臺北高等行政法院判決

100年8 月25日辯論終結

原告

陳正宗等33人（姓名及住址詳如附件一）

共同訴訟代理人

洪韶瑩 律師

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

上一人複代理人

陸詩薇 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

訴訟代理人

蔡進良 律師

參加人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

楊文科（局長）住同上

訴訟代理人

蔣大中 律師

　莊郁沁　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國99年8 月4 日院臺訴字第0990101570號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（即參加人），經由行政院院國家科學委員會（下稱國科會）提出「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫」（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書（下簡稱環說書）送審，經被告先後於民國（下同）98年3 月19日及同年10月9日辦理現場勘查、98年4 月7 日及21日、98年5 月7 日及18日、98年7 月7 日、98年8 月10日、98年10月5 日及13 日5次召開專案小組初審會議（含延續會議），其間於98年6 月9 日、16日、30日召開系爭開發計畫環說書放流水之影響及因應專家會議，嗣於98年10月30日召開環保署環境影響評估審查委員會（下簡稱環評委員會）第185 次會議，決議有條件通過環境影響評估審查，並於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告系爭開發計畫環說書審查結論（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

１、訴願決定及原處分（被告98年11月10日環署綜字第0980102814號公告之審查結論）均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

１、原告之訴駁回。

２、訴訟費用由原告負擔。

（三）參加人聲明求為判決：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：

（一）本件原告是否為原處分之法律上利害關係人，得提起本件訴訟？又原告主張何權利遭受侵害？是生命、身體、財產受侵害抑或相關程序參與權等主觀權利受侵害，得主張為法律上之利害關係人？

（二）原處分「作成程序」是否有基於不正確、不完整之資訊而作成之違法？即本判決書附件二（即原告提出之附件18）所指之判斷違法情事？

（三）原處分（有條件通過環評之審查結論）是否有違反明確性原則之違法？

（四）原處分為第一階段環境影響評估（下簡稱一階環評），是否審查結論僅有「不通過」及「進入第二階段環境影響評估」（下簡稱二階環評）二種選項？本件原處分有否迴避二階環評之違法？

（五）原處分之審查結論，認本件系爭開發案（中科四期）無環境影響評估法第8 條第1 項之事由（對環境有重大影響之虞），而未決議，未繼續進行第二階段環境影響評估（下簡稱環評），是否有逾越裁量權限之違法？是否有恣意裁量之違法？

（六）原處分是否有未依行政程序法第96條第1 項第2 款規定附記理由之違法？

四、兩造及參加人主張之理由：

（一）原告主張之理由：

１、環境影響評估法（下簡稱環評法）屬保護規範，且本件原告具有當事人適格，自得提起本訴。

⑴按最高行政法院98年度判字第475號判決已肯認依據環評法，人民應具有程序參與權，足證環境影響評估審查結論僅停留在第一階段之環說，對居民之程序參與權確有重大影響。

⑵復按，行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序為值得保護並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。在非處分相對人提起撤銷訴訟時，以「保護規範理論」作為界定第三人範圍之基準意義，尤其深刻。而保護規範理論之內涵向來有兩說，一為偏重歷史上之立法意旨解釋法規範，亦即必須該法規範至少同時包含保護該第三人權利或法律利益之目的，始得認為係「保護規範」(最高行政法院89年度裁字第731號裁定)。另有著重於探求法規範之客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認定該法規屬於「保護規範」(司法院釋字第469號解釋理由書)。

⑶環評法第1 條之立法目的係在「預防或減輕開發行為對環境造成之不良影響，藉以達成環境保護之目的」，又由第4 條第2 款之規定可知，對環境之保護係包括以當地居民為中心所展開之生活環境、社會環境、文化等之保護，當地居民自應認為係環評法所要保障之對象。而第8 條所謂「對環境有重大影響之虞」，係參照環評法施行細則第19條所列之各款事由，其中包括「對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響者」之規定可知，當地居民生命權、身體權、財產權以及當地少數民族之傳統生活方式均屬第8 條保障之範圍內。又同法第9 條、第10條、第11條、第12條則係賦予當地居民於第二階段程序中，得對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利。綜上所述，環評法第8 條係屬保護規範，保護環境受到重大影響之當地居民，並藉由同法第9 條、第10條、第11條、第12條之規定賦予當地居民程序參與權以保障其權益得實質地被主管機關考量在內。

⑷環評法為保護規範，已迭為我國最高行政法院判決實務肯認。立法過程及環評法之整體法規範體系所彰顯對當地居民生活環境之保護，亦與實務見解相互呼應。

⑸查環評法之規範體系，爰環評法第1 條開宗明義指出，係在預防或減輕開發行為對環境之影響，而依環評法第4 條第2 款對於環境影響評估之定義係「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍」，不論是生活環境、社會環境、經濟或文化，皆係以「人」為中心所發展而成之環境。因此，環評法毋寧係以預防或減輕開發行為，對於以「人」為中心所發展出的環境之影響。而從環評法第8 條、第9 條、第10條、第11條之規定，可知我國環評制度特別著重民眾（尤其是當地居民）參與之程序及權利，毋寧在我國，當地居民對於環評程序之參與不僅是一種利益，更是一種權利。

⑹復查我國環評法之立法過程可知，其相當著重民眾對於環評程序之參與，且要求將民眾參與之權利其規定明訂於環評法內，此皆可顯示環評法除保護公共利益外，亦具有保護當地居民程序參與權之意旨。從環評法草案總說明可知，生活環境品質之維護自始為環評法之目的，而生活環境品質受到影響者以開發行為當地之居民為最，換言之，環評法立法目的自始即具有保護當地居民生活環境之意旨。又從立法過程之發言紀錄可知，多位立法委員發言皆強調應尊重當地民眾對於環境評估之意見，並要求應明定當地民眾之程序參與權，此係代表立法者於立法時，已然將當地民眾之程序參與權視為環評法不可或缺之一部份，換言之，環評法除保護公共利益外，亦具有保護當地居民之意旨。

⑺我國環評法之特色在於第14條賦予主管機關否決權限，使環評程序為一獨立於開發許可之程序，而當地居民依據第8 條至第12條享有不可被恣意剝奪之程序參與權，此皆與德國法制之環評程序大相逕庭。被告援引德國環境法上對於風險預防及危險預防規範之判斷，欲作為評斷我國環評制度之基礎，顯有違誤，且有混淆法院視聽之嫌。綜上所述，無論從立法過程探求立法者之主觀意旨，或從我國環評法整體制度之規範框架（評估當地居民之生活環境、強調程序參與權）皆可得知我國環評法之規範目的，除在維護公共利益外，亦具有保護個人利益( 當地居民) 之性質，應屬保護規範無疑。

２、本件原告為法律上利害關係人，具有當事人適格：

⑴按最高行政法院99年度第30號判決意旨可知，法院明文肯認「當地居民」為系爭審查結論之利害關係人，當未依環評法第8 條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，得以利害關係人身分提起行政訴訟。

⑵惟按本院99年度訴字第1841號判決、98年度訴字第2173號判決意旨可知，利害關係人之範圍取決於其受到開發行為影響之範圍，距離遠近為考量因素之一但非唯一判斷標準。換言之，當人民將因開發行為而受到影響時，即應屬於利害關係，具有提起訴訟之權能。

⑶在學理上，對於「新保護規範理論」之論述模式係，當論證某一法規範屬於保護規範後，原告須證明其屬於此法規範所保護之人的範圍內。而如何推知保護規範之人的範圍，學者認為，毋寧從證明環評法屬於保護規範的論據中，同時亦可推知所保護之人的範圍，換言之，當認定環評法具有保護當地居民之意旨時，這表示法律已清楚做出判斷，賦予「當地居民」公法上的權利，因此，在解釋「當地居民」之範圍時，則應該緊扣環評法第8 條及其相關規範的客觀解釋為之。換言之，在解釋環評法所保護之人之範圍時，應從環評法及其相關法規範中探求其保護意涵及人之範圍。

⑷按環評法第8 條第1 項、環評法施行細則第20條、第21條可知，環評法第8 條係將程序參與權係賦予給開發行為所在地之鄉( 鎮、市、區) 之居民及毗鄰開發行為所在地之鄉( 鎮、市、區) 之居民。本件部分原告係居住於開發行為所在地（二林鎮）之居民、部分原告則係居住於毗鄰二林鎮之芳苑鄉之居民，依環評法第8 條之規範意旨，自應皆屬環評法第8 條所保護之人之範圍，在其程序參與權被剝奪時，有提起訴訟之權能。

⑸復查環評法第5 條、第6 條、環評法施行細則第19條及開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則）之相關規定，皆在要求開發單位對於其所可能引起空氣、水、噪音、土壤污染之範圍為評估，則在此範圍內之居民，自應為環評法所欲保護之人之範圍。又對照被告所提出之環說書中之調查資料皆可得知，其範圍涵蓋二林鎮、芳苑鄉及埤頭鄉，本案原告皆屬此範圍內之居民，自應具有提起訴訟之權能。

⑸尤有甚者，本案參加人若不重新環評程序卻改採「海洋放流模式」，則本案芳苑、王功沿海一帶之居民將受到之污染影響更大。而依環保署訂定海洋生態評估技術規範第4 點及該規範附件一中對於海域使用現況之說明可知，若採「海洋放流模式」應考量開發行為處所及鄰近區域及有關沿岸及海域目前使用狀況，在本案中，海洋放流鄰近區域即指芳苑、王功之居民，因此，其自應具有提起訴訟之權能。

３、我國環評制度雖繼受自美國，惟已透過立法者意志與本土實務形成獨特之本土法律實踐，適用與解釋相關法律，應以我國法制實務為基準。

⑴我國環評法制之整體立法雖係繼受自美國，立法上甚至早於德國，況德國環評制度近年也已傾向賦予受環評影響之人主觀公權利，其規範模式亦漸漸趨於美式環評「重視程序價值」之思考，惟我國法制與美、德制度均非完全相同，適用上仍應回歸本土脈絡。

⑵美、德兩國在環評制度設計上之共同點在於，程序上，係由權責機關( 行政機關) 自行編制環境影響說明書（第一階段）及環境影響評估報告書（第二階段）；在實體上，環境影響評估報告僅係提供權責機關作成最終決定( 是否允許開發決定) 之參考。而其不同點在於：⒈司法審查之時點及⒉適格性之認定。相較於我國環評制度，係由開發單位提出環境影響說明書（第一階段）及環境影響評估報告書（第二階段），並設計有環評審查與開發許可，二者分離審查之模式，更重要的是環評審查之決定依環評法第14條之規定，對於開發行為具有否決效力。由上述之不同點可知，我國環評法制與美、德兩國皆非相同，於法解釋上，更應著重於我國法制設計之特點為適用。

４、本件原處分（環評公告）所附條件應屬行政程序法第93條所稱之附款，然「附款之附加」並不能取代「重要之許可要件」，本件環評藉由附款來確保「對環境無重大影響之虞」此許可要件之存在，使得原處分具有重大瑕疵。

⑴行政機關對於附款雖有裁量權，但若逾越裁量權限，仍應認為有裁量濫用之情形，原處分及所附條件仍屬違法無效。

①本件原處分所附條件可視為行政程序法第93條所稱之附款，而因原處分所附條件之內容類型不同，可能分別屬於期限、條件、負擔等等不同的附款類型。

②參照行政程序法第93條第1 項前段規定，故被告於進行環評審查時，固得行使裁量權而附加條件，但因行政裁量權之行使並非毫無界限，仍需受司法審查，故關於其法律上效果，應認為若在高度屬人性、科技性、計劃性等等之判斷上，因行政機關有判斷餘地，其行政裁量原則上屬於合法有效；但若行政機關逾越裁量權限，則仍應認為有裁量濫用情形，該裁量即屬於違法無效。

⑵「附款之附加」並不能取代「重要之許可要件」。是以，本案環評結論以「附加19項條件」取代「許可要件（即對環境無重大影響之虞）」之判斷，使得許可要件之判斷陷於不確定時，審查結論具有重大之瑕疵而應被撤銷。

①當處分所附加之附款本身，與「對環境有無重大影響之虞」之要件判斷有關，係屬行政處分得否為許可之成立要件時，在成立要件無法確保其存在之情況下，不應做成許可處分。

②「條件或負擔等附款之附加，並不能取代重要的許可要件」，本件原處分所附之附款內容多係為確保開發行為「對環境無重大影響之虞」之許可要件，此將行政處分之許可要件繫於處分作成時未確定之條件，行政處分即具有重大瑕疵而應被撤銷。

③參酌本案原處分之結論，共有：廢水排放方式由開發單位自行決定；放流水的具體管制限制數值；總毒性有機物管制限制數值；重金屬濃度管制限制數值；不同的廢水排放方式下，有不同的銅濃度的管制限制數值；牡蠣重金屬含量之檢測頻率；放流水排放專管之設置時程；調用農業用水之限額及期程；環境監測作業之進行；健康風險評估、背景健康調查及流行病學調查之時程；化學品管制的標準及註冊碼；揮發性有機汙染物之排放上限及抵換措施；溫室氣體排放標竿值之訂定、PDC 去除設備及處理效率之要求；生態綠色工業園區之建立；實施清潔生產製程、資源回收處理、環境管理；放流水量之減量；環境會計帳之執行；自然棲地保育基金及居民健康保險基金之設立；不影響土壤及地下水之廢水排放前處理機制等等層面廣泛十九大項之條件。

④然一階環評審查結論應該僅有「不通過」及「進入二階環評」二選項，不得有條件通過。退而言之，縱認被告可作成有條件通過之審查結論，原處分中，被告所附條件之項次數量眾多，內容更涉及精細、科技、嚴格、控管之實質要件，本開發案「對環境有重大影響之虞」的成份必然不低，否則何須藉由大量且繁複控管的條件來規制開發單位？環評法所設計二階環評的縝密審查過程及民眾參與機制亦不可能藉由洋洋灑灑的十數個條件予以取代。因此，縱認被告得在某些對環境無重大影響之虞的開發案中，於一階環評審查通過時附加條件，並省略二階環評之進行，但系爭開發案顯然不屬於該種簡易單純之案件類型，而仍應進入二階環評程序，並就環評法施行細則第19條所列舉之各種情形，具體而細緻的評估審查。

⑶本件原處分之「附款」與「處分」間具有不可分割性，附款不僅直接影響行政處分之效力，亦無法成為單獨提起行政救濟之客體。

①本件附款內容屬於得否作成「審查通過(處分)」之許可要件，亦即，附款內容之履行係原處分得合法作成之前提，因而係原處分不可分割之部分。

②按環評法第8 條定有明文。由此可知，若開發行為對環境有重大影響之虞者，即應進入二階環評，如對環境無重大影響之虞者，方可不進入二階環評，而於一階環評有條件通過。本件個案中，依被告之見解，是否「對環境無重大影響之虞」，端視參加人是否履行原處分附款之各項義務。

③按某一開發行為是否對環境有重大影響之虞，應具體視其開發內容是否有環評法施行細則第19條所列各款「對環境有重大影響之虞」事由，與是否附加附款、附款內容為何、開發單位是否履行附款均無關。

④惟查，在本案脈絡中，被告係以「附款之履行與否」認定系爭開發行為是否對環境有重大影響，此一觀點雖與現行環評法制有相當齟齬，惟透過被告此一觀點與決策方式，仍可略窺本件原處分附款最重要的性質：這些附款的履行，是原處分合法的要件，因而直接影響行政處分之效力，與行政處分密不可分。

⑤由被告於他案環評案之見解可知，被告認為此類第一階段有條件通過之審查結論，係「認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。」

⑥由被告上開見解可知，本件原處分附款義務確實履行與否，實係被告賴以認定系爭開發行為是否符合「對環境無重大影響之虞」之要件，並為許可參加人得「以一階段環評有條件通過」之前提。環評委員會做出有條件通過，亦即其依開發單位所提之環評說明書，無法減輕開發行為對環境有重大影響之餘之疑慮，無法直接做出「通過」之審查結論。而須附加多項條件後，方做成「無重大影響之虞」之判斷，進而得合法作成「有條件通過」之結論。

⑦因此，該附款係屬行政處分不可分離之部分，欠缺該附款，行政處分將失其合法基礎。由上可知，本件原處分附款義務之確實履行，實係被告賴以作成「一階段環評有條件通過」之前提。換言之，若附款之內容未能履行，系爭開發行為即屬「對環境有重大影響之虞」，不符合得以一階段環評有條件通過之要件，使原處分失去做成之基礎，無從合法且有意義地存續。是以，本件原處分之附款係屬原處分不可分割之一部分，當無疑問。

⑷無論原處分附款之性質為何，均不得獨立成為行政爭訟之客體。

①本件附款與原處分同一命運：按行政處分之負擔固然可能作為一獨立之行政處分存在，但由於其對於原處分有附屬性，因此負擔之效力與原處分應同其命。在本件之情況，由於缺少附款後，環評結論將無法有意義且合法存在，故該附款之法律性質縱屬負擔，亦與行政處分有不可分之關聯。

②利害關係人不得獨立對本件之附款提起行政救濟。於附款與原處分具有不可分關聯之情況，我國學說上認為不得單獨就負擔提起行政救濟。按本件之附款縱屬負擔，亦與原處分有不可分之關聯，若無負擔之履行，本件即屬環評法第8 條所稱對環境有重大影響之虞者，而不能作成本件一階段有條件通過之授益處分，因此本件自無就附款獨立予以廢棄之餘地，原告所提起救濟之對象，亦係針對包括附款在內之整體處分，自不待言。

⑸又行政行為之性質究應如何判斷，係採客觀主義，不受行政機關用語或型式之拘束：按我國司法院釋字第423號已明白肯認行政行為之性質應以客觀主義判斷，不受作成機關主觀用語或形式之拘束。準此，本件原處分附款之性質究竟為何，亦應以客觀主義判斷，不受行政機關用語或形式之拘束，此觀諸司法院釋字第423 號解釋意旨甚明，自不待言。因此，縱被告已將環評審查結論之附款定性為「負擔」，該附款之法律性質為何仍應就客觀主義判斷之，不受被告用語或形式之影響，乃屬當然。故本件原處分所附之附款，法律性質為行政程序法第93條第2 項第2 款之條件。

⑹退萬步言，縱原處分之附款為負擔，亦為原處分不可分割之部分，不得單獨對其提起救濟。

①如無附款內容，本件原處分即無法合法作成，故附款縱屬負擔，亦有不可分割之附屬性。縱認本件附款之法律性質係行政程序法第93條第2 項第2 款之負擔，其與原處分亦有不可分離之附屬性。依被告之見解，參加人履行環評結論所附之負擔內容後，方可認為系爭開發行為「對環境已無重大影響之虞」，而得以一階環評有條件通過，由此可知，若參加人未履行負擔之各項義務內容，原處分即無從作成，亦將失其合法基礎，而可能使原處分遭撤銷或廢止。故縱認本件附款係屬負擔，其亦與原處分具有不可分割之附屬性。

②本件附款縱為負擔，亦因與原處分具有不可分割之附屬性，其效力亦應與原處分同一命運，不得獨立成為行政救濟之客體。按本件之附款縱屬負擔，亦與原處分有不可分之關聯，若無負擔之履行，本件即屬環評法第8 條所稱對環境有重大影響之虞者，而不能作成本件一階段有條件通過之授益處分，因此本件自無就付款獨立予以廢棄之餘地，已如上述。又原告本件所提起救濟之對象，亦係針對包括附款在內之整體處分，自不待言。

５、「對環境有重大影響之虞」之判斷，最高行政法院已有操作判準可為參考，顯見不應以判斷餘地，作為行政權逸脫司法審查之藉口，對於判斷餘地之瑕疵，司法仍得予以審查。

⑴按環評法第8條所謂之「對環境有重大影響之虞」，環評法施行細則第19條已有清楚之解釋性規範。環評審查結論關於「對環境有重大影響之虞」之判斷雖屬不確定法律概念，然因牽涉科技、公害、醫學、生態、人文等等多種高度專業領域，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估( 風險預測) 特性，司法原則尊重各專業性之判斷，惟行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，司法仍介入審查。

