臺北高等行政法院判決

再審原告

信義房屋仲介股份有限公司

代表人

周俊吉（董事長）

訴訟代理人

羅凱正 律師

訴訟代理人

伍徹輿 律師

再審被告

臺北市政府地政局

代表人

李得全（局長）住同上

上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，再審原告對於中華民國104 年3 月9 日本院103 年度簡上字第161 號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、再審原告為不動產經紀業者，經再審被告查得再審原告於其公司網站刊登之售屋廣告「AA將進酒6-8 （物件編號：53185B）」（下稱系爭廣告）內容不實，廣告內記載所銷售之房屋類型為住宅，惟依該建築物使用執照（99使字第0145號）（下稱系爭使用執照）所載土地使用分區為第三種工業區，用途為策略性產業（資訊服務業）。嗣再審被告以民國102年10月17日北市地權字第10233128200 號函通知再審原告於文到15日內以書面陳述意見，經再審原告於102 年10月31日以書面陳述意見後，再審被告審認系爭廣告內所銷售之房屋用途標示確與事實不符，違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定，且再審原告係第10次違反前揭條例，再審被告乃依同條例第29條第1 項第3 款及（行為時）再審被告處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第2 點丙類違規事件9 規定，以102 年11月26日北市地權字第10233529900 號裁處書（下稱原處分）處再審原告新臺幣（下同）23萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，復經駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以103 年度簡字第168 號行政訴訟判決（下稱原一審判決）駁回，再審原告仍未甘服，提起上訴，經本院103 年度簡上字第161 號判決（下稱原確定判決）駁回再審原告之訴，再審原告猶未甘服，認原確定判決具行政訴訟法第273 條第1 項第1 款再審事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：

（一）不動產經紀業管理條例第21第2 項前段和後段乃不同之行政法義務，本應作不同之法律評價與事實認定，再審被告卻認為兩者屬同一行政法上義務，遽將再審原告歷年所有違反管理條例第29條第1 項第3 款各類違法類型，合併計算累計違規次數，並加重處罰，顯有裁量濫用及裁量怠惰之違法瑕疵，原確定判決漏未審酌至此，適用法規顯有錯誤：

1、與本件事實相同的另案判決，臺灣臺北地方法院103 年度簡字第173 號行政判決載明：「不動產經紀業管理條例第21條第2 項後段規定應註明經紀業的名稱，目的在於明確化不動產廣告刊登事項之責任，與第21條第2 項前段係課予業者查證義務，並為真實宣傳之意旨不同，不能因為原告曾受違反第21條第2 項後段之裁罰，即認為其後續違反第21條第項前段之可責難性較為重大，進而加重處罰。」

2、查再審原告於本件裁罰之前曾有9 次違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項之紀錄，應加重處罰之，然其中3 件裁處（95年1 月12日北市第三字第9530141400號、101 年3 月19日北市地權字第10130666700 號及102 年8 月8 日北市地權字第10232264000號）上訴人刊登廣告時未註明經紀業名稱，違反不動產經紀業管理條例第21條第2項後段，與本件違反第21條第2項前段廣告不實之情節，截然不同，其可歸責之程度應該分別審酌之，不應累計違規次數。

3、然查，原確定判決對於不動產經紀業管理條例第21條第2項前段和後段之違法行為態樣應作區分，在判決理由之中卻從未交代此點，忽略相同行為人不同行為態樣間的可責難性有所不同，也不得將前段和後段兩者違規次數相加作為加重處罰之理由，逕肯認原處分和原判決符合法規範及行政法原理原則。原確定判決對於原處分未區分不動產經紀業管理條例第21條第2 項前段和後段係不同之違法行為，應認定不符合併累計違規次數，方為正解，竟漏未審酌此點，認定原處分合併累計第21條第2 項後段「未註明經紀業名稱」及前段「廣告不實」之違規次數，係屬合法乙節，顯有適用法規錯誤之違法。

4、又逾越權限為裁量瑕疵之一種態樣，原處分明顯有裁量瑕疵之情形，原確定判決未審酌至此，再審原告自得依行政訴訟法第273 條第1 項第1 款，主張原確定判決適用法規顯有錯誤。

（二）原處分所依據之統一裁罰基準係以「歷年」累計「違規次數」決定裁罰下限及金額，且再審被告裁罰時僅以「次數」為唯一審酌因素，顯有裁量怠惰之違法，原確定判決卻認此符合比例原則、平等原則等，適用法規顯有錯誤：1、行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審的違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政機關為了通案情況符合平等原則固得自行訂定裁量基準，將通常之裁量因素明訂供下級機關或公務員參考，惟個案的特殊情況之正義和裁量自不得因此偏廢導致失衡，而剝奪行政機關之個案裁量權與義務。

2、與本件事實相同的另案判決臺灣臺北地方法院103 年度簡字第173 號判決亦明確指出：「行為人每次違章之情節、嚴重性、所生影響及所得利益均有不同，僅以前案違規次數作為唯一的審酌標準，容有裁量怠情之情。」

