區域性而非全面性。而這些可讓雨水、地下水自然滲入地下成為地下水的地區即屬於地下水補注區。……本區域之地下水補注區，在沖積平原地區如台中沿海平原及彰化雲林平原均為潛在入滲率高的區域……」（本院卷2 第285 頁）、「……地下水補注區則位於八卦山丘陵及斗六丘陵間之濁水溪河谷向西開展之扇狀區域，為本區域主要的地下水補注源頭……在地下水補注區進行開發行為應特別注意不透水層面積之限制，以免妨礙地下水的入滲……」（本院卷2 第317 頁），以及「地下水補注區之績效標準管制表」中「資源管理績效標準」所載：「地下水補注區常因都市發展，增加不透水層舖面，造成地下水位下降。因此，地下水補注區內基地之開發使用，應符合下列規定：⒈基地內不透水層面積之控制。⒉逕流量的控制：開發後之基地逕流量不可大於開發前之逕流量。⒊開發地區的排水設施之逕流尖峰量不得超過該區原來狀態下之尖峰流量。」（本院卷2 第290 頁反面），可知「地下水補注區」係屬「可發展地區」之「條件發展地區」，並未禁止開發，僅須符合保留相當比例透水層面積、減少地表逕流及設置排水設施承受因開發之逕流量等要求，仍得准許可開發。本件姑不論系爭開發基地是否屬於「地下水補注區」，因系爭開發案之透水面積為251.15公頃，透水比例佔開發面積631.10公頁之39.80%（本院前審卷6 第200 頁反面～201 頁），已符合依區域計畫法第15條之2 第2 項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」總編第32點規定：「開發後基地內之透水面積，山坡地不得小於扣除不可開發區及保育區面積後剩餘基地面積的百分之50，平地不得小於百分之30……」，並未違反中一通對於「地下水補注區」之管制規定。原告主張系爭開發基地大部分屬於地下水補注區，與工業區不相容，原處分核准變更為工業區使用，違反中一通績效標準管制對於地下水補注區的開發限制云云，容有誤會，尚難憑採。

⒎末查，彰化縣政府80年5 月編印之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」（本院前審卷5 第87～114 頁），其內容全未提及究係依何法規制定之土地利用計畫及其效力為何，參據農委會100 年11月17日農企字第1000165163號函說明：「……二、本會於76年至93年間協助各縣（市）政府辦理農地利用綜合規劃計畫，其作法係依據地區農業資源分佈、生產環境及發展需要，針對農業生產區域，以約200 公頃之區段進行規劃，並確立區段內之農業發展目標，同時輔導鄰近農民結合相同理念與興趣者組織共同經營班，建立由上而下的適地適作模式，以建構優質產銷環境。由於該計畫係以研提計畫方式推動，且採地方政府依其意願辦理，全省計16個縣（市）參與規劃，惟非全縣鄉鎮皆有執行，而係以上開作法，選擇適當區段進行。且整體計畫後期已著重產銷班或共同經營班之產業輔導，並未進行各地區土地規劃之更新。三、彰化縣二林鎮雖於77年完成鎮內耕地之綜合規劃工作，惟主要以水田、旱田等耕地為範圍，並非涵蓋全二林鎮範圍，故中科四期二林園區範圍內之土地，是否納入及其規劃內容，須洽請彰化縣政府確認，但因該規劃係屬年度施政計畫性質，未具有法律之拘束力，故實際土地使用仍應依據『區域計畫法』及『都市計畫法』相關規定予以管制……」等語（本院前審卷4 第295 頁），可見農委會協助彰化縣政府辦理之上開「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，係由彰化縣政府自願參與研提規劃，規劃重點在於產業輔導，非全區之土地規劃，其性質係屬年度施政計畫，不具法拘束力。是該規劃報告既非法定計畫，自非屬依中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，原告主張上開規劃報告係依農業發展條例第8 條第1 項擬定之計畫，並據以指摘原處分許可開發，違反依中央法規即農業發展條例制訂之「彰化縣農地利用綜合規劃」之土地利用計畫，即屬違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款規定云云，亦有所誤，洵不足採。