⑵以最高行政法院在個案中依循環評法施行細則第19條所作之審查，參本院96年度訴字第1117號判決及最高行政法院99年判字第709 號判決可知，當環評審查委員會係基於錯誤之事實或資訊，而所做出對環境無重大影響之審查結論時，法院自得加以審查並撤銷。又近來法院見解要求環境影響說明書中必須詳述說明開發行為對於環評法施行細則第19條各款事項所產生之影響，若提供不實、不正確之資訊或記載，即造成環評結論有判斷餘地之瑕疵。故法院可於檢視個案事實與環評相關文件後，具體判斷本件開發行為之內容，是否已該當環評法施行細則第19條任一款「對環境有重大影響之虞」之情形，而認定行政機關應依環評法第8 條進入二階環評，卻僅以一階環評通過審查，已構成違法之處分。

⑶「對環境有重大影響」之判斷，雖屬行政機關之判斷餘地，惟判斷餘地理論，並非用以作為行政機關逾越、濫用權限之擋箭牌，當行政權逸脫法秩序之正軌，尋求司法救濟乃人民唯一而最後之手段。學者指出「環評法第8 條「對環境有重大影響之虞」之解釋，雖屬不確定法律概念，法院應尊重其專業審查及判斷之裁量餘地，惟並不表示可完全免除司法審查，而係採取低密度審查，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時得予以撤銷或變更。其可資審查之情形，至少包含行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊等」。換言之，當環評審查結論之作成，已「逾越環評法所授權之範圍」或「濫用其權限」( 如符合最高行政法院99年度判字第30號判決所提出之八大情形) 時，司法應審查而予以撤銷。

⑷本件系爭開發計畫案確屬對環境有重大影響之虞，且被告顯已逾越裁量權限，甚至構成恣意裁量：查本件系爭開發案之開發行為確對環境有重大影響之虞，更有甚者，本件開發行為對環境影響顯有重大影響，竟在「完全未為」任何健康風險或其他環境生態評估之狀況下做成審查結論，顯然已不僅是逾越判斷餘地，而甚至是根本欠缺任何可為判斷之基礎，而構成恣意濫權之裁量。

６、本件一階環評不應作出「有條件通過環評」之審查結論。亦即，「本質上屬於對環境有重大影響之虞」之開發行為，不得藉由條件之附加通過環評審查，迴避進入縝密且實質踐行公共參與之二階環評審查程序。

⑴依環評法之精神，一階環評審查結論僅有「不通過」及「進入二階審查」二選項，目前被告之審查案件雖以有條件通過為大宗，但此等作法在法制上仍有違背授權明確性之重大疑義。

⑵查依環評法第8 條規定，對環境有重大影響之虞之開發案件，應進入二階環評審查。因此，一階環評審查通過之結論，不論是否附條件，該開發案件均必須是對環境無重大影響之虞者方屬合法。縱使一階環評審查之結論為附條件通過，該條件亦必須是數量少、內容簡易單純不繁複的條件，此有本院99年度全字第43號判決見解可參。

⑶再就環評法之制度設計觀察，縝密的環境影響評估程序及民眾參與，既然是二階環評之重心，本質上需要進入二階環評審查之案件，即不可藉由附加條件而省略二階環評審查程序。蓋「條件之附加」與「縝密的事前環境影響評估程序及公民參與之民主化機制」性質上並不相同，彼此不能相互取代。亦即，就制度目的而論，只有在對環境無重大影響之虞之開發案件，原本即不需要進入二階環評審查，才可附加條件，並省略第二階段環評之審查。

７、二階環評之核心內容為民眾參與及外部審查，其縝密程度非一階環評所能及，此有我國最高行政法院與學界通說肯認。但實證上，進入二階環評審查之案件自89年之後不到百分之五，乃違反環評法係以二階環評程序為重心之本質。

⑴我國最高行政法院與學界通說均肯認第一階段與第二階段環評之功能與民眾參與密度有相當之差異。另查，一階環評並非實質環評審查程序，又欠缺實質之公民參與，亦為我國公法學者之通說。綜上，一階環評僅為形式之書面篩選程序，並無實質公民參與機制，二階環評方為真正的實質環境影響評估，並且有具體實質之公民參與機制，已為我國學界通說，亦為最高行政法院多數見解所肯認。

⑵由實證數據可知，進入二階環評審查之案件自89年之後不到百分之五，實乃違反環評法係以二階環評程序為重心之本質，甚而言之，乃架空立法者對於環評法二階段程序之制度設計，嚴重影響權力分立之要求。

⑶按環評法第8 條明文規定「對環境有重大影響之虞者」應進入二階環評，亦即是否進入二階環評，應參酌同法施行細則第19條各款規定，就系爭開發行為之本質判斷之，如其本質對環境有重大影響之虞，不可能僅因條件之附加，轉變為對環境無重大影響之虞。換言之，僅本質上「對環境無重大影響之虞」之案件，方可以一階環評通過，至於條件是否附加，則非所問。

⑷系爭開發案迴避了二階環評的核心規範內容。因被告作成有條件通過之審查結論，使系爭開發案實質上迴避了以民眾參與及外部審查為核心規範內容的二階環評程序。故系爭開發案無法透過公開說明會及界定評估範疇程序，廣徵開發單位、主管機關、目的事業主管機關及當地居民之意見，以共同決定客觀而完整的評估項目、範圍、方式等等執行事項。此外，因未舉辦現勘及公聽會，當地居民長期累積的在地生活經驗、當地自然環境之特殊性及各界專家的不同意見，亦難以真實完整地呈現給主管機關作為審查基礎。對系爭開發案，主管機關只進行一階環評下較片段、狹隘、單向的書面審查，實無法達到二階環評中民眾參與及外部審查之核心制度目的。

８、對於被告所作之環評審查結論，最高行政法院已明確揭示司法得介入審查之八大標準。而在系爭開發案中，被告所作有條件通過環評之審查結論，違反明確性原則，亦有恣意判斷之違法，更係基於錯誤及不充分之資訊做成，而有違反開發行為環境影響評估作業準則所定應評估、調查之項目而有程序瑕疵，故司法自得審查並予以撤銷。

⑴對於被告所作之環評審查結論，最高行政法院99年判字第30號判決已明確揭示司法得介入審查之八大標準。此項關於判斷餘地亦得由司法介入審查的見解，亦呼應行政程序法第10條、行政訴訟法第201 條之規範目的。因此，若開發行為有環評法施行細則第19條所定情形，即屬對環境有重大影響之虞，依環評法第8 條規定，則應進行二階環評。故不論環評審查結論為「通過環境影響評估」或「有條件通過環境影響評估」，依環評法施行細則第43條規定，行政機關均必須綜合評述，以詳細說明其認為不須進行二階環評之理由何在。且該審查結論之作成，對於法律概念之解釋，亦需符合解釋法則、對事實之涵攝需正確，並符合環評法設計二階段審查機制，第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨。凡此，依上述最高行政法院見解，皆屬可受司法審查之範疇。

⑵本件開發案中，原處分即被告所為有條件通過環評之審查結論，未附理由說明為何不需進行二階環評，違反環評法施行細則第43條應綜合評述之規定。結論所附之條件亦籠統不明確，不具事後監督之執行可能行，違反行政程序法第5 條明確性原則之規範。

⑶按行政程序法第5條之規定，行政處分為行政行為之一種，自應符合明確性原則，且行政處分的作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，故其內容應使人民對之有預見可能性，俾資遵循與發展，如行政處分不明確，即構成重大及明顯之瑕疵，行政處分因而無效。故環評審查結論及所附條件，應負有協助落實環評法第1 條所揭示「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之重大作用。

⑷本件原處分有諸多條件根本不符合行政程序法第5 條之明確性原則，該等條件之程序、內容等既均未明確，則將如何執行、如何監督、如何預防及減輕對環境之危害？若無法徹底執行，則系爭「條件」除將形同具文外，更因條件之模糊不明確，而使主管機關對於未來的開發、生產、營運等行為，均失去事後監控、追蹤、考核之可能，如此，將對土壤及地下水水質、海洋環境、養殖漁業及農業、當地居民健康等產生重大危害，而與環境影響評估制度之設立意旨大相違背，而無法達到預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之立法目的。

⑸系爭開發案在專案小組第5 次初審延續會中，與會委員雖提出諸多問題及質疑，但在十數日後，環評審查委員會卻在未進行實質問題討論下，即逕行承襲第5 次初審延續會結論，率以通過環評，此即有恣意判斷之違法。在本開發案中，被告於98年10月30日召開之環評審查委員會並未針對先前各委員提出之質疑進行實質討論，眾多疑慮並未經開發單位作出任何澄清、說明、補正或回覆，被告竟隨即於十數日內作成環評審查通過之結論，有被告於100 年8 月2 日庭呈行政陳報狀之附表可稽。被告的決議結論顯與各委員一再提出包含放流水汙染、空氣汙染、土壤污染、放流管線設置地點、各項科學數據錯誤等重大質疑相互矛盾，且在未有針對實質問題說明討論時，即未附理由逕予通過一階環評，顯有判斷恣意之違法。

９、查本件原處分係基於錯誤及不充分之資訊做成，逾越裁量餘地，且違反開發行為環境影響評估作業準則所定應評估、調查之項目而有程序瑕疵，詳如原告提出之附件18（即本判決書附件二）所指之判斷違法情事。、司法就行政處分合法性為審查，與政策判斷無涉，而係維護權力分立原則所必須：

⑴司法權僅於行政處分逾越裁量餘地時，審查其「合法性」，而非就該處分之「合目的性」為審查。合法性審查與政策判斷無涉，且係維護權力分立原則所必須：由此以觀，司法權僅係本於權力分立之基本原則，為行政處分之合法性要件做最後一道把關，無涉於政策好壞成敗之評價，蓋行政處分係政策決定之具體化環節，一政策即使立意良善，其具體化之各該行政處分是否具備形式上與實質上之合法性，仍應就行政處分本身判斷，此一判斷與上位之政策決定無關。

⑵司法對原處分為合法性審查，無涉產業政策或國土規劃政策：由於我國現行環評法第14條賦予環評審查否決權，如環評無法通過，縱使開發行為為國家重大建設，亦無法繼續進行，因此表面上看來，環評結論似乎即可決定政策的命運，然究其所以，縱使環評結論掌握政策之生殺大權，其所考量者仍是「開發行為對環境有何影響」，而非政策本身之具體內容或方向。因此，法院審查環評審查結論之合法性，係維護權力分立、依法行政之憲政原則所必須，與產業政策或國土規劃政策無涉。、環評審查結論與開發許可係屬多階段行政程序。

⑴「多階段行政程序」係指針對同一開發行為做成二個以上之行政處分，其分別屬不同之主管機關主導進行之程序，適用不同之法規依據，然因處分之內容上具有相當大之關聯性，在效力上亦息息相關，而依環評法第14條之規定，未獲環評認可開發而核發之許可處分無效，即環評審查結論認可乃為目的事業主管機關之作成許可處分的前提要件，故二者間不僅為獨立之行政程序，亦具有前後階段關係之階段式行政程序。

⑵環評審查結論與國科會所為之開發許可間既分屬二個不同之行政處分，則斷不可能為「多階段行政處分」。因「多階段行政處分」，僅有一個行政處分存在，只是處分之作成須經多個行政機關之共同參與始為合法。

⑶又自環評審查結論所發生行政處分之構成要件效力之角度觀之，當環評審查結論經法院判決撤銷而無效，環評審查結論自始不生效力，具有行政處分性質之環評審查結論，無從發生構成要件效力，依環評法第14條之規定，開發行為之許可應為無效。亦即，環評法第14條第1項之規定，文義上包括應作為開發許可前提之環評審查結論自始不存在、嗣後由環評主管機關自行撤銷或經行政法院判決撤銷確定之其情形，不限於自始未完成環評審查之情形。

⑷學者指出環評制度乃係「『無環評、無許可、無開發』的法律設計原意，並不得被曲解為『無環評、有許可、照樣開發』的枉法景象。且所謂「開發許可」並不是單一的專有概念，而是「開發行為」之「許可」的泛稱，重點在「開發行為」，而不是許可。因此，環評法無法也無庸窮盡明定各種開發行為的許可，而只需考量與環境保護有關之問題，從而構成啟動各種專業許可的前置性樞紐。明乎此理，當知凡與具體開發行為有關之任何許可、核准、同意、證照等行政處分，皆屬環評法所稱之『開發許可』，至於用語為何，應非所問」。又「環評法所謂之『開發許可』，係指環評法第4 條第1 款暨第5 條第1 項所列各種開發行為依法所需之各種許可。換言之，環評法乃『各目的事業法暨專業法』適用得上位法或前提法，也就是在既有與各種開發行為有關的專業行政法律之外，基於環境保護之目的所特設的篩選機制」。亦即，環評審查結論一旦被撤銷，即自始當然無效，則相關之開發許可失所賦麗，亦應屬當然無效。是以，當被告所為之「環評審查結論」具有瑕疵而被法院判定無效而撤銷時、「行政院國科會對中科管理局所為之開發許可」亦屬當然無效之情形。、本件原處分之「作成程序」係基於不正確、不完整之資訊，且欠缺「處分」作成前提之許可要件存在，而「處分內容」不明確亦未附理由，具有嚴重之違法瑕疵。

⑴原處分作成程序係基於錯誤且不充分之事實資訊做成，係屬違法。依環評法第5 條第2 項規定可知，其係授權「中央主管機關」訂定之開發行為環境影響評估作業準則，用以規範「開發單位」應進行環境影響評估之「義務範圍」，具有法拘束力，而附表內容係形塑成為整體規範之一部份，不容切割適用，亦不許授權訂定之機關或開發單位藉由恣意之文義解釋，架空或逸脫環評法規範之意旨。⑵原處分本身欠缺明確性、未附記理由，且欠缺許可要件之存在，亦屬違法：

①條件或負擔等附款之附加，並不能取代重要的許可要件，本件環評結論所附之附款內容多係為確保開發行為對環境無重大影響之虞之許可要件存在，此將行政處分之許可要件繫於處分作成時未確定之條件，行政處分即具有重大瑕疵而應被撤銷。換言之，當處分所附加之附款本身，與「對環境有無重大影響之虞」之要件判斷有關，係屬行政處分得否為許可之要件時，在許可要件無法確保其存在之情況下，不應做成「審查通過」之許可處分。

②依環評法第8 條規定可知，得於第一階段做出通過之審查結論，必須開發行為對環境無重大影響之虞，換言之，無重大影響之虞係作為通過環評審查之處分的前提－許可要件。

③本件原處分之附款涉及判斷「對環境有無重大影響之虞」之許可要件如審查結論第（二）、（三）、（四）、（五）、（八）、（十一）、（十二）、（十三）、（十五）、（十八），在前提的許可要件未成就前，不能排除對環境無重大影響之虞之疑慮，惟原處分仍做成有條件通過之審查結論，其處分之作成具有重大之瑕疵。

⑶按以書面作成之行政處分應該附記理由，行政程序法第96條第1項第2款定有明文，被告辯稱原處分係屬行政程序法第92條第2 項前段規定之「一般處分」，依同法第97條第4 款規定，一般處分經公告者無須附記理由。惟本件原處分非屬一般處分，相對人與利害關係人亦無從知悉處分理由：

①查本件原處分之相對人為開發單位即中科管理局（即參加人），亦為被告於答辯狀所自承，顯屬可特定。故被告以原處分係屬「公告」，利害關係人僅得「依一般性特徵特定」加以特定為由，認為其屬經公告之一般處分，依行政程序法第97條第4 款不需附記理由，容有誤會。

②原處分相對人與利害關係人無從知悉處分理由。查最後作成處分之內容為「有條件通過」環評審查，原告等利害關係人縱然曾參與部份審查過程（更遑論依現行環評實務，於委員內部討論時完全禁止民眾以任何方式旁聽），充其量也僅能得知，特定議題於審查過程「是否」經討論或質疑，豈可能得知審查委員於討論後，「基於何種理由」作成通過與否之結論？又是「基於何種理由」認為以現行條件通過，即對環境無重大影響之虞？

⑶準此，本件並不存在被告所辯例外情形，應記明理由而未記明，違背行政程序法第96條第1項第2款規定甚明。、本件原處分，嚴重違背我國基於經濟社會文化權利國際公約（下簡稱經社文公約）所負「保障農業用水優先權不得倒退」之國家義務，顯有得撤銷之違法瑕疵：

⑴按公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下簡稱兩公約施行法）第2 條、第3 條及第4 條規定可知，兩公約及公約委員會之一般性意見，包括其所規範之國家義務，均具有內國法效力，各級行政機關行政行為應受拘束，應屬無疑。

⑵經社文公約委員會第15號一般性意見不但明文保障農業用水優先性，更不得因經濟發展而使農民無法獲得足夠用水，並課予締約國「保障不得倒退」之法律義務：

①經社文公約委員會（下簡稱公約委員會）第15號一般性意見明白指出，水權是生存的最根本條件，與經社文公約第11條第 1款所保障的適足糧食權密不可分。

②因此，公約委員會於第15號一般性意見第7 點、第16點均清楚指出，締約國負有優先保障農業用水的義務，更不得因為經濟發展，影響人民獲得足夠用水的權利。

③公約委員會更認為，所有締約國均負有不可倒退的一般法律義務。換言之，如原本提供之保障已達某一程度，原則上不得減損已有的保障，或較其倒退。

⑶本件原處分不但剝奪原已嚴重不足之僅存農業供水，就其對環境與農業可能造成之影響，更從未評估，嚴重違反基於公約所負之國家義務。

①本件原處分第一（七）點同意調撥每日6.65萬噸農業用水，然對於農委會研究報告「調撥農業用水支應中科四期將使農業用水產生000000000 萬噸之嚴重缺口」，更有甚者，依據彰化農田水利會之統計，10年來進水口取水量從未超過需求量的一半，甚至除了94年第一期作之外，從來沒有超過需求量的四成。

②因此，原處分除係基於不完整、不正確資訊做成，未評估法定應評估項目，違反開發行為環境影響評估作業準則第28條及95年版環境影響評估作業準則第6 條第1 項附件三附表八，而有得撤銷之瑕疵外，更違背基於公約而生的國家義務，以經濟發展項目為由，侵奪農民受水利法第18條與公約所保障之優先水權。

③更有甚者，原處分減損原已嚴重匱乏之灌溉水，尚違反「不得倒退」之國家義務。開發單位於處分做成過程中，既從未呈現農業用水不足之事實及可能衝擊，被告做成原處分，顯然無從符合第15號一般性意見第19點「締約國必須證明這種措施是在對各種選擇方案經過極認真考慮後採取」之阻卻違法事由，如被告為相反主張，依本條項規定，應負擔舉證責任。

⑷第15號一般性意見並鼓勵締約國法院於審判相關案件時，積極適用公約及一般性意見。為確保水權保障之實效性，第15號一般性意見特別鼓勵締約國法院，於審判實務中納入公約內容，並特別注意水權侵犯的行為。

⑸綜上，原處分違背經社文公約所課予之國家義務，基於兩公約施行法第2、3條，實已違背內國法律之強行規定，有嚴重之違法瑕疵，而應予撤銷。、綜上所述，原處分之作成係基於錯誤且不充分之事實資訊，且原處分本身欠缺作成前提之許可要件之存在，亦欠缺明確性並未附記理由，是以，原處分顯然具有違法事由，應予以撤銷。