3、查原處分及訴願決定僅機械式於原處分引用未經法律授權訂定之統一裁罰基準，並以上訴人「歷年」累計「違規次數」實質變更管理條例第29條之裁罰下限，使下限由6 萬元變更為20萬元，並逕處再審原告23萬元罰鍰，僅憑違反行政法上義務行為之次數為斷，疏未裁量行政罰法所揭示之其他參考因素「所受影響」、「所得利益」與「受處罰者資力」，且未於處分及訴願決定理由中詳述統一裁量基準之裁量理由，有違行政罰法第18條第1 項規定，構成裁量怠情之違法，至為顯明。

4、關於原處分有裁量怠情之情形，亦經與本案事實相同之臺北地方法院103 年簡字第177 號行政判決、臺北地方法院103 年簡字第170 號行政判決、臺北地方法院103 年簡字第171 號行政判決在案，判決結果均認定臺北市地政局違反行政罰法第18條，而撤銷原處分及訴願決定。

5、原確定判決僅對於系爭裁量基準之合法性敘明理由，卻對個案之中原處分具有裁量怠惰及違反行政罰法第18條第1項規定乙節，置若罔聞，與多數行政判決之見解有明顯之歧異，該當行政訴訟法第237 條第1 項第1 款適用法規錯誤之再審事由等語。並聲明求為判決：原確定判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。

三、再審被告則以：

（一）本件再審理由所提不應僅以「次數」為唯一審酌因素而予以裁罰一節，經原確定判決詳述不採理由，此乃法律見解之歧異，難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由：按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤……」為行政訴訟法第273 條第1 項第1 款所規定，所稱「適用法規顯有錯誤」之再審事由，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤（最高行政法院97年判字第360 號判例、臺北高等行政法院102 年度訴字第1513號判決參照，附件2 ）。本件再審原告主張原行政處分不應僅以「次數」為唯一審酌因素，判決顯有適用法規錯誤云云，查原確定判決業就再審被告援用所訂定行政裁量準則為行使裁量權之準據並無違法，且與比例、平等原則及不當聯結禁止等法律原則無違，詳予列明判決不採理由，揆諸前開說明，再審原告所提理由核屬其法律上之歧見，自與「適用法規顯有錯誤」有間，自難憑此執以指摘前確定判決有「適用法規顯有錯誤」之重開再審程序事由。次按再審程序旨在補上訴制度之窮，是其具有補充性，基此再審補充性原則，再審之訴之提起，皆以當事人未於上訴程序主張其事由，或因不可歸責於己之事由而不為主張者為限，否則不許當事人據為再審理由，行政訴訟法第273 條第1 項但書即明定此旨（最高行政法院103 年度判字第573 號判決參照，附件3 ）。本件再審原告既已於上訴程序主張不應僅以「次數」為唯一審酌因素而予裁罰，自不得再以此作為其再審理由。又再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之，亦為同法第278 條第2 項所明定。故本件再審之提起，顯無理由，應依法駁回之。

（二）本件再審理由所提不動產經紀業管理條例第21條第2 項前段及後段不應合併計算累計違規次數，並爰引另案判決理由主張原確定判決顯有適用法規錯誤一節，並無理由：依最高行政法院97年判字第360 號判例要旨，行政訴訟法第273 條第1 項第1 款所稱適用法規顯有錯誤者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或司法院尚有效之判例顯然違反者而言，尚未包含他案之法院判決，再審原告所提之103 年度簡字第173 號、103 年度簡字第177 號、103 年度簡字第170號及103 年度簡字第171 號等判決，對本案並無拘束力，況前開判決均經再審被告依法提起上訴，刻正繫屬本院審理中，尚未判決確定，再審原告爰引他案法院判決主張原確定判決適用法規錯誤，顯無理由，再審之訴應予駁回。另有關再審原告主張不動產經紀業管理條例第21條第2 項前段及後段係規範不同之違法行為不應合併累計違規次數乙節，查不動產經紀業管理條例對不動產經紀業所課予之廣告注意義務規定於第21條第2 項，即「前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。」，其目的為使不動產經紀業者於刊登廣告時應盡查證義務而為真實宣傳並同時應註明經紀業名稱以負刊登責任，始符合前開條例所賦予業者刊登廣告內容應有之正確性及完整性，有鑑於此，再審被告所訂定之裁罰基準第2 點丙類違規事件9「經紀業受委託後所刊登之廣告及銷售內容，與事實並不相符，或未註明經紀業之名稱者」將涉及廣告內容之項目列為同一事件，故業者刊登廣告即應同時符合內容與事實相符並註明經紀業名稱規定，其一要件未符合，則難認廣告內容符合規定，而應予裁處，縱再審原告前9 次違反前開條例第21條第2 項規定，其中3 次為廣告未註明經紀業名稱，仍應審認再審原告刊登廣告未符合規定，再審被告依法裁處，並無違誤亦無裁量怠惰情形等語，資為抗辯。並聲明：再審之訴駁回。

