臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

張朝陽（所長）

被上訴人

李坤宏

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103 年12月31日臺灣桃園地方法院103 年度交字第87號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人前於民國101 年8 月26日17時14分，駕駛○○○- ○○○號普通重型機車（下稱系爭機車），在桃園縣蘆竹鄉（於103 年12月25日改制後為桃園市蘆竹區）南竹路2 段107 號前，為桃園縣政府警察局（於103 年12月25日改制後為桃園市政府警察局）蘆竹分局員警舉發「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準（0.4-0.55mg/l）」，並填製第DB30932198號舉發違反道路交通管理處罰事件通知單（下稱舉發通知單），經被上訴人於101 年8 月27日到案繳納罰鍰新臺幣（下同）3 萬元結案（下稱前次酒駕違規行為）。被上訴人另於103 年3 月26日17時6 分，駕駛系爭機車，行經蘆竹鄉南竹、南崁路口，為桃園縣政府警察局蘆竹分局員警舉發「飲用酒精飲品駕駛重機車，經呼氣酒測值達0.23mg/l」，並填製桃警局交字第DB4402030 號舉發通知單。上訴人認被上訴人前揭行為違反道路交通管理處罰條例第35條第3 項（5 年內違反同條第1 項2 次），依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第41條第4 項規定，以103 年3 月28日桃監裁字第裁52-DB4402030號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰9 萬元，吊銷駕駛執照，3 年內不得考領駕駛執照，並應受道路交通安全講習。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）以103 年度交字第87號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人因騎機車就被吊扣大貨車駕照，罰責太重。又被上訴人須負擔家中經濟重擔，無駕照則無法工作，不僅無法繳罰款，生活費亦無著落。並聲明撤銷原處分關於吊銷駕照部分。

三、上訴人於原審抗辯略以：道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定，道路交通管理處罰條例第1 條定有明文。同條例第35條第3 項規定，係立法者賦予行政機關對汽車駕駛人，駕駛汽車「5 年內違反第1 項規定2 次以上者」，違反行政罰之裁罰，未給予行政機關任何裁量權限，立法者既已明定罰則，行政機關即無裁量之空間。據此，本件上訴人裁處被上訴人罰鍰9 萬元，吊銷駕駛執照，3 年內不得考領駕駛執照，並應受道路交通安全講習，於法應無不合。並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決將原處分撤銷，其理由略以：道路交通管理處罰條例第35條第3 項於102 年1 月30日修正，並於102 年3 月1 日開始施行，就其規定「5 年內違反第1 項規定2 次以上者」中5 年內之起算時點，上訴人係以102 年3 月1 日後之行為日回溯5 年內認定之。此類似法律溯及既往之現象，係學說上所稱為「不真正溯及既往」，因此認定對行為人產生不利益效果，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參司法院釋字第574 號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除有重大公益並經立法者明定，否則不利益不得溯及既往。又基於司法院釋字第525 號解釋理由書所揭之信賴保護原則，及司法院釋字第620 號解釋理由書就增訂民法第1030條之1如何合憲適用之闡釋，系爭法條立法者應明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用舊法之規定，惟其並未設置過渡條款或採取其他合理補救措施，構成法律漏洞，參司法院釋字第620 號解釋理由書，基於憲法上信賴保護、比例原則及平等原則要求，司法機關於法律漏洞合理補充範圍內，應考量補充合理過渡條款。基於合憲性解釋原則，並參司法院釋字第142 號解釋文及解釋理由書為彌補立法者未制定過渡期間條款，產生之不利益與不正義結果之作法，本件應將道路交通管理處罰條利第35條第3 項所稱之5 年，僅得回溯至該法條生效日102 年3 月1 日止，故被上訴人101 年8 月26日前次酒駕違規行為，不得納入修正後「5 年內」「2 次」酒駕違規次數中。況被上訴人因騎普通重型機車，但未領有機車駕照，上訴人逕以吊銷被上訴人所領有之職業大貨車駕照，亦有未合。爰判決撤銷原處分等語。