（二）被告主張之理由：

１、原告欠缺訴訟權能或原告適格，即原告不具有某項「權利或法律上利益」因原處分受損害之可能。

⑴按提起撤銷訴訟之原告，必須具有訴訟權能( 或原告適格) ，亦即其必須主張系爭行政處分違法並損害其權利或法律上利益，始為合法。至於主張之程度，無論學理或司法實務見解，一般認為不能空言主張，仍應從原告所訴之事實，客觀上判斷是否其有某項權利或法律上利益因系爭行政處分違法而受損害之可能性始可。又原告是否有某項權利或法律上利益，參照司法院釋字第469號解釋理由所示，應就具體個案探求該當法律規範目的，始足當之。

⑵準上，查環評法關於環境影響評估，除申請人外，並無明文規定特定人或符合法定條件之可得特定之人有向主管機關請求一定作為之權利，應無疑義；有問題者，得否從其「法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨」，而得出某特定人於環評審查具有何項權利或法律上利益？

⑶茲查原告起訴有關此主張，並參照嗣後100年8月11日撤回暨陳報狀，略以：

①三類型原告權益：A.劉從一人（註：劉從已於100 年8 月16日具狀撤回起訴，參本院卷第1672～1673頁），因原所有土地將因本案系爭處分而受到變更、徵收，自屬本件利害關係人。B.二林園區周邊居民陳嘉聰等人，園區廠商營運產生之空污廢棄將直接影響其身體健康，及所生產農作物之虞用安全性，且該等原告原本用益灌溉農作物之用水，因園區設置遭到攔截而需休耕，自屬直接受到系爭開發案影響之利害關係人。C.彰化芳苑王功地區沿海漁民、養殖業者及居民林文鉗等人，因系爭開發案排放廢水最終流至彰化沿海，對該等原告生活、環境影響既深且廣，亦即因廢水排放而影響其健康及生計。甚至，因廢氣排放、用水影響地層下陷速率，對彰化縣居民、全國居民之身體、健康及環境權利產生莫大影響。

②又查原告起訴狀引據最高行政法院98年度判字第475號判決，稱僅停留在第一階段環評，對「居民之程序參與權」有重大影響，或引中科三期有關最高行政法院99年度判字第30號判決，稱未依環評法第8 條進入二階環評，即剝奪環評法賦與居民對開發行為表示意見等相關權利；又引高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號判決、96年度訴更一字第19號判決，稱環評法第8 條兼有保障開發行為所在地之當地居民生命權、身體權、財產權益及其他環境所生利益。

③查縱使從學理上所謂「新保護規範說」立論，是否必然得導出環境影響評估法之規範目的兼具有意欲保護上開「當地居民」之程序參與及實體上之利益，而產生之相關權利，尚非完全無疑，已如前揭學者見解所述；尤其是財產權，參照攸關環評法第8 條所稱對環境有重大影響認定之同法施行細則第19條規定，並無涉及財產利益者，顯見原告前開關於環評法第8 條兼有保護當地居民之財產權益之主張，不具有說服力。

⑷再者，即便如原告引據若干裁判及學者見解，而認環評法第8條第二階段環評規定可導出居民表達意見等之程序參權以及當地居民生命權、身體權、財產權益等實體權；問題是本案系爭中科四期之開發行為所在地之當地居民有哪些？如何判斷當地居民？

①原告上開雖稱土地受徵收而影響財產權一節，惟既已發放補償費，即已填補財產權所受損害，且屬土地徵收及補償處分所為，此與本案系爭環評審查結論處分無法律上直接關聯，換言之，其財產權受損害之原因，顯非原處分所致；況且，如前述，關於環評法第8條之規範目的，若參照同法施行細則第19條規定，並不包括兼具有保護財產利益，即無導出財產權之可言，如何主張因此原處分損害其財產權而得訴請撤銷？是揆諸前開撤銷訴訟之訴願權能或原告適格之法律判斷，足見原告劉從主張所有土地將因原處分受徵收而影響財產權云云，顯不具有本件撤銷訴訟之原告適格或訴訟權能。（註：劉從已於100 年8 月16日具狀撤回起訴，參本院卷第1672～1673頁）

②再查，二林園區周邊居民陳嘉聰等12人原告部分，所稱「二林園區周邊居民」，此「周邊」到底距離多少？受廢氣影響健康、灌溉用水截流被迫休耕之可能性，就所訴事實，尚不得而知，是揆諸前開行政法院裁判見解，尚不能斷言具訴訟權能或原告適格。

③末查，彰化芳苑王功地區沿海漁民、養殖業者及居民林文鉗等人之原告部分，若依原告所稱是芳苑王功地區沿海漁民、養殖業者及居民，則能否該當原告自己所引前開司法裁判見解所示之本案系爭開發行為之「當地居民」？實有可議。

２、環境影響評估本質上涉及未來發展評價，法律既規定應由環評審查委員會審議，則其基於一定事實或科學資料、開發單位擬採取預防或減輕對環境不良影響手段等有關環評法律構成事實，所為是否該當「對環境有重大影響之虞」的判斷，應構成司法審查界限。

⑴關於環評法第8 條規定應進入二階段環評要件之「審查結論認為對環境有重大影響之虞」之解釋與適用：經由附加附款( 有條件) 通過，即是判斷對環境有無重大影響之虞，不能反以所附條件內容作為對環境有重大影響之虞之認定。

⑵依環評法第8 條規定，須第7 條審查結論認為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行二階環評；而依同法施行細則第43條規定可知，若環評委員會不認為開發行為「對環境有重大影響之虞」，則其審查結論不外是單純通過與有條件通過兩者。又環評委員會就環評法第8 條、同法施行細則第19條所定「對環境有重大影響之虞」之不確定法律概念，於其涵攝具體開發行為與預防或減輕對環境不良影響之措施等相關事實時，所涉具有高度之屬人性、專業性、經驗性之評定，應具專業判斷餘地，已如前述。因此，當環評委員會判斷系爭開發行為對環境沒有重大影響之虞時，除單純通過外，即表示其經合議判斷或以表決方式處理歧見後，認為有必要附加附款(所謂有條件) ，始足以確信。是以環評法第8 條所指審查結論應進行第二階段環境影響評估，係指開發行為經開發單位委託執行環評的工程顧問公司，依科學技術、專業經驗，為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響之要求，規劃未來採取之相關措施後，經環評委員會為作成審查結論而合議進行判斷時，認為資訊不夠充分，不知如何附加條件以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞時，始須要求開發單位，進行二階環評，以取得足夠之資訊進行判斷。因此，作成判斷的資訊是否充分，及是否不須附加條件或附加多少條件才可確信開發計畫無嚴重環境影響之虞，均為環評委員會的專業判斷餘地，屬於合目的性的審查範圍。

⑶環評審查結論如何附加條件，以有效達成環評法第1 條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的，並避免僅得選擇全有與全無，即為行政機關增進個案正義及效率效能之重要政策工具，而非反以條件之附加論斷對環境影響之程度( 是否重大) 。

⑷原告引用最高行政法院99年度判字第30號判決及其他兩個判決個案上之見解，遽下「法院可於檢視個案事實與環評相關文件後，具體判斷本件開發行為之內容，是否以該當環評法施行細則第19條任一款對環境有重大影響之虞之情形」的結論，於法乃有誤會。

①首先，前揭最高行政法院99年度判字第30號判決程序標的之環評審查情形與本案環評審查情形，並不相同。其一，前者當時環評審查程序中未實施健康風險評估（參加人未提實際採樣與檢測計畫），而本案則有實施健康風險評估。其二，也因此，前者被最高行政法院認定既未實施健康風險評估，且曾經環評審查委員質疑並經第1 次會議綜合討論後作成結論即屬多數人意見，表示相關資料提供不完整，因而認原處分乃係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」所為違法處分；反之，本案於環評審查過程(98 年10月13日專案小組第5 次初審延續會議) 綜合討論中，雖有委員個人稱「健康風險評估過於簡略」並「建議於營運前完成附近居民健康風險評估送環保署審查認可」、「建議健康風險評估應進行多介質模式模擬」，但非該專案小組會議最後結論，即與前者情形不同，換言之，參照上開最高行政法院99年度判字第30號判決意旨(反面解釋) ，自不能認屬專案小組多數人意見；當然，更非後來環評大會通過之審查結論。

②其次，原告援引最高行政法院98年度判字第475 號判決及98年度判字第772 號判決「廢棄發回」之見解或審查模式，據此，原告因而認本案於環評審查過程，專案小組環評審查委員亦有提出諸多質疑，參加人未作澄清或說明，即認為原處分未說明理由，有恣意之違法等語，原告上開所論似是而非。

③其實，依環評法第3 條第1 項規定，環評審查委員會乃法定具有審查環評報告有關事項之權限；且依同法第3 條第3 條授權訂定之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」第3 條、第6 條第1 項、第7 條第1 項、第9 條第1 項規定可知，就組織權限歸屬而言，具有法定審查權限者，既非初審會議或專案小組，更非環評審查委員個人，而是「環評審查委員會」，是法律上自不能以個別委員之意見或個別委員之部分意見之集合( 按其等意見包括事實認知及評價部分) 作為基礎，而為判斷是否該當「對環境有重大影響之虞」，否則即違反上開法規之規定。遑論，如前述，此等事物於法律適用之涵攝階段，本無法得出「唯一正解」，行政法院更不能以前開方法得出「經核似已該當」之結論。

④即便就行政法院裁判先例而言，最高行政法院判決也並非全然接受或統一如原告前引兩件判決之審查模式，例如最接近本案之涉及中科三期開發案的前開最高行政法院99年度判字第30號判決，也僅是從專案小組會議結論要求補充健康風險評估有關資料一直未補齊，因而認資料不完整，系爭審查結論有出於錯誤之事實認定或不完全之資訊之瑕疵，並未採取前開兩判決之審查模式( 採委員若干質疑，即認核似已該當云云) 。

⑸我國環評法與其他先進國家環評法的決策機制設計截然不同者，在於我國授與被告（環保署）的21位環評委員對開發案有「認定不應開發」的權力，而先進國家審查通過的環境影響評估報告書，是由開發計畫之目的事業主管機關( 不一定是環保機關) ，直接納入作為是否核准開發的重要考量因素。因此先進國家的環評審查，只是對開發案環境影響的背景事實發現及科學推論與預測未來的正確性與不確定性( 或風險率) 加以確定，也就是說確認開發案的風險評估結果為正確即可；但是被告的21位環評審查委員還要進一步對風險評估的結果，特別是在環境影響的事實發現或科學上具有很高的不確定性部分，進行環境價值與公共利益的判斷，做成是否「認定不應開發」的決定，以進行環境的風險管理。這部分的決定方法，是在最後的環評審查委員會上，以所有環評審查委員的共識決，或無共識時依每位委員個別的價值判斷，以表決方式來決定。換言之，環評本質上必須以科學及事實為基礎，並在此基礎上為價值判斷與利益衡量，然而，科學之發展與應用有其侷限，人類於一定時、空及科學限制下之環境影響認知，自不可能求得「唯一正解」。也因此，如前述，環評法規或法律制度上，為避免獨斷或盡量求其客觀，乃以組成「環評審查委員會」並以合議制方式決定；並就法律適用上，該當具體事件「有限」科學調查結果及事實認知涵攝於環評法第8 條規定「對環境有重大影響之虞」時，容認有所謂應受司法尊重之判斷餘地。準上以論，環評審查，除法律判斷外，某程度也可謂行政決策選擇甚至是政治問題。

３、本案原處分尚無原告指稱有未附理由等程序瑕疵及違反明確性之情形。

⑴原處分即有條件通過環境影響說明書之審查結論處分，處分規制之內容包括定稿本環說書及所附條件，是判斷是否附理由及明確性如何，應整體考察：按環評法第16條第1 項、第17條及第18條規定可知，所謂有條件通過環評審查之審查結論，此處分之規制內容，自不能排除經通過之環說書之定稿本所載（按此點於二階環評之評估書，亦然），因此，判斷處分內容是否明確（或是否附理由，或審查結論未附理由是否合法等），應連結已定稿之環說書及公告之審查結論之內容而為整體考察，合先敘明。

⑵關於原告指摘本件原處分未說明理由一節，於法有所誤會：

①首先，必須澄清者，行政程序法上所謂處分說明理由義務，係就「最後作成處分之內容」說明理由，而非就「作成處分前之過程至最後結果」說明理由，原告前引判決見解關於環評初審專案小組委員如何質疑最後卻有條件通過審查結論未說明之論述，顯有誤會處分說明理由之程序規範要求之意義。

②其次，由於環評審查結論處分相對人為開發單位，其依法有提出環境影響說明書之義務，且於其接受審查過程中，包括審查、改正等，均參與其中，對於最後有條件通過之審查結論之內容之理由，基本上不能諉為不知或全然不知( 此亦與明確性問題有關，詳後述) ；即便對利害關係人而言，由於環境影響說明書初稿、後續歷次專案小組初審會議，乃至最後審查會議內容與環境影響說明書定稿本，均於網路上公告，因此，也「可知悉」何以作成環評審查結論內容之理由，是參照行政程序法第97條第2 款規定，對於「已知悉或可知悉」作成處分之理由者，本得不記明理由。又從另一觀點，原處分對於利害關係人而言，似亦可謂具有行政程序法第92條第2 項前段規定之「一般處分」之性質( 按本案原告訴請撤銷之程序標的即是被告98年11月10日環評審查結論公告，既是公告，未特定對象，只能說「依一般性特徵可得特定」) ，若此，依行政程序法第97條第4 款規定，一般處分經公告者，亦得不記明理由。是無論對參加人或利害關係人而言，即便環評審查結論處分未記明理由，也不當然違反程序規定。

⑶本案原處分未違反行政程序法第5 條有關明確性原則：

①按行政處分是否明確，參照司法院釋字第432 號、第49 1號解釋意旨，縱使用不確定法律概念或概括條款，苟其意義非難以理解，並使受規範者得以預見，並得經由司法審查予以確認，即無違反明確性原則。

②茲查原告僅以系爭被告98年11月10日附條件通過審查結論之公告內容，而稱如何籠統不明確，而未從包括環說書定稿本在內整體考察，揆諸前述法律規定及法理，已然有誤。遑論若干指摘，僅流於主觀之見，更不足採。

４、原告主張原處分基於錯誤或不充分資訊而作成一節，實多已涉及一定事實之評價或涵攝之判斷，原屬判斷餘地領域，司法本無從審查替代判斷；另有些則係對事實之自我錯誤認知，或對審查意見之誤解，不足為採。

⑴按「行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」，固然是司法於行政判斷餘地領域，得予審查之事項之一，蓋認知事實錯誤（包含誤認及漏認），通常即難期正確適用法律也；惟在諸如環保等科技行政領域，事實如何，往往需有諸多科學檢驗數據反覆驗證，且因方法不同或當代科技水準侷限、成本效益考量等因素，各家所得出之事實，也未必真實或一致，因為此時難免涉入一定程度之評價甚或假設，故法院審查時也僅能審查是否明顯錯誤認知或毫無科學依據之認定等等。至若於一定事實認知的基礎上而為法律規定不確定法律概念之涵攝，則屬判斷餘地理論上及司法實踐上構成司法審查界限，自不待言。

⑵次按開發行為環境影響評估作業準則（下簡稱作業準則）第6 條第1 項之規定，且查作業準則附件三說明書應記載事項及審查要件，第七項關於應記載事項規定「預測開發行為可能引起之環境影響」、關於審查要件規定「各環境項目、環境因子及預測方式參考附表八之規定作業；若引用本規定以外方式預測應敘明學理依據及應用條件或相關之驗證。」上開規定係課予參加人即開發單位先行就擬開發行為分項對於環境未來一定發展或影響預測並於說明書記載之義務，再由被告環境影響評估審查委員會逐項審議；由此足見所涉者仍屬判斷餘地領域之範疇。

⑶茲查原告指摘原處分有諸多基於錯誤及不充分之資訊而作成一節，主要係以前開作業準則第6 條第1 項及附件三附表八開發行為可能影響環境之預測有關事項為基礎，重新檢視環境影響說明書之記載並質疑環評通過。如此，實多已涉及一定事實之評價或涵攝之判斷，原屬判斷餘地領域，司法無從審查替代判斷。另有些則係對事實之自我認知或誤認，或對審查意見之誤解，例如指稱開發單位前後提出預測VOC 排放總量之數據不一，原提出數據「極可能」使環評委員做出不通過之決定，原處分竟設定800 噸/ 年上限有條件通過云云，顯然即不解審查結論一、係對此排放作更嚴格之限制，且於同一中部空氣品質擴散影響區( 以下稱空品區，包含臺中市、臺中縣、彰化縣及南投縣) 內採增量抵換方式處理之意義。如此，揆諸前開法理，顯不足以作為逐一重新審查之依據或必要。

⑷有關原告稱本件環評審查結論（即原處分）係基於錯誤及不充分之資訊做成，逾越裁量餘地，且違反開發行為環境影響評估作業準則所定應評估、調查之項目而有程序瑕疵云云，被告回應詳如附表二（即本判決書附件三）。

５、綜上所述，原告之訴不合法，也無理由，應駁回其訴。

（三）參加人主張之理由：

１、原告等並不具有提起本件行政訴訟之當事人適格。原告主張其等具有提起本件訴訟之當事人適格，無非以其等之程序權、生命權、身體健康、財產權等權利將因本件環評審查結論而受侵害云云；惟查，原告等所為主張並無理由。原告等既非行政處分之相對人，又未能釋明其有何法律上利害關係實際受到損害，而撤銷本件原處分亦不能進入二階環評，故亦與原告之程序權利無關，原告等實不具有提起本件行政訴訟之當事人適格。

２、參加人於備置環說書階段及環評審理階段業已基於當時科技水準進行相關預測推估，並經被告進行完整之審查，並無違法之處：

⑴由於二林園區於開始規劃時，係依欲引進之產業類別作為規劃目標，故所為之環境影響評估，係根據擬引進之產業（參環說書第一冊第5-5 頁以下）於其他廠區之相關資料，藉由符合當時科技水準之預測推估模式，針對本件開發計畫未來情況之預估。

⑵本件環說書之製作，先確認開發計畫環境現況，再採用具有公信力之預測推估模式預估開發後相關數值之變化，繼而依據環境評估之標準針對此等數值之變化進行分析，其製作環評書之相關評估程序，均符合環評法之規定，而評估之結論亦確認系爭開發案所造成之環境影響在可接受之範圍內。

⑶依據環評法第4 條之規定，進行環評之作業包括事前的調查、預測、分析及評定等步驟，其實際之步驟可分為三階段，亦即先確認目前環境現狀，選定科學性模式推估開發後之結果，以及選定具有公信力之各項標準以評估前述之模擬結果對環境之影響，茲分述如下：

①第一階段需確認目前環境現狀：先經由現勘、監測或蒐集相關單位監測資料等方式，確認目前環境現狀。

②第二階段需模擬開發後之環境狀態：如前所述，環境影響評估係針對未來開發後之環境狀態進行評估，故首先需藉由科學之方法預測開發可能造成之影響，意即透過選定適當之預測推估模式進行推估，即可模擬出未來可能之環境狀態。

③第三階段需分析模擬結果是否仍屬可被接受之範圍：於此階段應針對各個評估因子選定具有公信力之評估標準，再將第一階段預測所得之結果與評估標準進行分析比較，以推估開發後之環境狀態是否落於可接受之範圍內。

⑷依據參加人於本件環評審查時所提供關於「國民健康及安全」、「廢水排放」及「其他環境影響」等科學調查之實證資料，均得確認對比未為本案開發時（即依原有使用）所造成之環境影響，均在可接受範圍內。

３、關於環評法第8 條所稱「對環境有重大影響之虞」之定義及解釋，應參考環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第19條之規定，並於個案由環評委員依其專業認定之。

⑴按依據環評法施行細則第19條之規定，主管機關依據環評法第7 條之規定進行環境影響評估之審查及認定是否有第8 條所稱「對環境有重大影響之虞」時，該「對環境有重大影響之虞」應係指開發行為有環評法施行細則第19條各款事由所稱「顯著不利之影響」之虞之情形。