㈣關於原處分有無違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款部分：

⒈本件原告主張原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款所定「與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合」之要件，主要係指「水源供應」及「污水排水」部分有不能相互配合之情形。而關於前者，原告無非以：大度攔河堰供水乃系爭開發基地用水計畫之長期供水水源之一，原處分作成前，大度攔河堰開發計畫已因對環境有重大影響之虞，經專案小組建議進行二階環評，尚未完成環評審查，既無法確定得以開發，自難以確定能與系爭開發案相互配合為據。然查，系爭開發基地用水計畫有關該基地之供水水源依用水量分為短期（98年至100 年）、中期（101 年至104 年）及長期（105 年以後）之用水期程，初期用水係由自來水公司調度台中與林內淨水廠之自來水供應（約4,800 噸），不影響當地區民生用水供給，中期供水除自來水持續供應外，尚需調用集集攔河堰之農業灌溉用水，惟僅占農業用水4%（約4 萬多噸），因農業用水管理較粗放，供水誤差於5%內屬正常供應範圍，長期水源將以大度攔河堰提供基地全區所需用水（約16萬噸），集集攔河堰未來將作為預備用水源（本院卷1 第180 頁），上開用水計畫並經經濟部水利署以98年9 月2 日經水源字第09851227470 號函復審查同意在案（原處分卷第63頁）。被告於98年11月16日作成原處分時，大度攔河堰之開發案雖尚未依據環境影響評估法完成環評審查，然此並不影響被告依區域計畫法之規定，參據經濟部水利署關於用水計畫之審查意見，針對系爭開發案之用水計畫判斷該開發案件與水源供應尚可相互配合之認定，自無需待大度攔河堰完成環評審查後，始得核發本件之開發許可。至於大度攔河堰嗣後如未通過環評審查而不得開發，或參加人欲改以其他替代方案，尚非不得依非都市土地使用管制規則第22條之規定，申請變更開發許可，與本件開發許可之核發亦無必然之關連。原告以原處分作成時大度攔河堰之環評審查尚未通過，即逕謂系爭開發與水源供應顯不能相互配合，並指摘原處分違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定，自非可採。

⒉又關於原告主張系爭開發與污水排水有不能相互配合情事部分，經查環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號公告之「中科四期二林園區開發計畫環境影響說明書」審查結論二、即已表明「開發單位所提『舊濁水溪方案』及『濁水溪方案』等2 項放流水排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位依結論一採行環境減輕對策後，均屬可接受之方案，開發單位應就環境、技術、經濟、管理等4 方面充分檢討後，採行較佳方案」（本院前審卷3 第69頁背面），顯見環保署實已附條件同意上開2 種放流水排水方案，足徵系爭開發計畫並無不能與鄰近之排水系統相互配合之情形。再上開2 種放流水排水方案，因曾引發爭議，時任之行政院長吳敦義為弭平廢水排放方案爭議，政策指示開發單位即參加人將廢水排放至外海3 公里處，此觀98年10月30日環保署環境影響評估審查委員會第185 次會議紀錄五、決議㈣附帶建議所載「開發單位會中承諾依行政院政策指示將廢水排放於河口潮間帶低潮線再向海洋延伸至少3 公里方案，係較前述認定可接受方案補充要求更高之環境保護對策，開發單位於實施前應依環境影響評估法相關規定申請變更」等情即明（本院前審卷5 第219 ～223 頁），環保署乃於98年11月10日前揭公告審查結論一、㈠表明「放流水量低於6 萬CMD 時（即每日6 萬立方公尺）時，廢水得排放至舊濁水溪或濁水溪之河口潮間帶低潮線以下，廢水量高於6 萬CMD 或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，應採海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案。開發單位採延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案前，應依環境影響評估法相關規定申請變更」（本院前審卷3 第67頁）。據上可知環保署除業已同意參加人所提之上開2 種放流水排放方案外，參加人如欲依行政院政策指示採取「海洋放流管排放方案」，亦指示參加人應先依環境影響評估法相關規定申請變更。是被告於審查系爭開發案時，參加人所提「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」等2 項放流水排放方案，既經環保署環評審查結論同意，則於參加人改採「海洋放流管排放方案」進行開發前，系爭開發計畫自無與鄰近之排水系統無法相互配合之情形。原告主張系爭開發與污水排水有不能相互配合情形，並據以指摘原處分違反區計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定，亦難認屬可採。

七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，以及原告請求向農委會函詢有關糧食安全、向經濟部水利署調取地下水監測井水位等相關資料，暨傳喚專家證人以判斷國土利用適當性與合理性之調查證據聲請，經審酌後認均與本件判決結果不生影響，且無調查必要、故不逐一論述及為證據之調查，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