五、本院按：

㈠按「（第1 項）汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年……：一、酒精濃度超過規定標準。……（第3 項）汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照……。」「汽車駕駛人，曾依……第三十條第三項……規定吊銷駕駛執照者，三年內不得考領駕駛執照……。」「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：……二、有第三十五條第一項規定之情形。……」「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」道路交通管理處罰條例第35條第1 項第1 款、第3 項前段、第67條第2 項前段、第68條第1 項、第24條第1 項第2 款及第92條第1 項分別定有明文。依上開條例第92條第1 項之授權，交通部及內政部會銜修正發布道路交通安全規則第114 條第2 款規定：「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：二、飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升○‧一五毫克或血液中酒精濃度達百分之○‧○三以上。」核其內容與授權範圍並無逾越，與母法意旨亦無牴觸，應可援用。

㈡次按法律不溯及既往原則乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577 號及第620 號解釋理由書參照）。查道路交通管理處罰條例第35條第3 項於102 年1 月30日修正公布（自102 年3 月1 日施行），揆其修正前規定：「汽車駕駛人經依第一項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第一項情形處新臺幣六萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正為：「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正之立法理由：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100 年酒後駕車肇事致人死亡人數高達439 人，較99年增加20人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第43條第3 項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9 萬元之規定，修正第1 項規定罰鍰上限，由6 萬元提高至本條例最高之罰鍰9 萬元，下限仍維持現行規定。二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1 項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1 項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達31% ，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3 項規定汽車駕駛人5 年內違反第1 項規定2 次以上者，依最高罰鍰額處罰。……」足見該次修法係為有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，確保用路人之生命、身體、健康、財產安全，維護公共安全及交通秩序之重大公益目的。參以修正後道路交通管理處罰條例第35條第3 項前段「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者」之規定，係於修正後自102 年3 月1 日始施行，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。至於汽車駕駛人於102 年3 月1 日之後有違反道路交通管理處罰條例第35條第1 項規定之行為，且於該次行為前5 年內曾有違反該條第1 項規定行為之客觀事實者，因其「於五年內違反第一項規定二次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱其第1 次酒駕違規事實發生於舊法時期，惟其僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯及既往原則。

㈢又按司法院釋字第699 號解釋理由書揭櫫：「人民之工作權應予保障，亦為憲法第15條所明定。惟上揭自由權利於合乎憲法第23條要件下，以法律或法律明確授權之命令加以適當之限制，尚非憲法所不許。……且由於酒後駕駛，不只危及他人及自己之生命、身體、健康、財產，亦妨害公共安全及交通秩序，是其所限制與所保護之法益間，尚非顯失均衡。縱對於以駕駛汽車為職業之駕駛人或其他工作上高度倚賴駕駛汽車為工具者（例如送貨員、餐車業者）而言，除行動自由外，尚涉工作權之限制，然作為職業駕駛人，本應更遵守道路交通安全法規，並具備較一般駕駛人為高之駕駛品德。」道路交通管理處罰條例第68條第1 項針對汽車駕駛人，因違反道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則之規定，應受吊銷駕照處分情形時，因其違規情節重大，基於保護其他道路使用人之生命、身體及財產安全，並責令駕駛人善盡行車安全之社會責任，不問其駕駛車級種類為何，一律吊銷其執有各級車類之駕照之規範意旨，可知如駕駛人領有聯結車、大客車或大貨車駕駛執照，卻違規酒後駕駛機車，若僅得禁止其駕駛機車，但仍准其繼續駕駛聯結車、大客車或大貨車，除有輕重失衡之處，顯亦無法達到有效處罰及維護道路交通安全之立法目的。

㈣再按民事訴訟法第388 條規定：「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」依行政訴訟法第218 條規定，上開條文於行政訴訟亦準用之。

㈤原判決以道路交通管理處罰條例第35條第3 項所稱之5 年，僅得回溯至該法條生效日即102 年3 月1 日止，亦即駕駛人所為2 次以上之違規酒駕行為，均應發生在102 年3 月1 日後，始得適用該條規定，故被上訴人前次酒駕違規行為不得納入修正後該條所規定5 年有2 次以上酒後駕車之違規次數內，原處分有違「法規不溯及既往」及信賴保護原則等情而予以撤銷，固非無見。惟查：