⑵惟查，判斷開發行為對環境評估之影響多寡（即是否有環評法施行細則第19條各該款「顯著不利影響之虞」），具有個案差異大且專業性高之特色，故雖前述各該考量項目經明列，然細部之判斷仍應由環評委員視個案特性個別認定。首先，各開發案所涉之開發行為樣態全然不同，就電子產業、通訊產業、石化產業乃至於垃圾掩埋場、放射性核廢料儲存或處理場所等開發，其可能造成之影響與污染物質皆不相同，且涉及開發地點環境之耐受度，自無法就各項開發訂定統一之判斷標準；其次，各開發地點之環境狀況亦有所不同，山坡地、農地、河口或平地之環境均有不同之特色，縱為相同之地形，因其所座落之地點及區位不同，亦將影響其應考量之事項，故皆須基於個案情況進行調整；再者，環境影響評估所涉及之層面十分廣泛，須以各種專業知識為基礎，包括環境工程、土木工程、水利工程、環境科學、建築、交通工程等各項專業能力，實屬具有高度科學技術需求之判斷，故主管機關實無可能制定一體適用之準則要求環評委員制式化的評估是否具有重大影響之虞。

⑶此外，依據環評法第6 條之規定即可知，開發單位於規劃及作成環境影響評估說明書時，應記載「預測開發行為可能引起之環境影響」（該條第2 項第7 款）、「環境保護對策、替代方案」（第8 款）及「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」（第10款），顯見開發行為對於環境不可能完全不產生任何影響，應著重者在於進行開發行為之同時，是否有充足之對策或替代方案進行環境保護，及預防及減輕開發行為對環境不良之影響，此等事項亦屬環評委員應予審查之事項。準此，如環評委員依據開發單位所提供之「開發行為之目的及其內容」（同條項第5 款）、「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」（第6 款）及前述預防及減輕對策之資訊及後續補充資料後，仍無法確知應如何調整該預防及減輕對策時，則屬「對環境有重大影響之虞」之情形，此時則應進入第二階段環評。

⑷於本件二林園區之情形，環評委員於歷經5 次專案小組初審會議、3 次「放流水之影響及因應」專家會議及委員會大會後，就參加人所提供之環境影響說明書及後續補充資料，已認定足以判斷如何調整原所提出之預防及減輕對策，以使開發計畫之執行及實施不至對環境產生重大影響，自屬對環境並無重大影響之虞之情形，毋須進入第二階段環評，亦無適法性之疑義。

４、被告經綜合考量所有可行之預防或減輕措施乃正確預測開發行為可能造成之影響所必須，環評審查結論之附款係揭示針對系爭開發所為之監督、控管等減輕措施，此既已為環評審查所考量，自不得由原處分附款之多寡反面推論系爭開發案是否有對環境有重大影響之虞。

⑴環評法第6 條第2 項就開發單位所作之環境影響說明書應記載事項訂有明確之規範，其中第10款明訂環境影響說明書中應包含：「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」；次按環評法第7條 第1 項及第8 條本文規定，是依法主管機關於第一階段環境影響評估時，所應審查之範圍不僅包括開發行為可能引起之環境影響，更包括所有可行之環境保護對策以及預防與減輕之措施，亦即依法環評委員會於判斷是否具有「重大影響之虞」時，有義務就開發行為所造成之影響以及所有可行之預防、監督與減輕措施進行通盤之考量。

⑵環評法第1 條明載該法係為預防或減輕開發行為對環境造成之不良影響，藉以達成環境保護之目的而制訂，蓋所有開發行為原則上均將對於現有之環境造成程度不一之影響，因此如何透過各種人為之預防或減輕措施，於開發行為與環境保護中取得平衡，實為環境評估最主要之目的。是以，於開發前之環境評估審查除應預測開發行為所帶來之影響外，更應了解當時之科技水平可否有效預防可能之影響，以及是否得藉由各項監督或控管措施減輕可能之影響，故上開預防或減輕措施自應於環評審查中併為綜合之考量，倘僅以開發行為所帶來之影響為審查基礎，而忽略可行之預防或減輕措施，則欲預測開發行為實質上對環境可能造成之影響，無非係緣木求魚。

⑶原處分之附款即為本件系爭開發行為之預防以及減輕措施，環評委員乃依法綜合考量本件開發行為可能帶來之影響，以及所有可行之預防或減輕措施後，作成本件開發並無重大影響之虞之審查結論，是以，不僅附款所示之相關減輕措施無法與原處分切割以觀，更不得以附款之多寡反面推論本件開發行為對於環境影響之程度，蓋預防與減輕措施本為控管環境影響之正面手段，本件原處分於各層面附加附款，透過該等措施將可有效減輕可能之不良影響，實更可確保本件開發行為對環境並無重大影響之虞；其次，法院倘僵化計算附款之數量以判定對環境影響之程度，將使「重大影響之虞」之評斷標準流於形式，顯不符合立法之意旨，更將使環評委員惟恐遭認定為具有重大影響之虞，而懼於附加所有可行之預防或減輕措施，反提升對環境所造成之不良影響；再者，倘認得由附款之多寡推論對於環境影響之程度，則多少數量之附款始屬對環境具有重大影響之虞？實無法量化。此在在顯示附款之多寡不僅與環境之影響程度毫無關聯，更為實際上無法操作之標準。

５、關於環評法中關於一階環評及二階環評關於當地居民程序參與之規定，僅係增加環評審查中資料及意見之蒐集，並不影響最終環評審查結論之作成仍本諸委員之專業，故亦不應因居民程序參與之異同，而影響環評審查結論合法性之認定：

⑴查行政處分適法性之審查，於環評審查結論之案件仍應著重於前述是否有出於錯誤之事實認定或不完全之資訊等恣意濫用及其他違法情事，故並無此等重大違法情事，自難認該行政處分不具適法性。準此，如民眾參與程序亦不影響前述資訊之完整，而僅係使其等更充分使表達意見，但不涉及關於環評審查委員專業判斷所需參考之必要事實及科學評估事項，則民眾意見之蒐集無從影響最後環評審查委員依據及專業而本於相關事實、數據、評估報告所審查之結果。因此，縱使進入第二階段環評，因民眾參與亦無從取代專家本於其等專業所為之判斷，實不至於影響環評審查結論之適法性，並予澄明。

⑵本件參加人已於環說書提出前及環評審查過程中，數次提供「民眾參與」之之機會，就民眾參與環評程序之權益已提供相當之保障。

①依據開發行為環境影響評估作業準則第10條之1 之規定，參加人乃於製作系爭開發計畫製作環境影響說明書之期間，假彰化縣二林鎮圖書館於97年12月25日舉行環境影響評估前說明會，使當地居民得及早參與系爭開發計畫並提供意見。

②於參加人完成環境影響說明書並於98年2 月送被告審查後，並分別於98年5 月26日假彰化區漁會信用部福興分部針對當地漁民舉行一場放流水排放說明會、於98年7月3 日假彰化縣政府舉行兩場放流水排放路線簡報說明會、於98年8 月19日假雲林縣二崙鄉公所、雲林縣崙背鄉立圖書館、雲林縣麥寮鄉公所舉行三場放流水排放地方說明會。

③於審查結論公告後，參加人並依據環境影響評估法第7條第3 項之規定，於98年11月12日假彰化縣二林鎮圖書館舉行環評施工前說明會。

④本件參加人（即開發單位）已於環說書提出前及環評審查過程中，依據前述「開發行為環境影響評估作業準則」及行政程序法之相關規定，數次提供公眾參與之機會，已充分保障公眾參與環評程序之權益。詳言之，參加人於製作系爭開發計畫環說書之期間，已使當地居民得及早參與系爭開發計畫並提供意見，並將該等意見及處理回應等均納入環說書後，始於98年2 月提交被告審查，且於提交後與居民會議之居民意見及溝通並均納入環說書附件供被告環評委員會審議參考。

⑤由上述可知，本件參加人於環境影響說明書完成前已舉辦一場說明會、於將該案送被告審查後則再行舉辦六場說明會，於審查結論公告後則又舉行一場說明會，藉此等說明會向當地居民充分提供相關開發計畫資訊，並使當地居民有表示意見之機會，已落實「公眾參與」之要求。而最高行政法院99年判字第30號判決除對於相關法律規定之解釋錯誤外，就開發單位於一階環評審查中實際進行之公眾參與程序亦有所誤解，其就第一階段及第二階段環評審查之差異、公眾參與及是否實質審查等相關見解，自非屬可採。

６、綜上所述，原告等並無就本件原處分提起撤銷訴訟之當事人適格，且本件原處分之審查過程及結果，亦並無任何違法之處，另本件開發案對於當地環境及周遭居民健康之影響均甚有限，故原告等提起本件訴訟顯無理由，爰請判決駁回原告之訴。

理由

一、兩造對事實概要欄記載及下開事實並不爭執，並有被告提出之中科四期訴訟卷宗、中科四期開發計畫環境影響評估說明書定稿本（以上證物外放）及兩造、參加人提出附卷之證物可查，自足認為真實。

（一）有關中科四期環境影響評估審查結論之過程詳如下述：１、由於國際大廠設廠用地需求不斷提高，且積極向行政院國家科學委員會（下簡稱國科會）及參加人協商需用土地，為滿足高科技商進駐中部地區之迫切需求，持續大中部區域既有科技產業群聚規模，加速中部區域產業轉型升級腳步，國科會乃透過公開評選方法，於97年8 月遴選彰化二林基地做為中科四期擴建區址。參加人乃據以擬具中科四期籌設計畫書，請行政院核定，行政院亦於97年11月6 日以院臺科字第0970048480號函同意中科四期開發案之辦理（詳外放環境影響說明書第一冊第五章5.1.1 計晝緣起）。因此參加人乃於97年12月25日於彰化縣二林鎮立圖書館舉行「中部四期開發計畫」之說明會。

２、98年2 月11日國科會以會授中建字第0980002872號函轉參加人提出之中科四期環境影響說明書，送交被告審查。被告則於98年2 月26日以環署綜字第0980012703號函請參加人繳交中科四期環境影響評估之審查費及提送書件。參加人則於98年3 月3 日中建字第0980004076號函送相關書件併畢審查費用予被告。

３、被告受理本件審查案後，於98年3 月9 日以環署綜字第0980018331A 號函送本案環境影響說明書及審查意見表等，送初審專案小組，並請專案小組人員於98年3 月20日前提供審查意見；並預定於98年3 月19日辦理本案初審專案小組現勘（正本除環評委員外，尚包括政府各部門相關單位）。同日並以以環署綜字第0980018331號函通知參加人。

４、被告於98年4 月7 日召開中科四期專案小組第1 次初審會議（出席人員除環評委員、學者專家及中央各相關機關外外，地方機關尚包括彰化縣政府及環境保護局、彰化縣二林鎮公所、埤頭、芳、大城、溪湖、埔鹽、竹塘、芳苑等鄉公所；旁聽及列席機關團體則包括彰化縣環境保護聯盟、鄉民代表等十餘單位及個人；會議內容及出列席人員詳原處分卷一第14至52頁）。被告嗣以98年4 月13日環署綜字第0980031238號函檢送會議結論：「請開發單位即參加人於下次專案小組初審會延續會議前，先就本次委員、專家學者及相關構所提意見補充、修正，俾下次會議繼續討論。」予出席之委員等人。98年4 月13日開發人即參加人以中建字第0980007332號函送本案專案小組第1 次初審會議審查意見回復資料60件予被告。

５、98年4 月21日被告召開本案專案小組第1 次初審延續會議，結論略以：請參加人於98年4 月30日前依指定事項補充、修正後送專案小組審查。彰化縣環境保護聯盟則於98年4 月27日以彰化環盟字第98023 號函被告略以中科四期等開發案，應於目的事業主管機關完成公告之政策細項環境影評估後，方可受理個案審查（被告則於98年5 月13日以環署字第0980041827號函函復）。98年4 月29日參加人以中建字第0980008411號函送上開專案小組第1 次初審延續會議結論指定事項之審查意見回復資料予被告。

６、被告乃於98年5 月7 日本署召開本案專案小組第2 次初審會議，結論略以：請參加人於下次專案小組第2 次初審會議延續會議前，先就本次委員、專家學者及相關機所提意見補充、修正，俾下次會議繼續討論。另附帶決議，有關本案是否應依行政程序法第164 條規定辦理聽證會之意見，請參加人依法釐清辦理。參加人則於98年5 月11日中科管理局以中建字第0980009471號函送上開專案小組第2次初審會議審查意見回復資料予被告。

７、被告於98年5 月18日召開本案專案小組第2 次初審延續會議，結論略以：參加人於98年6 月8 日前依指定之事項補充、修正後送專案小組審查；另針對『放流水之影響及因應』議題，召開專家會議討論，由被告函請彰化縣政府、農業委員會漁業署（含彰化區漁會）、與會環保團體及中部科學園區管理局等4 方推薦專家討論；而上開專家會議結論，納為本件評做審查之重要參考。嗣被告於98年5 月22日以環署綜字第0980044645號函請爭議各方推薦其信任且具相關專長之專家。

８、98年5 月26日參加人於彰化區漁會召開本案漁民說明會。

９、98年5 月26日參加人以中建字第0980010422號函送前述專家會議討論資料予被告；98年5 月27日台灣媽祖魚保育聯盟以台保盟字第0980527001號函推薦專家；98年5 月27日彰化縣環境保護聯盟以彰化環盟字第98028 號函推薦專家。98年6 月1 日中科管理局以中建字第0980010525號函推薦專家。98年6 月1 日彰化縣政府傳真推薦專家。98年6月4 日行政院農業委員會以漁業署漁二字第0981209491號函推薦專家。、參加人於98年6 月8 日以中建字第0980011450號函被告，檢送本案專案小組第2 次初審延續會議審查意見回復資料。、被告於98年6 月3 日以環署字第0980046946號函通知將於同年98年6 月9 日召開放流水之影響及因應專家會議；嗣該會議結論略以：請參加人就本件專家會議中委員、專家學者及相關機關所提意見，詳細回覆說明，並預定於98年6 月16日召關專家延續會議。被告再於98年6 月16日召開放流水之影響及因應專家延續會議，結論略以：請參加人先就有關「放流口變更至濁水溪」及「以海洋放流管線排放於海洋」等２項替代方案評估，及其他管制措施、檢討、污染衝擊、排放濃度比較評析、可行處理措施及其他學者專家提出意見後，補充、修正後，繼續專家會議議程。參加人依上開會議決議於98年6 月24日以中建字第0980012660號函被告，檢送放流水之影響及因應專家延續會議審查意見補充說明資料。被告乃於98年6 月30日召開「放流水之影響及因應專家第2 次延續會議」，專會議結論略以：⑴有關放流口方案部分，參加人取消「排放至舊濁水溪」案，建議參加人針對相關方案之環境影響評估內容，進行補充調查評估，並舉辦公開說明會等。⑵進駐廠商化學品除禁限用管制措施外，應盤查檢討現有中科一至三期使用之化學品，並規畫改善製程與，源頭減毒減量措施，且應公開園區內化學品使用之環境與生態風險評估及例行測資訊。⑶有關廢水應變處理設施部分，亦應補充說明相關資料。⑷補充提出園區放流水平濃度管制限值。⑸參加人應於98年7 月9 日依上開結論及委員、學者家相機關意見等，補充、修正後，提供本案環評審查專案小組及委員會審查參考。、98年7 月3 日參加人再於彰化縣政府召開本件開發案放流水排放路線說明會。、被告於98年7 月2 日以環署字第0980049595號函通知委員及相關人員，將於98年7 月7 日本署召開本案專案小組第3 次初審會議，結論略以：請參加人就下列事項補充、修正後送，專案小組審查：⑴針對放流口「排放至濁水溪」及「逕由王功、永興一帶設置海洋放流管線排放於海洋」等2 方案，依委員、專學者及相關機關所提意見進行詳細比較評估。⑵就預計比較歐盟REACH 採行之化學品管制措施，參加人提出有關「登錄」之具體作法。⑶VOC 除調用中科一至三期之排放量，請補充彰化縣政府提污染減量具體措施。⑷委員、專家學者及相關機關所提出之其他意見。另外，被告所屬環境衛生及毒物理處於第4 次初審會議務必派員與會，就本案化品管制方式，如歐盟REACH 等，提供意見。參加人則依上開會議決議，於98年7 月29日以中建字第0980015413號函，將本案專案小組第3 次初審會議審查意見回復資料送交被告審查。、98年8 月3 日被告以環署綜字第0980068590號通知環評委員等人於同年8 月6 日召開中科四期開發計畫環境影響說明會。、98年8 月5 日被告以環署綜字第0980067079號函通知同年8 月10日召開本案專案小組第4 次初審會議；嗣作成會議結論略以：⑴請參加人限期依委員、專家學者及相機所提意見補充、修正，並針對各主要爭議議題進行整合性說明後，送專案小組審查。⑵前開補正資料送審前，參加人應針對「排放至濁水溪」方案，公開邀請雲林縣沿岸可能受影響居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於補正資料。⑶經濟部水利署於第5 次初審會議派員與會，說明中部地區用水政策。98年9 月28日參加人以中建字第0980019682號函，檢送本案專案小組第４次初審會議審查意見回復資料予被告。、98年8 月19日參加人先行通知後，分別於雲林縣二崙鄉、崙背鄉及麥寮鄉召開「中科四期開發案放流水排放」3 場公開說明會。嗣再於同年9 月10日，參加人將相關說明會辦理紀錄等資料函送被告。、98年9 月18日被告以環署綜字第0980084320號函送環保團體及相關居民針對本案所寄電子郵件彙整資料予參加人，請參加人針對涉及不實資訊妥予回應，並回復被告。98年10月1 日參加人以中建字第0980019189號函送環保團體及相關居民所提相關訴求及質疑事項回應資料予被告（參加人及被告均於網站公開刊登該回應資料）。、被告嗣於98年9 月28日以環署綜字第0980087362號函通知出列席機關及人員，於98年10月5 日召開本案專案小組第5 次初審會議。嗣因旁聽人員擾亂會場秩序，結論略以：「另擇期召開延續會議，繼續進行本會議議程，不再開放旁聽人員發言」、「參加人就委員、專家學者及相關機關所提意見回覆說明」。、被告以98年9 月28日環署綜字第0980090840號函通知委員及相關學者專家於98年10月9 日辦理本案初審專案小組第2 次現勘。、98年10月13日被告召開本案專案小組第5 次初審延續會議，結論略以：⑴「建議有條件通過環評審查」⑵「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」等2 項放流水方排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位採行環境減輕對策後，均屬可接受之方案，開發單位應就環境、技術、經濟、管理等４方面充分檢討後，採行較佳方案。⑶開發單位應依委員、專家學者及相關機所提書面意見予以補充、修正，經有委員及專學者確認後，納入定稿，送被告核備。⑷本案「提被告環評委員會討論」。、98年10月30日被告召開第185 次環評委員會討論，決議略以：本案經綜合考量評析環評委員、被告專案小組及相權益機關團體所提意見，有條件通過環境影響評估審查；即對前開98年10月13日專案小組第5 次初審延續會議結論略修正及增列後，做成結論。、被告於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告本案審查結論即原處分。、98年11月11日行政院國家科學委員以會臺會協字第0980082944號函，許可參加人本案依審查結論及環保相關法規辦理相關事宜。98年11月12參加人於彰化縣二林鎮召開施工前公開說明會。、被告上開審查會議（包括專案小組初審會議、放流水專會議專家及環評委員會議），均於召開「前」由開發單位即參加人將環評書件先送被告，由被告將書件內容公開於「環境影響評估書件查詢系統」網站；嗣每次會議後，被告即將會議紀錄，公布於「被告全球資訊網頁/ 公告及會議/ 環評相關會議」，嗣再於「環境影響評估書件查詢系統」網站（會議紀錄發送後）公開該會議紀錄。又開發單位即參加人依各次會議審查結論所回復之意見，被告亦於下次會議「前」將該回復意見公開於「環境影響評估書件查詢系統」網站，以上資料於上開被告官方網站可查得。再列表敘明：會議召開日期　歷次審查會議會議紀錄網路公布日期98年4月7日 專案小組第1次初審會議 98年4月13 日98年4 月21日　第1 次初審延續會議98年4 月24日98年5月7日 專案小組第2次初審會議 98年5月12 日98年5 月18日 第2 次初審延續會議 98年5 月21日98年6 月9 日 放流水之影響及因應專家會議 98年6 月12日98年6 月16日 放流水影響專家延續會議 98年6 月22日98年6 月30日 放流水影響專家延續會議2 98年7 月2 日98年7 月7 日 專案小組第3 次初審會議 98年7 月14日98年8 月10日 專案小組第4 次初審會議 98年8 月19日98年10月5 日 專案小組第5 次初審會議 98年10月9 日98年10月13日專案小組5 次初審延續會議 98年10月19日98年10月30日 第185 次環評委員會 98年11月12日

（二）原處分公告事項：

甲、審查結論一：本案經綜合考量評析環評委員、初審專案小組及相關權益機關團體所提意見，有條件通過環境影響評估審查，參加人應依下列事項辦理：

㈠放流水量低於6 萬CMD 時，廢水得排放至舊濁水溪或濁水溪之河口潮間帶低潮線以下，廢水量高於6 萬CMD 或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，應採海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案。參加人採延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案前，應依環境影響評估法（以下簡稱環評法）相關規定申請變更。

㈡放流水增訂管制限值如下：1 、生化需氧量(BOD) 最大限值15mg/L。2 、化學需氧量(COD) 最大限值60mg/L。3 、懸浮固體(SS)最大限值15mg/L。4 、總氮(TN)最大限值50mg/L。5 、氨氮最大限值10mg/L。6 、總磷(TP)最大限值10mg/L。

㈢放流水增訂「總毒性有機物」管制限值1.37mg/L( 項目包含1,2-二氯苯、1,3-二氯苯、1,4-二氯苯、酚、2-乙基己基酯、丁基苯基酯、對二丁基酯、二氯甲烷、1,2-二氯乙烷、1,1,1-三氯乙烷、1,1,2-三氯乙烷、氯仿、二氯溴乙烷、1,2,4-三氯苯、甲苯、乙苯、2,4,6-三氯酚、2-氯酚、2,4-二氯酚、2-硝基酚、4-硝基酚、五氯酚、1,1-二氯乙烯、四氯乙烯、三氯乙烯、蒽、四氯化碳、萘、1,2-二苯基聯銨、異伏弄等30項及依毒性化學物質管理法列管之毒性化學物質) ，並建立廢水生物毒性測試作業且持續檢測，保證放流水質安全。

㈣放流水排放以保護人體健康為第一優先，因此放流水中的重金屬濃度係以水質擴散模擬可符合「地面水體分類及水質標準」之「保護人體健康相關環境基準」為前提下，要求開發單位之廢水放流量如超過4,000CMD時，放流水重金屬濃度管制限值如下：鉛0.2mg/L 、鎘0.03mg/L、六價鉻0.35 mg/L 、鋅3.5mg/L 、銅0.15mg/L( 僅濁水溪方案)、汞0.005mg/L 、砷0.35 mg/L 、硒0.35 mg/L 、銀0.35mg/L、銦0.1mg/ L、鉬0.6mg/L 、鎵0.1mg/L 、錫0.5mg/L 。

㈤開發單位如將廢水排放於「舊濁水溪方案」，應採行環境保護措施如下：1 、為預防綠牡犡之發生，參考專案小組水產專家意見，必須讓河口養殖區之水體水質銅濃度低於0.01mg/L（海域環境分類及海洋環境品質標準之銅濃度為0.03 mg/L ），因此放流水重金屬銅濃度係以水質擴散模式模擬可符合前述濃度為前提下，要求參加人之廢水放流量如超過4, 000CMD 時，放流水重金屬銅管制限值為0.07mg/L。2 、參加人應每月定期監測放流水可能影響養殖區域之牡蠣重金屬( 鉛、鎘、六價鉻、銅、鋅、汞等6項)之含量，並將逐月檢測結果送環境保護主管機關。

㈥放流水排放專管施設完成後，始得同意進駐廠商營運。

㈦水源供應部分，調用農田水利會之農業用水量以6.65萬噸/ 日為上限，長期水源完成後即不得調用農業用水。

㈧除自來水公司同意供給之0.48萬噸/ 日之水源外，參加人應確保其與進駐廠商於施工與營運期間不得抽用地下水。

㈨營運期間應持續進行環境監測作業，且應公開專案研究結果及例行監測資訊，另開發單位應成立監督小組，並由1/3 居民代表、1/3 公正人士及1/3 開發單位代表組成，由監督小組推舉公正人士中之1 人擔任主席，監督事項應包括放流水影響及健康調查等2 項。

㈩規劃自經濟部水利署區域滯洪池調度之203 萬立方公尺之土石方，不得改由其他方式調度。營運前應再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健康調查，並於營運後每5 年進行流行病學調查。化學品管制部分，開發單位應確保進駐廠商生產、輸入或使用每年大於1 公噸之物質，其原料供應商應取得歐洲化學總署(E CHA) 之廠商及物質註冊號碼，並應依歐盟REACH 制度相關規定，進行化學品管理，進駐廠商不遵守者，以參加人違反環評法處罰。系爭開發計畫案揮發性有機污染物排放量以800 公噸/ 年為上限，並應採行排放量增量抵換方式，以具有同等之空氣品質維護效益，相關抵換措施應符合「行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則」。溫室氣體部分，參加人應確保進駐廠商採行BAT ，訂定溫室氣體排放標竿值，BAT 溫室氣體淨增量，於溫室氣體減量法通過後，應依其減量規定辦理；另確保進駐廠商應裝置PFC 去除設備，且其PFC 氣體處理效率需達90 ％ 。建構生態綠色工業園區以永續發展為目標，結合清潔生產製程、資源回收妥善處理及環境管理之實施原則，減少製程化學品用量及廢液產生量，並將全區營運後放流水量由132,000CMD減少為120,000CMD。開發單位應確保進駐廠商每年執行環境會計帳，以作為企業對環境外部成本內部化之努力，及公開未來內、外監督之基礎資訊，進駐廠商應依要求執行。開發單位應設立「自然棲地保育基金」及「居民健康保險基金」，並要求進駐廠商參與該基金之設立，進駐廠商應配合執行。上述基金得用於以認養方式復育棲地，及加強周邊居民健康維護；其金額及認養與復育棲地面積，由開發單位會商監督小組定之。廢水經廢水處理廠處理後排放前，應在廠區內設置不影響土壤及地下水之人工濕地處理，再降低污染物濃度；另建議開發單位在排放入海前，再興建一處類似之人工濕地。上述設置計畫( 含監測計畫) 應先送被告審核通過後據以執行。應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及該署預定施工日期；採分段( 分期) 開發者，以提報各段( 期) 開發之第1 次施工行為預定施工日期為原則。

乙、審查結論二：參加人所提「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」等2 項放流水排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位依結論一採行環境減輕對策後，均屬可接受之方案，參加人應就環境、技術、經濟、管理等4 方面充分檢討後，採行較佳方案。

（三）原告陳正宗係住居於中科四期系爭開發計畫之場址內；原告陳嘉聰等10人（編號2-11之原告）乃所有土地住於或住居於中科四期系爭開發計畫週邊東勢里，及濁水溪沿岸；另原告林文鉗等22人（編號12-33 之原告）則為土地位於或居住於彰化芳苑鄉沿海地區。

（四）我國環評法與德國及美國法制均不同，兩造及參加人均認原處分（即本件系爭開發案之環評說明書，經被告環環評委員會審查決議「有條件通過環境影響評估審查」）為行政處分，且屬多階段行政程序之一環，並非「多階段行政處分」之一部。

二、現代憲政體制的運作下，不論是行政機關的政策決定或立法機關所為重大政策的決議，均或多或少會影響到環境。因此，不論是政策擬定或開發行為之實施，在做成決定前，都應該要對環影響之程度加以考慮，且藉由公眾參與的程序，才能讓決策的納採更為廣泛，增加決策納採的深度，使決策的正確性及民主正當可經由廣泛之納採程序，大為提升。本於此種考量，各目的事業主管機關在進行是否為「開發」之決策時，本應該慮及決策行為對環境的影響，此亦即環境影響評估法第1 條之立法意旨所明定。然因我國環評法採「集中審查制」（即開發行為之環境影響評估之審查，由環境主管機關負責，而非由開發目的事業主管機關即真正的開發許可機關，參考包括環境主管機關之意見之審查）、「否決權制」（即依環評法第14條規定，上開專責環境影響評估審查的主管機關，其審查結果有否決開發行為之效力）之情形，使主管環境影響評估之審查機關所為結論，實質成為開發行為能否許可之決定性因素；換言之，環境因素成為能完全否決開發計畫之要素。但事實上沒有一個開發計畫僅或只涉及環境因素，其中尚包括經濟、文化等眾多其他因素；目的事業主管機關如依前述，在決定是否開發前，應全盤考慮及權衡包括環境影響、生態、文化、及經濟發展等所有相關因素，作出決策後，並應擔起「政治」或「政策」責任（詳參，行政院研考會委託葉俊榮研究，環境影響評估制度問題之探討，計畫編號：RDEC-RES-098-007）。因此重大開發案之許可與否，本質上本涉及行政機關之政治或政策責任，司法機關對政策或政治責任介入，亦應注重行政權或司法權之分際。

（一）本件中科四期開發案件，其目的應為促進經濟發展，增進國民幸福；然如前述，任何開發行為均會對環境造成一定程度之不良影響。而我國環境影響評估法，規定開發行為是否許可，應先取決於主管機關對環境影響評估是否審查通過；而環境影響評估之範圍，包括對於生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度之及範圍，類以「政策影響評估或法規影響評估」（Regul-atary Impact Analysis, Regulatary Impact Assessme-nt, Regulation Impact Assessment ），同時又因我國環評法採取「集中審查制」及「否決權制」，因此實際運作結果，致使開發行為之主管機關，應權衡包括環境影響布內之各種因素，特別是權衡開發行為可能影響之環境品質即環境保護及經濟發展之責任；並致使開發行為目的事業主管機關有關環境影響評估「政策」之功能，乃完全退縮，隱而不現；而將此種政策上須為自然、生態、生活環境保護等嚴格把關，及兼顧經濟、文化、社會持續發展，本質上二種互相衝突之價值利益之衡量及調和，轉嫁由強調技術性、科學性之環境影響評估法規範下之環境影響評估委員，於開發行為環評審查時，一併負擔之特別現象。

（二）次按所謂「多階段行政處分」通常指「須其他行政機關或行政主體之同意，在行政內部予以協力，始能合法作成之行政處分。此一同意，通常係由有同意權之行政機關，對作成行政處分之行政機關，行政內部所為之表示，欠缺對外效力，並非行政處分」。我國環評法實際運作因採「集中審查制」及「否決權制」結果，因此造成在其他國家（如德國）本應屬多階段行政處分一部之環評審查結論（如最高行政法院90年裁字第219 號、92年裁字第519 號、96年判字第715 號等），蛻變成具有獨立性之行政處分（近年最高行政法院一致之見解）。因此本件原處分並非「多階段行政處分」之一部分，而為行政處分，與開發許可處分、嗣後土地徵收處分，核均屬多階段行政行為一部分。而本件原處分相對人為開發機關即本件參加人，且該處分不論是參加人或政府其他相關機關均同受限制並應遵循；因此最高行政法院99年度裁字第2034號裁定意旨略以：「本件開發單位（按即中科管理局），同時向內政部及國科會申請開發許可，而內政部與國科會核發開發許可適用之法令並不相同，國科會係依科學園區設置管理條例，依其區域提出籌設計畫，報請行政院核定，核定後再送環評審查，待環評審查完成後國科會始為開發之許可，內政部則在環評審查通過後依區域計畫法所作相關處分，因此本件開發單位之主管機關分別為內政部及國科會，與系爭原處分之主管機關為環保署並不相同。是環保署並非所謂開發許可之主管機關，亦非開發單位，非實施開發程序者，乃原裁定竟命環保署停止『關於開發程序之續行』，顯非適法。」即足說明原處分，及國科會基於原處分所為之開發許可處分，及系爭開發計畫經許可後，主管機關內政部之徵收土地之處分，俱為不同之行政處分，處分之相對人亦不相同。換言之，本件原處分即環境影響評估為行政處分，有其法制上之特殊性，故運用於具體撤銷訴訟時，應注意其特殊性。

（三）以本件原處分（環境影響評估審查結論）言，系爭開發（中科四期開發）案址內居住（或週邊等居民），因並非行政處分當事人，因此往昔司法實務認為此種非處分相對人，而受「環境影響評估」結果影響之居民或團體，因受限於「當事人適格」範圍，甚難提起撤銷訴訟（參見最高行政法院97年訴字第112 號判決）。然環境影響評估審查結論，因環評法採取「集中審查制」及「否決權制」致成為行政處分，且環評本身即是在主管機關（開發行為之主管機關），在考量所有因素，作成開發與否之決策前之必要程序；同時兼考量聯合國西元1998年之阿胡司（Aaruus）公約，保障人民對環境事務取得資訊、公共參與權及訴訟保障等環境法潮流。故依保護規範理論解釋我國環評法相關規定，並判斷第三人就原處分有無法律上之利益時，即應有別於一般行政處分適用之保護規範理論（詳如下述），亦應敘明。

（四）依現行環評法等規定，開發單位（本件參加人）為環境影響評估程序之實施者，即無論是一階環評或二階環評，均由開發單位擔負實際評估作業之程序，即開發單位依環境主管機關製定之環境影響評估作業準則之規定，實施環境影響評估、擬訂計畫、作成環境影響評估文書（包含環境影響說明書、環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告、變更內容對照表、環境現況差異分析及對策檢討報告、因應對等）。而環境主管機關則負責依法成立環評委員審查開發單位提出之上開環評說明書（當然包括事後之開發行為之監督）。又依環評法第3 條規定，本件被告環評委員會，專家學者委員不得低於三分之二。又依據行政政院環境保護署境影響評估審查委員會組織規程，第3及第4 條規定，環評委員合計為21人，學者專家委員則為14人。第8 條至第10條規定，環評委員會須過半數出席始得開會，出席委員過半數同意始得決議，且學者專家委員不應親自出席。又依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點第4 點規定：「專家學者委員之專長，其領域分為下列十四類專長，並力求各專長類別專家學者委員之人數均衡，以每一專長類別遴選一位專家學者委員為原則：1.土地利用、景觀、環境規劃及管理。2.文化資產。3.生態系統。4.海洋、海岸及島嶼。5.地形及地質。6.水水土保持及大地工程。7.空氣品質。8.能源及溫室氣體。9.水資源及水污染。10. 廢棄物及資源循環利用。11. 噪音及振動。12. 土壤及地下水。13. 毒物及健康風險評估。14. 社會、經濟及政策環評。」因此被告環評委員會乃就具高度科技性環境影響評估為判斷，且主要由各該科技領域之專家學者組成，且委員會決議，亦由獨立之專家學者合議判斷，亦應敘明。次按，環評委員會決議（即環境影響評估審查結論），因環評法採取「集中審查制」及「否決權制」結果，致使本件原處分，將理論上本屬開發單位主管機關（以本件言國科會）之權衡「二種以上價值利益」判斷結果（屬政策決定範疇之政治事項），隱藏於原處分中，藉由環評委員決議而逃脫其政治及民意之監督，而將被告（環評委員）推上火線，接受原應由開發機關對民意負責之政策決定之質疑砲火，因此司法機關在介入及審查政府機關重大開發案之環境影響評估審查結論，而適用判斷餘地時，仍應注意司法與行政間之區隔。又因審查結論權衡「二種價值利益」判斷結果，理論上則屬政策決定範疇，司法審查則應著重於作成上開環評結論之過程，即有關「程序面」之事項（張文貞，程序取向的行政行為司法審查：以中科三期環評判決為例，99年11月6 日第十屆行政法實與理學術研討會論文結論亦採相同見解），核與下開有關「判斷餘地」說明相符，亦應先敘明。

（五）本件環評法之法律特性及本件基本事實均詳如上述，以下先就原告有無提起本件撤銷訴訟訴權之程序爭點予以說明，次再就實體上本件原告之訴有無理由之爭執依次論述如下。

三、本件除原告陳正宗外，並非原處分之法律上利害關係人。查原告並非原處分之相對人為兩造所不爭，是原告得否提起本件訴訟，悉以是否為法律上之利害關係第三人而定。

（一）按行政處分相對人以外之人，須因法律上利益受到侵害者，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起訴願，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。至於其權利或法律上利益受有損害，即第三人是否有法律上利害關係，實務上係以「保護規範理論」加以判斷；87年11月20日司法院釋字第469 號解釋理由書即載明「……至前開法律規範保障目的之探求應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時……即應許其依法救濟」；另最高行政法院75年判字第362 號判例意旨亦明示，所謂法律上之利害關係，係指具體法規所保護之權利或利益而言。又解釋具體法規範之意義及目的時，除應綜合運用一般法律解釋方法，即文義、體系、目的、歷史解釋等探求立法者的客觀意思外，依事件發生時觀點尋求文字意與法修間之關係，並應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，始能正確探知法律規範保障之目的，及解釋法律上之利害關係。因此依「保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍時，在法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦應許其依法請求救濟，最高行政法院99年度裁字第2034號裁定意旨亦採相同見解。

１、原告並非原處分之相對人，因此原告是否具有提起本件撤銷訴訟之權能，即原告是否為原處分法律上之利害關係人，悉以前述（新）保護規範理論，依環境影響評估法相關定之規範意旨，判斷其權利或法律上之利益是否因原處分而受損。

２、原告主張依保護規範理論為法律上之利害關係人，得提起本件撤銷訴訟，在具體操作上可分為以下三個層次，即①層次一，確認原告主張系爭處分違法所引據之法令規定----即原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定。

②層次二，解釋系爭規定是否屬於「保護規範」----該法規的規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益。③層次三，判斷原告是否屬於系爭法規的保護對象----即系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須為該保護規範所及（李建良，保護規範理論之思維與應用－行政法院裁判若干問題舉隅，99年11月13日行政管制與行政爭訟發表論文第18頁，即採採相同見解）。換言之，原告主張為利害關係人，得依保護規範理論提起本件撤銷之訴，則須主張本件原處分違反何法令，及該法令是否兼及保護原告個人之權利或利益；同時原告亦應敘明為該法規保護之範圍。

（二）如前述（新）保護規範理論，解釋或判斷法令是否保護規範，須合運用各種法律解釋方法，目的解釋並非唯一且獨立的解釋方法。

１、環境影響評估法第1 條所揭示之立法目的：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」之規定，乃規範為法律整體之精神，與本件訟爭待解釋規範立法目的並不能劃上等號（參見學者傳玲靜，環境法上之管制工具與保護規範－以環境標準為例，100 年8 月11日100 年直轄法制及行政救濟業務研討會發表文章，採相同見解）。因此本件原告引用環境影響評估法第1條之立法目的，認依保護規範理論可解釋原告就原處分具有法律上之利害關係，即上開規定具有兼保障原告等人生命、健康、財產等意旨云云，容有誤會。

２、環評法第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立○○○區○○○○○○道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。

七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十

一、其他經中央主管機關公告者。」環評法施行細則第6條規定：「本法第五條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」參照上開規定可知環評法所稱開發行為對環境引起之不良影響，係指引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象，危害自然資源之合理利用、破壞自然景觀或生態環境等；然查上開對各環境法益造成危險或損害時，在實體法上皆有特別法律，諸如水污染防治法、空氣污染防法、土壤及地下水污染管制法、噪音管制法、廢棄物清理法、毒性物質管理法等加以保護；因此對於事先預測評估開發風險（抽象尚未發生之風險）進行評估之環評，即環評法第5條之規定，顯不能認為具有兼保護原告個人主觀之生命、身體、財產等權利之保護規範。