1.原判決事實及理由欄三之㈡記載被上訴人聲明請求撤銷原處分關於吊銷駕照部分（原判決第2 頁），核與被上訴人於原審法院103 年8 月19日準備程序期日中陳述：「我主要是爭執吊銷駕照的部分，……對於罰鍰的部分我沒有意見。」等語相符，惟原判決主文第1 項卻將原處分包括罰鍰9 萬元、吊銷駕駛執照（3 年內不得考領駕駛執照）及應受道路交通安全講習等內容全部撤銷，其就被上訴人聲明以外部分亦為判決，係屬訴外裁判，即有判決不適用法規之違法。

2.原判決認定被上訴人有前次酒駕違規行為之事實，於事實及理由欄五之㈠載稱其為兩造所不爭執，並有前次酒駕之舉發通知單、裁決書及其送達證書、酒測值單等在卷可憑（原判決第3 頁），然經翻遍全卷，卷內並未見有被上訴人前次酒駕之舉發通知單、裁決書及其送達證書、酒測值單等證據，足見原判決認定事實未憑證據，有判決不備理由之違法。

3.若依原判決所認定本件被上訴人前於101 年間已有酒精濃度超過規定標準駕車之違規行為，嗣於103 年3 月26日再度發生酒精濃度超過規定標準駕車之違規行為，因其第2次酒駕違規行為係發生於修正後道路交通管理處罰條例第35條第3 項規定施行後，揆諸前揭規定及說明，即有「於五年內違反第一項規定二次以上」之違規行為，原處分適用新法規定以決定其法律效果，並未違反法律不溯及既往原則。又信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更，亦有適用。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。本件道路交通管理處罰條例第35條第3 項修正理由已敘明，為有效嚇阻汽車駕駛人屢次再犯酒後駕車之行為，乃將原吊扣駕駛執照期間再犯之處罰，擴大為5 年內二犯者均吊銷駕駛執照，並將罰鍰額度自6 萬元提高為9 萬元，且於102 年1 月30日公布修正後，另定自102 年3 月1 日開始施行，即藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。且立法者並未另定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，難認有法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則無所牴觸。況被上訴人於103 年3 月26日酒精濃度超過規定標準駕駛普通重型機車之違規行為，並無具體可認其有信賴舊法秩序效力而產生之信賴表現，自難認被上訴人有何值得保護之信賴利益存在，上訴人適用新法處罰被上訴人，與信賴保護原則尚屬無違。再者，本件所涉及之處罰構成要件事實雖橫跨於新、舊法施行時期，惟其所有構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現合致，爰依據新法定其法律效果，此與司法院釋字第574 號解釋闡釋第二審判決後，於上訴期間進行中，因民事訴訟法第466 條修正提高第三審上訴利益之數額，致當事人原已依法取得之上訴權，依新修正之規定竟不得上訴，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，故設有民事訴訟法施行法第8 條過渡條款之基礎事實有所不同，本件尚無比附援引釋字第574 號解釋之餘地。是原判決認原處分有違「法規不溯及既往」及信賴保護原則等而予撤銷，實與上開法規之規範意旨有違，自有判決適用法規不當之違法。

4.原判決於事實及理由欄五之㈢載稱：「原告（即被上訴人）兩次酒駕行為時均係騎乘普通重型機車，而被告（即上訴人）僅因原告未領有機車駕照，即逕行吊銷原告所領有之職業大貨車駕照，亦容有未合」等語（原判決第8 頁）。然按道路交通管理處罰條例第68條第1 項明定汽車駕駛人違規應受吊銷駕照處分時，因其違規情節重大，故不問其駕駛車級種類為何，一律吊銷其執有之各級車類駕照，依司法院釋字第699 號解釋意旨，係認該規定並未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法保障人民行動自由及工作權之意旨亦屬無違。是被上訴人違規酒後駕駛機車，雖僅領有職業大貨車駕駛執照，上訴人依道路交通管理處罰條例第68條第1 項規定，吊銷該職業大貨車駕駛執照，尚無違誤。原判決以上開理由撤銷原處分，亦有適用法規不當之違法。

六、綜上所述，原判決有如上所述判決不適用法規、判決不備理由及適用法規不當之違法，且其違法情事足以影響判決之結論，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