３、同理環評法第7 條、第8 條及以下之各規定，亦均無法由環評法之法規範範效果及社會發展因素等綜合判斷，推得兼有保障本件原告生命、身體健康、財產等權利之意旨。因此環評法之相關規定，除下述之「程序參與權」外，並不能解釋認為環評法規定，可得成為人民主觀之生命、身體健康、財產等權利之「保護規範」。

（三）再查環境影響評估法規範意旨，乃在透過對於開發行為對環境可能造成影響之評估，以保護環境不致發生不良影響，其立法目的並非在保護特定人之權益，且環境影響評估法，多數均為程序規定，即指定主管機關應依如何機制進行環境影響評估，因此雖認主管機關之被告環評委員會審查決議通過之環境影響評估審查為行政處分，但是：⑴是否准予開發，尚待開發主管機關為行政處分，是環評審查結論行政處分，即因開發案尚未實施，人民權利及利益均未因此發生損害，因此不可能發生「有保障特定第三人之法律效果」（即原告所稱之生命、健康、財產等權利）情事。⑵我國認為環評審查結論固為行政處分，但若因作成行政處分前，未予居民陳述意見機會，致使居民「程序參與權」受到侵害，依行政程序法第114 條第1 項第3 款規定，此部分瑕疵並非重大至行政處分無效，行政機關在一定條件下尚可補正，因此法律效果屬程序瑕疵補正，或瑕疵不具重要性；因此依前述保護規範理論言，我環評法上關「民眾參與」之規定，原則上尚無法認屬具有保護一般人民個人之權利或利益。

１、然查聯合國西元1998年之阿胡司（Aaruus）公約，即「關於環境事務之公民取得資訊、公共參與以及取訴訟保障之公約」（Convention on Access to Information,PublicParticipation in Decision-making and Access toJustice in Evironmentle Matters ）後，世界各國對擴大當事人於環境保護訴訟之訴權方面，均有長足進步（99年4 月28日環境影響評估制度檢討與展望研討會，黃錦堂，司法介入審查後對於環境影響評估之專業公信之衝擊----以中科三期判決為例引言資料）。因此參考我國環評法之特性（如上述理由二）解釋上開保護規範理論，以擴大環境影響評估法上法律上利害關係人之範圍，適足以反應環評法及法律之整體結構，及社會發展後高度重視環境保護等因素。

２、參考環評法第7 條第3 項、第8 條第2 項開發單位應舉辦說明會之規定，及環評法施行細則第20條關於文件公開展覽之地點規範、第22條說明會應在開發行為所在地適當地點等規定；本院因認依保護規範理論言，儘管環評法並非兼具保障個人實體法權益規制目的，無法認為環評法上相關民眾參與之程序規定具有保護第三人之效力。但參酌前開擴大當事人環境權訴權之潮流及趨勢，再從新解釋環評法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，乃例外承認一定範圍內之居民，對主管機關通過環境影響評估審查結論之行政處分，有程序參與之公權利，且該權利符合前述保護規範理論解釋（環評法第7 條、第8 條之解釋），即該居民對上開行政處分有訴權，得以利害關係第三人身分提起撤銷之訴。原告所提最高行政法院99年度判字第30號等判決，認中科三期等環評案件之原告有訴權，得對環境影響評估提起撤銷訴訟，似亦本於上開論理。

３、再按行政訴訟以主觀訴訟為原則，以客觀訴訟、民眾訴訟為例外。故行政訴訟必須以當事人具有公法上之權利（主觀公權力）以及法律上利益，也就是法律除了保護公共利益外，尚有保護特定對象之權利規定。因此本件系爭開發計畫，為避免因當地居民因無法參與環境影響評估程序，致使環境影響評估審查通過，且系爭開發案主管機關為許可開發之行政處分後，因開發行為之實施爭影響當地居民「將來」具體權利（因被告環評審查通過後，主管機關許可開發處分及徵收處分後土地遭徵收，開發完成後、工廠進駐可能發生之污染，對生命、身體健康甚至財產及生存權益之影響），固應適度擴大環評法法律上利害關係人，使對環境影響評估審查通過行政處分，有提起撤銷訴訟之訴權。惟上開撤銷訴訟之訴權即利害關係人之範圍多大，除應觀察開發行為對環境衝擊程度決定，以客觀且科學實證調查觀點，予以具體化外，主要仍應參照環評法有關「程序參與之公權利」之說明，否則任意擴張環評法上利害關係第三人範圍，可能造成以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，致行政訴訟流於公民（民眾）訴訟（至於環評法亦有規定公民訴訟，如後述）。綜上，本院因認依保護規範理論，解釋適用環境影響評估法，擴大利害關係第三人之訴權，使得提起撤銷訴訟，應以系爭開發計畫範圍內之居民為限。

４、再承前述理由二有關環評法特性之說明，參照民眾在環評中之程序參與權及意見表示權或為立法決定考量，或為主管機關決定是否開發之『政策』一部；因此決定可以於本件撤銷訴訟程序，主張其程序參與權受侵害之原告範圍，則不宜擴大，以免司法審查介入立法或政策之決定；混淆三權分立及制衡之機制，亦應足增強本院認為本件原告應以系爭開發計畫範圍內之居民為限之補充理由。

（四）經查：

１、原告主張原處分致使其生命、身體健康、財產等權利受侵害，故符合保護規範理論而有提起本件撤銷訴訟之訴權云云，然查如前述，依「保護規範理論」並不能推論出環評法之相關規定，具有兼保護原告個人生命、身體健康、財產等權利，即環評法不能成為本件原告上開權利之「保護規範」，因此被告主張此部分原告並無提起本件撤銷訴訟之訴權，核屬有理由。

２、次查原處分僅係被告環評委員審查通過系爭開發案之環評審查，並非主管機關國科會許可參加人之系爭開發案，更非主管機關內政部之土地徵收行政處分，因此原處分作成時，根本尚未有任何開發行為。因此，原處分僅屬單純之環境影響評估，並不會造成原告等第三人任何生命權、身體健康權、財產權等權利之損害，至多僅是將來可能發生之損害，或有損害之風險或危險。然將來可能發生損害，並非現實之權利或利益受有損害，自不得預行請求行政救濟（參見最高行政法院59年度判第211 號判例）；及人民提起撤銷訴訟，應具備值得保障之權益要件，亦即原告之權益受損害為權利保護要件，而所謂損害係指損害其現實之權利或利益者為限（最高行政法院99年度判字第668 號裁判意旨）。本件原處分並未損害原告等人任何現實之生命權、身體健康權、財產權等現實權利或利益；因此原告主張因原處分受有上開侵害而有權提起本件撤銷訴訟云云，亦無理由。

３、再查原告陳正宗係住居於中科四期系爭開發計畫之場址內；參照前述「程序參與之公權利」之說明，就世界潮流發展趨勢解釋適用保護規範理論，本院因認在決定原告陳正宗有無提起本件撤銷訴訟權觀點上，原告陳正宗主張「程序參與權」受侵害，具有提起本件撤銷訴訟之訟權等語，核屬有據。至於其餘原告（不論是居住於系爭開發計畫週邊東勢里、濁水溪沿岸；或土地或居住於彰化芳苑鄉沿海地區），其「程序參與權」均不能認為受有損害，進而得提起本件撤銷訴訟而有訴權。從而此部分原告（除陳正宗以外）因欠缺訴權，本應以裁定駁回，惟有無訴權部分為兩造爭執所在，且併同原告陳正宗部分宜一併經言詞辯論以判決方式為之，以期程序統一及週延。

４、綜上，除原告陳正宗外，其餘原告並無提起本件撤銷原處分之撤銷訴訟之訟權。

（五）又事實上，就環境影響評估的司法解決程序，立法者已仿傚美國法制度，業已於環評法第23條第8 項及第9 項訂有「公民訴訟條款」；但訂定多年以來，法院真正對環境影評估公民訴訟判決僅有四件，可見在司法運作之下，儘管有公民訴訟的制度設計，但民眾似乎並不習慣使用如此的制度。同時司法監督也不失是公共監督的一環，其中尤以公民訴訟條款為代表的制度，法院在解釋環計法第第23條第8 項及第9 項公民訴訟條款時，也應體認到環境為公共財的特性，也因此，要有更多公共監督的量能挹注，避免公共財受到過度破壞。本此，環評法固不應以傳統權利保護的思維來害及公民訴制度量能的發揮，只要原告起訴釋時釋明其權利有受損害之虞，即可通過審查認有訴權進入實體裁判（行政院研考會委託葉俊榮研究，環境影響評估制度問題之探討，計畫編號：RDEC-RES-098-007，第162 頁、第192 頁即採相同見解）。因此，本院認為原告若主張其生命、身體健康、財產等權利，有受侵害之虞（或將來有可能受有損害或有損害之風險或危險時），並足認為依環評法之「保護規範」意旨，雖可以提起環評法上之公民訴訟；反之；若是提起如本件的一般撤銷訴訟，尚不能因此認定原告有訴權，及有權利保護之必要，而混淆一般撤銷訴訟與公民訴訟間之區隔，應併敘明。

四、兩造及參加人實體方面爭點之法律依據及本院見解：

（一）按環評法第3 條第1 項「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1 項第1 款規定「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……」第6 條第1 項規定「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條規定「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條規定「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」第9 條規定「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」第10條第1 項規定「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」第11條第1 項規定「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（下稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」第12條第1 項規定「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」第13條第1 項、第2 項規定「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」第14條第1 項、第2 項規定「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」次按「本法第8 條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環評法施行細則第19條及第43條所明定。

（二）再按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553號解釋理由參照）。

１、本件原處分即是具高度科技性與環境保護有關之判斷，且為獨立專家委員會之判斷，基於尊重環評審查委員會之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，故本件被告所為之原處分，核有判斷餘地之適用。本院僅就原處分有恣意濫用及其他違法情事判斷（詳如上述八點範圍）為審查。

２、次查環評法第8 條所稱「對環境有重大影響之虞」之判斷，雖環評法施行細則19條訂有解釋；與環評法第5 條規定之「環境有不良影響之虞」相同，均屬不確定之法律概念，除具有專業性、科學性，且與環評審查結論相同，均由專家委員會即環評委員會之依其專業為判斷（詳上述理由二（三說明）判斷，核亦有上述「判斷餘地」之適用。

３、又我國環境影響評估法之規範，與美國或德國均不相同，因此司法機關即法院於審查環評委員對開發計畫環說書審查結論，而適用判斷餘地時，司法審查密度即應依我國之法律決定之（參照99年9 月10日，各國行政法院對環境影響評估事件審查密度研討會，學者論文及發表要點，亦採相同見解），因此本院認「僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事」，與美國法之「恣意暨任意標準」（arbitary and capricious ）相當，較低密度較鬆之審查標準，而非適用「從嚴審查標準」（"hard-look" test）之審查基準，亦應敘明。

（三）又環評法第4 條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」因此，對於特定開發計畫進行環境影響評估時，雖當時所擬定之開發計畫已可初步確認日後將引進之產業類別，但日後實際進駐之廠商及擬進行之營業內容因無法完全精確掌握，故僅得依據特定擬引進之產業類別，基於合理之科學性推估模式預測（預估）未來因開發行為可能造成之影響，並依據該「可能造成之影響之預估」，擬定相關預防及減輕之因應措施或保護策略，甚至替代方案予以評定。因此對於特定開發計畫進行環境影響評估時，僅能基於合理之科學性推估模式預測／預估，計畫當時因開發行為可能造成之影響，並依據該「可能造成之影響之預估」，擬定相關因開發行為可能造成環境損害「危險」之「預防」及減輕及因應措施或保護策略，甚至替代方案等。又因環境影響評估時尚未為任何開發，故僅係針對開發行為是否會對環境造成重大不利影響之將來可能危險加以評估，至是否會對環境造成危險，則須依據科技、評估當時知識及生活經驗綜合判斷。因此，本件原處分作成階段，因尚未開發，毋庸也無法針對尚未發生之開發結果提出精確之科學實證研究結果。再參考理由二所示：

１、依據環評法第6 條進行環說書之備置時，針對該條第6款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」之部分，係於開發行為進行前，先調查一定範圍內可能相互影響之計畫，以及開發行為鄰近區域之環境品質現況，除評估再容納開發行為之適宜性外，亦建立背景資料，以供開發行為進行中及完成後使用時之環境差異程度比對檢討，有關環境現況（即成事實）得以科學實證之方式進行監測調查。至第7 款「預測開發行為可能引起之環境影響」部分，則以主管機關認可之科學預測推估模式進行，而非屬科學實證（實際監測或試驗所獲得之結果）之數據。由於此係透過科學方法就一定範圍、強度之開發行為，預測未來可能對環境造成之影響；因此等評估涉及對於未來一定發展之推估，故本身即具有不確定性之本質。而環境影響評估乃作為最終決策（是否開發）之工具之一，為決策提供資訊；且既是對未來可能開發行為對環境影響之評估，自非精確科學，亦不能期望所提供的資訊完美完全。

２、依據環評作業準則第8 條第2 款規定：「說明書或評估書主體內容之編排與陳述，應符合下列原則：……二、立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。」第10條規定：「開發單位預測開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性。」第49條規定：「中央主管機關得視需要會商有關機關訂定評估技術規範，並公告之。」因此依據環評法第6 條備置環說書時，即應依上開規定為之，即備置之環說書，原則上應適用經被告認可之預測推估模式及評估技術規範進行，即應認為合法。

３、又環境影響評估，在預防及減輕開發行為造成環境損害或不良影響，藉以達成環境保護目的，故環境影響評估過程中，必須運用科學方法，預測開發行為對環境可能對環境造成之影響，故此種風險評估之依據，必須依評估當時之科技、知識、既存可取得之資料及生活經驗等綜合判斷，詳如上述，因此在預防危險即預測未來可能對環境造成之影響（風險評估）時，原則上應採用經主管機關認可之「預測推估模式」，至於個別環評審查委員間或學者專家，若因採取不同之方法學，就特定預測推估模式採取不同之立場及見解，若已經於環評審查過程中提出討論，參照上開判斷餘地之說明，有關開發計畫環說書審查結論，因僅係最終價值判斷問題，與「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」無涉，不能認經委員會討論定案之最終判斷，有有恣意濫用及其他違法。

五、本件原處分「作成程序」，並非基於不正確、不完整之資訊而為，亦無恣意之違法。

（一）原告主張原處分就地層下陷地質評估、用水問題、廢水放流問題方案、健康風險、生態保育、空氣污染、噪音污染、廢棄物等項目之審查結論，因參加人等未提出或所提出之資訊不充足、不完全，致使原處分有裁量違法情事，並提出附件二（原告行政補充理由狀九附件十九）說明。

（二）依環評法第5 條第2 項授權主管機關訂立之開發行為環境影響評估作業準則，乃於環評法立法後，由主管機關於86年12月31日廢止原各類開發行為訂定環境影響評估作業準則後，於同日訂定發布整合後之開發行為環境影響評估作業準則，因此開發行為不論是環境影響評估說明、或環境影響評估報告書，均應依上開作業準則製作。次按行為時作業準則第6 條第1 項規定：「（環境影響評估）說明書及評估書（按環境影響評估報告書）應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」即作業準則第6 條第1 項乃規定環評說明書及環評報告書規定應記載事項詳如作業準則之附件三。因此參照前開說明，環說書中，若採取主管機關核定之預測方式及評估方式即「預測推估模式」，而個別環評審查委員間或學者專家等第三人，若因採取不同之方法學，就特定預測推估模式採取不同之立場及見解，且已經於環評審查過程中已提出討論，依上開判斷餘地之說明，有關開發計畫環說書審查結論，因僅係最終價值判斷問題，與「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」無涉，應先敘明。

（三）經查本件系爭開發案環境影響評估審查結論之行政處分作成之過程詳如前述，即歷經被告環評委員二次現場履勘，五次專案小組初審會（含延續會議），另針對『放流水之影響及因應』議題，由包含環境保護團體在內共同推薦之專家，組成專家會議（含延續會議）討論，同時參加人亦針對各不同議題，在系爭開發案預定地點及週遭地區，舉辦多次說明會後，將所有反應意見交由環評委員審查決議後，始作出本件原處分。且查上開委員、專家、學者，針對系爭開發案所討論後提出可能衍生之環境保護議題、相關機關或團體及個人討論口頭、書面意見，參加人均依據原提供之環境影響評估說明書予以說明，並以書面資料加以補充、修正，此觀卷附中科四期開發計畫環境影響評估說明書定稿本（外放證物第二、三、四冊各委員、學者專家發言及審查意見及開發單位即參加人針對委員等要求補充資料，提出之書面補充及修正資料）可證，至於參加人舉辦之說明會及民意調查（問卷）意見及參加人處理結果，亦臚列於前開中科四期開發計畫環境影響評估說明書定稿本第一冊。此外被告針對環保團體及相關居民針對系爭開發案相關意見，亦函送參加人以98年10月1 日中建字第0980019189號函覆環保團體及相關居民，此亦有原處分卷二，第545-567頁函及回應彙整資料可查，自足認為真實。另查上開資料復包括原告主張之地層下陷（資料以否使用地下水為論述）地質評估、用水問題、廢水放流問題方案、健康風險、生態保育、空氣污染、噪音污染、廢棄物等項目，而上開所有資料，均為被告98年10月30日召開第185 次環評委員會討論基礎（即本件系爭開發案環評審查案之會議基礎資料），因此參酌前開判斷餘地及審查標準之說明，本件原處分之作成並無基於不正確、不完整之資訊而為之違法。

（四）再依前述有關中科四期環境影響評估審查結論之過程事實，本件參加人原處分作成前，已經有過多次說明會，原告陳正宗（及其他原告）已經有參與程序之機會，參考前述關環評委員會乃科技專家為主之委員會，不論是一階環評或二階環評，且不論是參加人等舉辦之公聽會或說明會之所獲取之任何意見或資料，均仍須匯總交由環評委員會審查決議；而本件如上述相關說明會之資料已交由被告環評委員第185 次環評委員會討論及決議，是本件原告之程序參與權之權利（環評法為專家審議，並無人民可參與審議環說書之機制，是民眾參與至多指說明會或公聽會），核並未受侵害。再查如前述理由一（一）24所載，本件參加人之環說書、歷次召開審查會議前，及審查會議內容記錄，參加人補具或修正之環說書，被告均在網站上公告；是被告主張在環評法無明文規定下，實質上已確保人民之程序參與權及環境資訊取得權（按最低限度權限）等語，即足採信。因此本件相關之程序參與權及環境資訊取得權，並未受侵害，因此原告之訴本無理由。又民眾程序參與權及環境資訊取得權等較傾向民主正當性屬政策決定範疇事項，而本件原處分作成之過程中，雖環評法本身法無明文，但被告亦提供民眾參與機會，應附予敘明。

（五）再查如附件二所示有關水質（環境因子：地下水、水質、水權、排水）及地形（環境因子：土壤、邊坡穩定）、陸域動物（環境因子：種類及數量、棲息地及習性、遷移及繁衍）部分，原告引用凌永健委員、洪振發委員等委員、侯文祥教授等學者及機關於於專案小組等之發言，認原處分有基於不正確、不完整之資訊而作成之違法情事云云；然查個別環評審查委員間或學者專家，若因採取不同之方法學，就特定預測推估模式採取不同之立場及見解，若已經於環評審查過程中提出討論，參照上開判斷餘地之說明，有關開發計畫環說書審查結論，因僅係最終價值判斷問題與原告認知有差異，核與「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」無涉，因此原告此部分主張容有誤解。

（六）原告雖主張參加人環說書中勾填系爭開發案廠址並無地盤下陷，實際上確屬地盤嚴重下陷區，故原處分依據不正確資料作成，另有關用水亦有相同情事云云。然查：

１、依據參加人將環說書送審時適用之95年12月20日修正發布之「開發行為環境影響評估作業準則」第5 條之規定「開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件，並敘明選擇該開發區位之原因」。而95年版之「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第16項，應勾選之項目為「是否位經河川區域、地下水管制區、洪水平○○○區○○道治理計畫用地或排水設施範圍？」，並不包括環說書表1 （環2-4 頁）第17項加載之「地盤下陷區」，因此參加人依法令無庸於調查表中填寫或勾選「是否位於地盤下陷區」應先敘明。次查依參加人向經濟部水利署函詢後，經該署以函98年1 月13日水工字第09751316240 號覆函，敘明本案位址「非位於經濟部已公告之嚴重地層下陷區」，因此參加人乃於環說書中，將上開函件納入調查表中，並為「非屬地盤下陷區」之勾選；因此參加人及被告主張，並無「不實勾選」，亦無違反法令，即可採信。

２、有關開發行為引起地層下陷之評估，乃係比較系爭開發案內土地現況及將來（預定）開發後之情況，在地層已經下陷區是否會更形惡化或減輕問題。以本件言，審查開發案之重點，在於開發案之用水（系爭開發案址，彰化二林地區地層下陷元凶，為嚴重違法超抽地下水供農漁使用，故本件是特別針對抽取地下水）是否會惡化地層下陷之現象，如已為相關評估，且認為開發案所採取之取水計畫並不會出現惡化地層下陷之因素，則彰化地區原有之地層下陷之現象，即非屬認定本開發案是否適法之因素。而本件原處分即查審查結論一之㈧已載明：「除自來水公司同意供給之0.48萬噸/ 日之水源外，開發單位應確保其與進駐廠商於施工與營運期間不得抽用地下水」，又參加人於環說書「8.1.3 營運階段環境保護對策」之「五、水文水質」承諾「區內既有台糖地下水井封閉不用，並進行地層下陷監測」（環說書第8-15頁）。再參照前述參加人98年10月1 日以中建字第0980019189號函附件，亦已就供水問題詳予敘明。綜上，本件原處分並無原告所指，有依據不正確、不完整資料作成之違法。

３、再查本件中科四期之用水依自來水公司在環評審查會議表示，供應二林園區之自來水量可配合加強檢修防漏之節餘水量調配，不需要增抽彰化地區地下水源。因此原告主張自來水公司將取用地下水支應本件開發案之用水云云，與實際規劃本有誤會，次查依據自來水公司表示，未來供應中科四期二林園區之4,800 噸/ 日（CMD ）之自來水量，僅佔其自來水年平均供水量1 億879 萬噸之1.6%，所占比例很低，因此自來水公司前述不抽取地下水支應等語，應屬有據。

４、中科四期在尚未營運前，本無影響農業用水；日後若開始營運，最大調度農業用水量為每日6.65萬噸；上開調度用水量僅佔彰化水利會近10年平均總灌溉水量1.57％，且彰化水利會目前之灌溉用水調配，係採粗放式管理，供水誤差率約5%，上開調度農業用水已在供水誤差率範圍內，至大區輪灌採「供四停六」之方式，截至目前為止已歷時26年，因此評估調度農業用水方式，不影響彰化水利會農業灌溉、農民用水權。因此中科四期園區內不抽用區內地下水，區內原有台糖水井亦將封閉不用，與現況相較還減抽22,000噸/ 日（CMD ）地下水，應有助於減輕當地地下水抽用負荷，地層下陷問題不致有惡化影響。因此環評審查結論㈦水源供應部分，調用農田水利會之農業用水量以6.65萬噸/ 日為上限，長期水源完成後即不得調用農業用水。㈧除自來水公司同意供給之0.48萬噸/ 日之水源外，參加人應確保其與進駐廠商於施工與營運期間不得抽用地下水。已明確規範系爭開發案不得抽用地下水，原告主張系爭開發案設置於地層嚴重下陷區，且中科四期園區設置營運，會造成地層較未開發前下陷，原處分作成有本於不正確或不充分資訊之違法云云，亦屬無據。

５、末查原告主張原處分嚴重違反基於「經濟社會文化權利國際公約」第15號所負「保障農業用水優先權不得倒退」之國家義務，顯有得撤銷之違法瑕疵云云。然查如前述，本件原處分調度農業用水，乃在供水誤差率範圍內，且未影響農業用水優先使用權。次查該公約主要是保障發展中之國家，另外在水權規範之內容中，主要是針對個人供水及質量而言，至於農業用水方面，乃特別規定優先保障邊緣化（包括婦女）農民（disadvantaged and marginalizedfamers, including women farmers ）有公平獲取（農業）水之權利（equitable access to water ）等，最終目的希望保障生命權及人的尊嚴。然查我國已經接近已開發國家，並無人民因國家未提供供水義務而生命或尊嚴無法維持之情形；我國農民因機械化及大量使用肥料等農業科技，因此全年均專營農業，且主要以之營生的人口占全部人口比例極少，且各地均設有農田水利會調度分配農業用水權，顯與上開二公約之針對性並不相符。且如上述，本件農業用水仍具優先權；因此原告誤認我或屬第三世界未開發國家，法制等不完善，農業用水權被濫權濫用，而原處分竟視而未見，而違反上開國際公約而顯有違法云云，亦有誤解。

（七）本件原處分環評過程所採用之「預測推估模式」及「評估標準」皆為主管機關皆為主管機關所制訂，或所為建議或於環評前例中所認可，因此原處分並無基於不正確或不完足資料作成之違法，且有關健康風險評估，尚無庸採用多介質評估模式。

１、有關空氣品質部分推估模式部分：有關空氣品質現狀之調查，乃彙整於環說書第6-20頁至第6-22頁。而針對開發計畫空氣品質之影響，乃依污染源以及地形條件之差異，於施工期間係以ISCST3（The Industrial Source ComplexShort Term, ISC3）模式，上開模式乃被告依據環評作業準則第49條授權訂定之空氣品質模式評估技術規範中所認可之評估模式。開發案中預估之施工期間以及營運期間，由於交通增量對周遭環境所生之空氣品質影響，乃依被告空氣品質模式評估技術規範中所認可之CALINE4 （Califo-rnia Line Sources Dispersion Model）模式，CALINE4評估模式主要用以預估交通工具廢氣之排放量，適用於交通運輸之污染物濃度預測。另營運期間則採用ISCST3以及CAMx模式預測生產事業之固定污染源，並以CALINE4 模式預測園區引進交通增量對於週邊道路空氣品質之影響。其中CAMx（Comprehensive Air-quality Model with exten-sions）推估模式，為美國環境技術公司（Environ Inc）持續發展之三維區域性光化學煙霧模式，可模擬氣狀以及粒狀污染物，為美國聯邦以及各州政府所採用。又上開CALINE4 模式、CAMx模式，則均為經學術界驗證及國際間廣泛認可之空氣品質推估模式。至本件空氣品質評估標準，即空氣品質標準，係依空氣污染防制法第5 條第3 項所制訂，其係針對空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之污染物質制訂濃度之限值，亦為主管機關肯認之評估標準。參照中科四期環境影響說明書第七章表7.1.4-1 及表7.1.4-7 可知，本件環評審查係以空氣品質標準作為評估前述模擬結果之評估標準，且經環評經過模擬後，推估施工期間及營運期間可能造成影響之區域包括萬興聚落、大永聚落、菁埔聚落、港尾聚落以及萬合國小，並將評估結果作成表7.1.4-1 及7.1.4-7 之敏感受體點最大濃度值一覽表，表中數值係將施工過程以及營運可能造成之空氣污染物增量與現況之背景濃度加成後，再與空氣品質標準進行比較，其結果顯示並不會造成過大之影響。又施工以及營運期間之空氣污染物著地後擴散濃度最高之周邊地點，並將評估結果作成表7.1.4-2 及7.1.4-8 之最大濃度值受體點及其濃度值一覽表，多數項目皆未超過法定標準，僅懸浮微粒(PM10)預測開發後部分區域可能產生微幅超標之現象，其原因為彰化地區PM10現況已屬不符空氣品質標準之三級防制區，開發地區PM10之背景濃度已臨界標準值，藉由所擬減輕對策之落實，但整體而言其影響仍屬可接受之範圍內。因此綜上可知，有關原處分審查空氣品質部分，並無原告指陳之違法。

２、有關基地及區域排水部分：本件開發計畫基地及區域排水之影響的評估預測，針對不同區域水文、水理之需求，採用「HEC-RAS 一維水理模式以及SOBEC 淹水模式」進行模擬，並將模擬結果與經濟部水利署針對「易淹水地區水患治理計畫- 彰化縣管區域排水萬興排水系統規劃報告」所擬訂之綜合治水改善規劃案（即「原規劃案」）加以比較，其結果顯示開發後之水文環境狀態多可滿足水利署原規劃案之要求，甚至可達到較原規劃案更佳之效果，並且經濟部水利署水利規劃試驗所已依據前開成果，據以修正原規劃案，並獲得經濟部水利署於98年12月4 日經水河字第09816008550 號函核定「易淹水地區水患治理計畫- 彰化縣管區域排水萬興排水系統規劃修正（中科二林園區周邊排水）報告書」。

⑴此部分使用推估模式：就河道水理以及區域滯洪水理係採用HEC-RAS 一維水理模式；即美國陸軍工程師團水文工程中心(Hydrologic Engineering Center，簡稱HEC)所發展之河川分析系統(River Analysis System) ，可模擬一維網狀河川之定量流、變量流及河道輸砂演算。針對園區開發區域淹水則係採用SOBEK 淹水模式，即由荷蘭WLDelftHydraulics所發展，整合河川、都市排水系統與流域管理之系統，。經濟部水利署所委辦之研究計畫指出SOBEK 模式之可靠程度評價極高。因此上開二種推估模式，亦屬經主管機關建議或於環評前例中所認可之評估模式。

⑵評估標準：本件開發案之預估及分析模擬結果，就河道水理之10年頻率洪水位於各排水段均可達到與原規劃案相似，甚至更佳之排水效果；另就區域滯洪部分，可將10年重現期渠道之入出流洪峰流量降低之水利署原規劃案之標準；最後，針對區域淹水問題，比較原水利署規劃案（表7.1.7-6 ）以及開發後之淹水範圍模擬圖（表7.1.7-7 、7.1.7-8 及7.1.7-9 ），顯見採取本件開發計畫約可減少鄰近地區之淹水面積達24公頃。

⑶綜上，原處分審查基地及區域排水之過程，並無原告指陳之違法。

３、有關健康風險分析與評估部分：原處分之環評過程中，乃以ISCST3模式推估開發後之排放量，再針對揮發性有機物（Volatile organic compounds, VOCs）以及毒性物質之濃度分別採用美國空氣品質目標值（AALG, Ambient AirLevel Goal）以及慢性健康危害濃度（Inhalationreference Concentration, RFC）、周界標準濃度之標準進行評估，制訂開發後排放量之上限，亦即採取區域總量管制之方式以確保本件開發所造成之致癌風險及非致癌風險皆合乎可接受範圍。而上開推估模式之原理及評估標準詳見中科四期環境影響說明書定稿本第七章7.1.5 。

⑴推估模式：本件就有關空氣部分係透過前述ISCST3模式模擬VOCs以及毒性物質之濃度。

⑵評估標準：針對VOCs採用AALG作為評估標準，由於磷化氫以及氯氣並無AALG標準（即發生健康危害風險機率小於百萬分之一、或不致產生顯著健康風險之容許終身曝露最大濃度）可供參考，因此分別採用RFC 以及周界標準濃度作為評估之依據。有關AALG限值：因本件環評作業及審查期間，針對健康風險評估作業的方式尚無技術規範可供依循，故參考中科三期有關健康風險分析方式辦理，亦即以美國環保署建議之簡化毒性物質健康影響分析方法，針對本案「預估」年排放量1,093 公噸之揮發性有機物(VOCs)，參考美國AALG限值進行健康風險分析。

⑶就致癌風險方面：特定致癌物質AALG之訂定係由10-6致癌風險（cancer risk ）除以該物質單位風險因子URF（unit risk factor) 而得，其中單位風險因子之單位為（μg/m3)-1 ，表示終身暴露於某致癌物質單位濃度(1μg/m3) 的致癌風險值。本件環評以預估VOCs總排放量1,093 公噸/ 年進行擴散模擬分析，並計算各物質著地濃度(Ci)與該物質AALG濃度限值(Csi) 比值(Ci/Csi)，參考表7.1. 5-1 可知各類VOCs之總合皆小於1.0 ，顯示對鄰近區域增加之健康風險可小於百萬分之一，已屬可接受之範圍。

⑷非致癌風險：參考表7.1.5-2 可知，本件開發計畫所屬之二林園區之生產用地面積係后里以及七星農場用地面積近5 倍大，而其VOCs之排放量卻僅為后里以及七星農場之三分之一，且其與鄰近市集之距離更是遠大於其他園區，顯見其影響必較輕微。又本件環評乃以后里以及七星農場之非致癌風險為基礎，比例計算系爭開發計畫二林園區可能產生之非致癌風險，由表中顯示該等風險極小，對於當地居民之健康並無實質之影響。

⑸有關RFC 磷化氫：因為磷化氫並無AALG標準，因此本件環評採用勞工安全衛生法第5 條授權制訂之「勞工作業環境空氣中有害物容許濃度標準」作為可能造成慢性健康危害之毒性物質可容許之濃度標準值，此等法定標準自屬合法且正當之評估基準。本件環評藉由RFC 設定之濃度值反推開發後對於磷化氫排放量之上限，並以此為基礎制訂區域總量之管制，於此控管下可確保人體不致因吸入排放氣體而產生毒性症狀。

⑹周界標準濃度：本件環評係以周界標準濃度作為氯氣排放之評估標準。空氣污染防制法第20條第2 項授權環保署制訂固定污染源空氣污染物排放標準，其中即包含氯氣之周界排放標準，亦即本標準乃採用政府所認可之標準經模擬推估設定氯氣排放量之上限。

⑺綜上，原處分審查健康風險分析與評估部分，並無原告指陳之違法。

４、再依據美國加州環保署空氣有毒物質健康風險評估指引手冊（The Air Toxics Hot Spots Program GuidanceManual for Preparation of Health Risk Assessments）規定，當排放之污染物質屬於會沉降於土壤、植物、水體之多介質物質(multipathway substances) 時，除進行吸入性健康風險評估(HRAs)之外，亦應進行非吸入性健康風險評估，亦即應進一步採用多介質模式健康風險評估，此係由於多介質物質包括部分「半揮發性有機物」(SVOCssemiviolatile organic compounds)以及重金屬：前者為含氯有機物如戴奧辛(Dioxins) 、PCBs( 多氯聯苯) 等；重金屬則包括鎘、六價鉻、無機砷、鈹、鉛、汞等物質。而本案所排放之VOCs物質之基本特性係於常溫常壓狀態下皆為「揮發」狀態，因此暴露之途徑均係經由吸入之方式，而非以前述「多介質污染物質」沉降於土壤、植物、水體後經接觸進入人體之方式，而對於非屬多介質污染之物質，上述健康風險評估指引手冊即建議毋庸以多介質模式進行健康風險評估。因此原告指稱本件未採用多介質評估模式為健康風險評估，主張原處分有於不正確或不充分資訊作成之違法云云，自屬對科學方法（推估模式、評估方法）之誤解，不能採據。又本件環評針對健康風險評估實無需以多介質模式進行。惟為求完整，而原處分（審查結論）亦明載：營運前應再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健康調查，並於營運後每5 年進行流行病學調查；以進一步確保營運期間對於當地居民之健康不致造成不良之影響，亦難認有原告前開主張之違法。

５、原告雖主張前開VOC 之排放量，依據具有數據資料計算加總的附錄本為1,593 公噸／年，但原告環說書卻記載1,093 公噸／年，因此本件原處分審查依據之資料有明顯資訊錯誤等語；然查有關參加人環說書提出審查後，經專案小組委員要求參加人重新評估，始由參加人再評估後始由原1,593 公噸／年改為1,093 公噸／年，又被告經審查後，依審查結論所載：系爭開發計畫案揮發性有機污染物排放量以800 公噸/ 年為上限，並應採行排放量增量抵換方式，以具有同等之空氣品質維護效益，相關抵換措施應符合「行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則。故被告原處分作成之程序，並無原告所稱原處分「作成程序」有基於不正確、不完整之資訊而作成之違法情事，亦足證明。

（八）排放水部分：原告主張原處分對中科四期開發基地，預估每日產生13萬噸之廢水，迄今不知應排放至何處？如何排放？被告均未能提出精確之方案等，因認原處分有容許系爭開發案先通過環境影響審查、嗣後再由開發單位補充等違法，同時本件不論依據中科四期環說書之『舊濁水溪方案』抑或『濁水溪替代方案』，每日高達13公噸之廢水，勢必更將嚴重影響周遭居民、漁民及養殖業者使用民生用水、灌溉水甚鉅，原處分亦有基於不充分、不正確資訊作成之違法云云。

１、然查本件原處分之作成，亦依循前述，先就參加人提出之環境影響說明書中，相關水質評估、農業評估、漁業評估等加以評估，再得出本件廢水排放至舊濁水溪及濁水溪二案審查，始為原處分相關決定。又依原處分即據環評審查結論第㈠所示，放流水量即廢水低於6 萬CMD （即噸/日）時，廢水得排放至舊濁水溪或濁水溪之河口潮間帶低潮線以下（又廢水量高於6 萬CMD 或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，則應採另案「海洋放流管排放或其他相同效果」之替代方案）。

２、有關水質評估部分：

⑴「舊濁水溪方案」，舊濁水溪主要作為地區排水使用，依水質現況，三和橋河段的水質呈中度污染，生化需氧量及氨氮、總氮濃度都較高；福寶橋舊濁水溪出海之前的下游河段，水質狀況較三和橋河段略差，呈中度至嚴重污染，懸浮固體物、生化需氧量及氨氮、總氮濃度都常出現偏高測值。因此，水質現況已不符合農業灌溉使用標準，不適合引水灌溉利用，因此被告主張本件排放水口利用舊濁水溪作為排放點之規劃，已考量舊濁水溪之水體利用現況。

⑵「濁水溪方案」：濁水溪自強大橋河段及西濱大橋河段，水質狀況尚屬良好，雖呈現輕度至中度污染程度，但僅是因為河水中夾帶的自然懸浮固體物偏高所致，其餘污染物濃度並不高，重金屬濃度亦低。因此，將濁水溪作為排放點之規劃，需考量評估自強大橋下游沿岸非農田水利會灌區高灘地農作區的可能影響，就此針對開發後之預估為：

①自排放點下游2.5 公里至下游西濱大橋處河段，排放水合成水質重金屬濃度仍均可符合灌溉水質標準。園區放流水排放對濁水溪高灘地農作的灌溉水源，並無明顯影響風險性。②河口潮間帶於河海交界面處，因水流流速驟減於局部水域所形成的濃度團，亦僅在1 2%之間，對背景水質無明顯變化。而沿海水域模擬分析結果，殘餘濃度均在01%以下，評估結果認已幾無污染物濃度增量影響問題。

３、農業評估部分：：

⑴「舊濁水溪方案」：舊濁水溪河段自三和制水閘以下即無灌溉取水口，及自河段取水進行農業灌溉之行為，故園區放流水於此點排入，可避免影響上游農業灌溉水質及下游段兩側農業灌溉水質之利用。

⑵「濁水溪方案」：本方案自排放點下游河段並無農田水利會之灌溉取水口，故對農田水利會所轄灌溉區的灌溉水質並無影響，惟仍應考量自強大橋下游沿岸非農田水利會灌溉區高灘地農作區的可能影響，就此針對開發後之預估為：①在枯水季相對低流量的情況下，重金屬項目之合成水質仍可符合灌溉水質標準，僅在導電度方面自排放點起至下游約短短2.5 公里河段之合成水質為833~1,310 μmho/cm，不符合灌溉水質標準，惟仍屬農作物實際可耐受的範圍。另，依據當時濁水溪南岸雲林縣二崙鄉高灘地農田之現地地下水檢測分析結果，當地農民引取之地下水導電度現況為1,140 μS/cm，與本件開發計畫影響值相當，但該區農作收成之品質及數量均相當正常。②濁水溪高灘地農作係抽取地下水灌溉，與濁水溪河段水質並無直接關連。整體而言，本件評估系爭開發案園區放流水排放對濁水溪高灘地農作的灌溉水源，並無明顯影響風險性。

４、漁業評估部分：

⑴「舊濁水溪方案」：養殖漁業生產區皆以海水、鄰近河川地表水、地下水為養殖水源，並未利用舊濁水溪河段水體，舊濁水溪排放方案對彰化縣養殖漁業生產區水質並無直接影響。放流水退潮期間，擴散至河口及鹿港水道之合成水質，在重金屬濃度方面均可符合水體分類水質標準，適用於各級水產用水水源，故不影響河口養殖漁塭及蚵田的養殖用水水質。

⑵「濁水溪方案」：放流水排入濁水溪後擴散至河口區域（西濱大橋以下）時，排放濃度將降至僅1-2%（自強大橋枯水季流量18.24cms情境），污染物殘餘比例均相當低，對河口及沿海背景水質無明顯變化，合成水質重金屬濃度均可符合乙類水體水質標準限值，可適於各級水產養殖用水水源，不會影響養殖水源的利用性。此外，濁水溪出海口兩側的陸域養殖漁塭合計約129 公頃，周邊潮間帶亦無蚵田分布；且其養殖用水來源分別係抽取地下水及引取漲潮時湧入海水，故濁水溪方案對養殖漁業影響的可能性相對較輕微。另依模擬擴散分布影響範圍，本排放方案對彰化芳苑以北及雲林六輕工業區以南海域水質已無影響，評估結果認不影響其沿海相關養殖。

４、而被告原處分審查結果，認依據各項水質模擬及評估結果，顯示規劃之兩排放方案即「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」均為可行，且為進一步降低未來放流水水質影響，原處分乃增定以下限制及要求，以進一步減輕對放流點下游農業、漁業之影響：

⑴如審查結論㈠所示，廢水量若高於6 萬CMD （即噸/ 日）或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重；則應另採用「海洋放流管排放或其他相同效果」之替代方案。同時，參加人擬依據上述要求改採「延伸至各該河口潮間帶低潮線以下或以海洋放流管排放或其他相同效果之替代方案」，應於實施前，「依環境影響評估法相關規定申請變更」。

⑵增訂放流水質管制限值：如如審查結論㈡所示之限值，而審查結論㈢放流水另增訂「總毒性有機物」管制限值，並應建立廢水生物毒性測試作業且持續檢測。審查結論㈣另敘明「放流水排放以保護人體健康為第一優先」原則，有關「放流水中的重金屬濃度」應「以水質擴散模擬可符合『地面水體分類及水質標準』之『保護人體健康相關環境基準』為前提」，且如要求開發單位之廢水放流量如超過4,000 噸/ 日（CMD ）時，應符合放流水重金屬之濃度管制限值。

⑶增訂排放舊濁水溪方案環境保護措施：審查結論㈤另以如將廢水排放於「舊濁水溪方案」，應增加採行之環境保護措施，並應將逐月檢測結果送環境保護主管機關等。

⑷增訂與放流水排放相關規定：①審查結論㈥增定放流水排放專管施設完成後，始得同意進駐廠商營運。②審查結論限縮全區營運後放流水量由132,000CMD減少為120,000CMD。③環評審查結論第二點，另增定開發單位所提「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」等2 項放流水排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位依結論一採行環境減輕對策後，均屬可接受之方案，開發單位應就環境、技術、經濟、管理等4方 面充分檢討後，採行較佳方案。

５、綜上，原處分之作成，確實已經考量各類放流水方案可能影響之環境因素，因此認為「舊濁水溪方案」及「濁水溪方案」均屬可接受之方案，另指出若廢水量高於6 萬CMD或河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，則應採另案「海洋放流管排放或其他相同效果」之替代方案，並應『另為』環境影響評估；核無原告所指之基於不正確或不充分資訊之問題。

（九）末查其他原告附件二所指，被告均援有法律敘明相關事實經過等詳如附件三所示，本院予以引用，綜上可知本件原處分之作成，並無原告所指稱基於錯誤、不正確、不充分資訊問題。參照本院前揭有關系爭處分，應採低密度審查之說明，本件被告抗辯原處分並無原告所指違法等語，自足採信。

六、原處分為「有條件通過環評」之審查結論，並未違反明確性原則，亦無恣意判斷之違法。

（一）被告環評審查，為「有條件通過環評」原處分，並未違法。

１、「有條件通過環評」之法律依據：依環評法第31條授授權訂立據環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」因此「有條件通過」環評審查結論，本為環評審查結論之一種，因此原告泛稱本件原處分為「有條件通過環評」，有違反明確性原則云云，本難認合法。

２、次按，上開「有條件通過環境影響評估審查」之「條件」，參照前開本院有關原處分是行政處分之說明，自可認係課予處分相對人即開發單位（參加人），一定之作為、不作為或忍受之義務；因此在行政法上之定位，應類推為行政程序法第93條行政處分之附款之一種。此亦為二造及參加人所是認。從而「有條件通過環境影響評估審查」之「條件」，既屬課予開發機關即參加人一定之義務，因此，解釋為原處分本身之規制內容，亦屬當然。又鑑於原處分之相對人為開發機關即參加人，本件原告至多僅程序參與權或恐受侵害，而為利害關係人，因此，解釋上開「條件」之性質，自應由參加人，即環境影響評估實際作業（提出環評書）者、執行（審查結論即原處分通過後之實際執行）者，及環評審查者及原處分執行之監督者之被告之角度觀察，始能為正確之解讀。因此被告稱有條件通過環評審查，如同通過環評審查，經公告、通知後，客觀上當已發生處分之效力，不因其後一定前提事實條件成就，處分才生效或溯及失效，更不因開發單位未履行相關「條件」內容義務而使環評審查結論失其效力，故所稱條件實非屬行政附款中之條件。蓋若有其後未履行情事，僅生開發單位違法，應予處分等問題（即事後執行及監督問題，參照環評法第17條、第23條參照），即便所附「條件」內容有若干未來履行義務之事項繫於一定事實發生與否，尚未確定，也僅生該義務終究是否存在、要否履行之問題，而不影響該環評審查結論之明確性，應先敘明。

３、在依現行環評法規定，開發單位應負責提出環說書，實施環影響評估，同時經主管機關許可開發後，執行開發行為。而目的事業主管機關，則是依法許可開發，及事後追蹤開發單位之開發執行，而環評主管機即審查環境影響評估，及於目的事業主管機關許可開發後，監督開發單位執行有關環評結論等事項。因此被告主張，環評審查結論，如何附加條件，以有效達成環評法第1 條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的，並避免僅得選擇全有與全無，即為行政機關增進個案正義及效率效能之重要政策工具等語，即有理由。換言之，原處分所附「條件」乃指被告環境影響評估審查，本質上確有被告所指之環評有限性、科學有限性、審查有限性之特性，因此對於尚未實施開發開發之系爭開發案，預先以科學方式預測、評估，且受限於上開有限性，無法確保將來開發行為發生原預測或評估以外之新的危害，乃用上開條件，充當減緩措施，並符合可以隨開發進展，而適時反應環境保護之需要；綜上，「有條件通過環評」審查之原處分，即本件一階環評結論合法處分，並未違法。

４、再按環評法第6 條第2 項第10款，明文規定環境影響說明書中應包含：「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」換言之，被告（即本件環評主管機關）於環評審議後，經綜合考量所有可行之預防或減輕措施，並以科學方式預測開發行為可能造成之影響所必須後，自得依前開規定，於環評審查結論附加「條件」（附款），以為系爭開發行為之監督、控管，或為減輕措施，並藉以取得開發行為與環境保護間之平衡。因此本件原處分所附之條件不論是審查結論一之㈠、㈡、㈢、㈣、㈤、㈥、、、、，及審查結論二，細譯其內容，均在預防及減輕關於放流水對於環境之不良影響，且明確就放流水之排放方式提出明確之判斷標準，而水質管制限質，乃就不同物質限定精確數值，放流水之水量亦予以減少，對參加人而言其目的明確，且所為限定均得遵照相關數值辦理。另審查結論一之㈦、㈧、㈩點，乃針對用水量之限制，以確保系爭開發案園區內用水不得抽取地下水，以避免地層下陷之問題（且參加人均已與自來水公司及彰化農田水利會完成相關供水方案之協調），亦明確可執行。至於審查結論一、、點，則在預防及減輕關於空氣污染物對於環境之不良影響，亦係以精確之總排放量限額所為條件，對進口化學物質應符合之程序規範，或命於營運前進行多介質健康風險評估；對被告及參加人言，亦屬明確可供遵守辦理之事項。審查結論一㈨部分，乃為確保後續之監測均有專家及居民參與，監督事項並明確規範應包含放流水影響及健康調查，亦無不明確無法實施之情事。至審查結論一、、點則係命參加人即開發單位，應確保進駐廠商每年執行環境會計帳、應設立「自然棲地保育基金」及「居民健康保險基金」、應於開發行為施工前三十日內書面告知目的事業主管機關（即行政院國家科學委員會）及被告機關預定施工日期等事項（即開發單位執行及被告監督等事項），亦無何不明確。因此，就參加人及被告而言，均充分知悉原處分所「附條件」參加人應為或不得為措施，及所欲達成「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之目的，及被告如何依法監督，及附予依據，從而原處分並無原告指稱之不「明確」情事。本件原處分所附條件，參照環評說明書定稿本，及本院前開理由五之認定，並無何不明確處，參加人實施開發行為，被告監督均有明確指標，從而原告泛稱原處分所附之條件，有籠統模糊而不具可預見性，而違反明確性原則云云，並無理由。

（二）原告又主張專案小組第5 次初審延續會中，與會委員雖提出諸多問題及質疑，但在十數日後，環評審查委員會卻在未進行實質問題討論下，即逕行承襲第5 次初審延續會結論，率以通過環評，因認原處分有恣意判斷之違法云云。

１、如前述法律見解，有關個別環評審查委員間或學者專家，若因採取不同之方法學，就特定預測推估模式採取不同之立場及見解，若已經於環評審查過程中提出討論，依照判斷餘地之說明，原處分即環評審查結論，屬最終價值判斷問題，與「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」無涉，核自亦非屬恣意判斷，因原告此部分主張本難認有理由。

２、次查有關98年10月13日被告召開本案專案小組第5 次初審延續會議，有關學者專家及與會人士之意見，及參加人之回應意見及資料，附於外放環境影響評估說明書定稿本第四冊後半，因此原告主張該次會議中，與會委員雖提出諸多問題及質疑，但參加人未回應，嗣為環評大會審查云云，容有誤會，應併敘明。

（三）原告主張原處分未附理由說明為何不需進行第二階段環境影響評估，違反環評法施行細則第43條應綜合評述之規定，亦違反行政程序法第5 條明確性原則云云。

１、查本院對原處分之審查僅限於裁量之合法性，並不及行使裁量之妥當性。依前述法律見解，有關環評法第8 條所稱「對環境有重大影響之虞」之不確定法律概念之解釋，有「判斷餘地」之適用；因此本件原處分認本件環評並無環評法第8 條「對環境有重大影響之虞」情事，無庸進入二階環評，因本院採低密度審查，參照上開理由五說明，因認並無上指８項違法情事，即原處分並無恣意濫用及其他違法等，應先敘明。

２、次按最高行政法院100 年裁定第1058號裁定意旨亦明確載明：「……此乃原法院96年度訴字第1117號及本院99年度判字第30號判決所是認，然上開判決之所以撤銷環保署95年版環評結論，係以環保署於開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋需進行第2 階段環評，構成未考慮相關因素，依據不充足之資訊而作成『有條件通過環境影響評估』之結論，乃行政機關之判斷係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之判斷而有瑕疵等為據，並非認定中科三期之環境影響評估應繼續進入第2 階段環評……」等語，因此參照本院上開說明可知，被告主張環評法第8 條所指審查結論應進行第二階段環境影響評估，係指開發行為經開發單位委託執行環評的工程顧問公司，依科學技術、專業經驗，為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響之要求，規劃未來採取之相關措施後，經環評委員會為作成審查結論而合議進行判斷時，認為資訊不夠充分，不知如何附加條件以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞時，始須要求開發單位，進行第二階段環境影響評估，以取得足夠之資訊進行判斷。至於作成判斷的資訊是否充分，及是否不須附加條件或附加多少條件才可確信開發計畫無嚴重環境影響之虞，均為環評委員會的專業判斷餘地，屬於合目的性的審查範圍等語，即與本院前開見解相符，可以採用。據此，本件被告經審查後為原處分，認為資訊已夠充分，且於附加「條件」後，可以確信開發行為致有嚴重影響環境之虞，被告亦無不能依該標準加以監督問題，故認不符合環評法第8 條「對環境有重大影響之虞」進入二階環評要件，被告原處分之判斷，合於判斷餘地，並未違法；原告認原處分有違反環評法施行細則第43條應綜合評述，未進入二階環評之違法云云，亦有誤解而不足採。同理，在無法律明文規定，本件被告所為原處分於具有判斷餘地狀況下，仍須敘明為何不進入二階環評理由；從而原告主張原處分有未敘明不進入二階環評理由之違法云云，亦有誤解。

３、再按一階環評及二階環評確實如原告所述，在功能及民眾參與程度上，有一定程度之差異；然查：

⑴本件原處分已為一階環評即可得出審查結論之判斷，且原處分並未違法，詳如上述，因此原告主張被告以附條件通過環評審查之一階環評結論方式，有故意迴避二階環評審查之違法云云，即有誤解。

⑵又不論是一階環評或二階環評，均是依法交由專家組成之環評委員會判斷作成；雖或在功能及民眾參與程度上，有一定差異，但並不能因此謂一階環評為書面審查，無民眾參與，二階環評為實質審查，有民眾參與，符合民主正當性。同理最高行政法院100 年判字第1415號裁判意旨：「……由環評二階段審查機制立法源由及意旨觀之，第一階段、第二階段環評皆為環境主管機關審查程序，未有孰為「書面形式審查」或「實質審查」之分，此觀之環境影響評估法第4 條第2 款規定，環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環評及審查、追蹤考核等程序，並無孰始為『真正的』評估程序之區別自明。蓋不論第一階段或第二階段環評，且皆係主管機關組成專業之委員會進行實質判斷。再依開發行為環境影響評估作業準則第5 條之1 、第10條之1 規定，皆有民眾參與及資訊公開之機制……」，亦採相同見解。從而原告主張進入二階環評審查，方為真正的實質審查及評估，本件原告原處分有迴避二階環評核心規範內容之違法云云，亦有誤會。

⑶再查原處分作成前，參加人業已依環境影響評估法、施行細則、及開發行為環境影響評估作業準則等規定，舉辦多場說明會（詳如上述有關原處分作成之過程），而民眾意見表達部分，亦詳見於外放環境影響評估說明書定稿版，包含歷次說明會民眾表示意見及前述被告98年9 月18日環署綜字第0980084320號函送環保團體及相關居民針對本案質疑等意見，及參加人98年10月1 日中建字第0980019189號函及所附回應資料；因此本件雖係一階環評，則民眾仍有實質參與應可證明。次查本件從說明會以迄歷次專案小組會議決議及執行（修正環評書等）及作成原處分，被告即上網公告，是有關資訊公開亦達到一定程度。而本件民眾參與及資訊公開均已實施，原告主張原處分，為逃避公眾參與及監督，而迴避二階環評核心規範內容，並推論原處分違法云云，核亦誤解。

４、因此，原告主張原處分為逃避公眾參與及監督，而迴避二階環評核心規範內容，而原處分未附理由說明未何不須進入二階環評，違法反環評法施行細則第43條綜合評述，而有未附理由違法云云，即不足採。

（四）參照照大法官釋字第432 號、第491 號解釋意旨，所謂行政處分之明確性言，縱使用不確定法律概念或概括條款，苟其意義非難以理解，並使受規範者得以預見，並得經由司法審查予以確認，即無違反明確性原則。因此行政程序法第5 條規定之行政行為之內容應明確，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。本件被告、參加人（原處分相對人），均一再表明原處分並未有文字不明，或難以執行者，因此環境影響評估審查結論之執行者即參加人，及監督者即被告，均表示原處分明確可執行，參照上開說明，本件原告主張原處分不包括包括環說書定稿本（詳下述理由七），且不應整體考察，進而推論本件原處分欠缺明確性云云，並無理由。

七、再查本件原處分為被告環評委員會第185 次會議，決議有條件通過環境影響評估審查，並於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告系爭開發計畫環說書審查「結論」，因此原處分即是對參加人提出之環評說明書，整個審查過程，經最終決議之審查「結論」；從而被告及參加人指稱，原處分並非無理由，而理由乃附於定稿本之環評說明書等語，參照上開環評審查結論行政處分特性，本足採據。

（一）環評法第16條第1 項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條規定：「（第1 項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」即由目的事業主管機關追蹤，主管機關監督「環說書、評估書及審查結論」之執行情形。且開發單位違反上開規定者，且有同法第23條之處罰規定。因此由上開法律規定可知，原處分及作成原處分所依據之環境影響評估說明書之定稿本，自屬原處分之理由。且本件原處分即有條件通過環評審查之審查結論規制內容，並不能排除經通過之環說書之定稿本內容，因此，判斷處分內容是否附理由，自應連結已定稿之環說書及公告之審查結論之內容而為整體考察。據上說明，原告主張原處分有未附理由之違法云云，亦有誤會。

（二）次按行政程序法上所謂處分說明理由義務，係就「最後作成處分之內容」說明理由，而非就「作成處分前之過程至最後結果」說明理由。且本件原處分之相對人為參加人，而原處分規制效力另包括被告及國科會（參加人目的事業主管機關），而本件不論是參加人及被告，始終參與本件環說書之審查整個過程，因此對於作成原處分之理由，亦了然於胸。即使對一般人民或利害關係第三人人言，有關本件之審查過程及境影響說明書定稿本，均於網路上公告，亦無不附理由之問題。從而被告主張本件原告等利害關係人，可以類推行政程序法第92條第2 項前段規定之「一般處分」之性質，而無庸附記理由等語，參照原處分之特性，尚非無據。

（三）據上，原告主張原處分僅有結論，故有未附理由之違法云云，亦不足採。

八、綜上，我國環評法因採用與世界各國不同之「集中審查制」、「否決權制」，在參考聯合國阿胡司（Aaruus）公約後，以保護規範理論，綜合解釋環評法第7 條第3 項、第8 條第2 項等規定，因認環評法具有保障利害關係人之「程序參與權」之規定，本件除原告陳正宗具前開程序參與權，為法律上之利害關係人外，其餘原告因欠缺訴權，提起本件撤銷之訴顯不合法。而本件原告陳正宗雖得提起本件撤銷之訴，然其程序參與權並未受到侵害，且本院認為被告對原處分（即環境影響評估審查結論）之決定有判斷餘地，僅採較低之審查密度，而本院司法審查結果，並認原處分並無恣意及其他違法情事，從而原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告陳正宗持前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末查本件原告陳正宗之訴為無理由，其餘原告之訴為不合法，因本件原告是否有訴權雖為程序事件，然亦為兩造攻防重點，且經實質辯論程序，為收程序統一之便，本院乃一併經辯論，並以判決方式為之；另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，均應附予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭審 判 長 法 官　 黃清光