四、本院之判斷：

（一）本件應適用之法條與法理：

１、按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。……」、「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第273條第1項第1款第278條第2項分別定有明文，而所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言（最高行政法院97年判字第360號判例要旨參照）。至於事實認定錯誤或法律上見解之歧異，不得謂為適用法規顯有錯誤，亦有最高行政法院93年判字第695號判決可參。上開規定，依同法第236條之2第4項規定，於簡易訴訟程序準用之。

２、不動產經紀業管理條例第21條規定：「（第1項）經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。（第2項）前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。（第3項）廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」、第29條第1項第3款規定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：……三、違反第7條第6項、第11條、第17條、第19條第1項、第21條第1項、第2項或第22條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」

３、廣告處理原則第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…（十一）建造執照：…2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。」上開廣告處理原則係不動產經紀業管理條例之主管機關即內政部，於法定權限範圍內，就不動產經紀業事業受託居間或代理銷售、租賃不動產於其廣告內容上，為與事實不符或引人錯誤之內容，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越不動產經紀業管理條例第21條所規定為保護消費者權益，促進不動產交易安全規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，行政機關於辦理相關案件時，自可予以適用。

４、行為時統一裁罰基準（101年7月19日修正發布，同年8月1日施行）第2點丙類違規事件9規定：「一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」，此裁量基準為上訴人本於職權，依其行政目的，將違反不動產經紀業管理條例之行為程度作不同處罰，其已列示考量事項而按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性，符合平等原則，又該規定將行為人違規次數列為裁罰額度之審酌因素，核與比例、平等原則及不當聯結禁止等法律原則無違。行政機關予以適用，自無違法。

（二）再審原告雖主張不動產經紀業管理條例第21第2項前段和後段乃不同之行政法義務，應為不同法律評價與事實認定，再審被告卻認為兩者屬同一行政法上義務，遽將再審原告歷年所有違反管理條例第29條第1項第3款各類違法類型合併計算累計違規次數，又原處分所依據之統一裁罰基準係以「歷年」累計「違規次數」決定裁罰下限及金額，且再審被告裁罰時僅以「次數」為唯一審酌因素，均有裁量怠惰之違法，原確定判決予以維持，有適用法規錯誤之再審理由云云。

（三）惟查：

1、原確定判記載：「本件被上訴人（即再審原告）考量上訴人（即再審被告）係第10次違反前揭條例，並斟酌上訴人為國內知名不動產經紀業者，卻將不得供住宅用途使用之系爭不動產，誤導潛在消費者認為可供『住宅』使用，使潛在消費者將來可能因系爭不動產之使用用途不符規定而遭主管機關裁罰及其他不可預期之重大損失，其違規情節非輕，並參照統一裁罰基準第2次至第5次以上每次遞加1萬元罰鍰意旨，處上訴人23萬元罰鍰，經核尚無違誤，原判決予以維持，亦無不合。」，可知原確定判決係適用不動產經紀業管理條條例第29條第1項第3款、10 1年7月19日修正公布發布，同年8月1日施行之（行為時）統一裁罰基準第2點並丙違規事件9規定，核無違誤。

2、本件行為時統一裁罰基準第2 點丙類違規事件9 規定：「

一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7 次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」，雖嗣後於103年2月28日修正，並於立法總說明中表示：「一、第2點甲類、乙類及丙類之違規事件，原規範罰鍰額度係依行為人違規次數採累進計算，惟若行為人因長年經營，以往累計違規行為次數較多時，可能因裁罰基準級距過大造成後違規行為客觀情節雖屬輕微過失，但罰鍰額度卻因前次違規行為累計而加重額度過大之裁罰結果；鑑於不動產經紀業其執業事項及不動產交易市場之動態與特性，衡諸行為人可能因過失或情節輕微而受處罰之次數及可能因此負擔累計罰鍰之金額，並為督促業者於管理面持續改進，而非因長年經營即持續累計違規行為次數，故修正以同一年度違規行為次數，作為累計違規之認定期間。二、第2點甲類、乙類及丙類之違規事件，為考量實務現況，故分別調整個別裁處罰鍰之區間額度。」，惟該基準要點之修正，係於本件原處分裁處時（102年11月26日）之後，而「撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，自不能以其後出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態」（最高行政法院92年度判字第1331號判決要旨參照），是尚不得以修正後之內容，據以論斷原處分違法。再審原告所指謫原確定判決就原處分所依據之統一裁罰基準係以「歷年」累計「違規次數」決定裁罰下限及金額，而再審被告裁罰時卻僅以「次數」為唯一審酌因素，原確定判決竟疏未審酌，適用法規顯有錯誤云云，尚無足採。

3、至再審原告主張「與本案事實相同之臺北地方法院103年簡字第177號行政判決、臺北地方法院103年簡字第170號行政判決、臺北地方法院103年簡字第171號行政判決，均判決臺北市地政局違反行政罰法第18條」云云，經查上揭判決臺北市地政局均提起上訴，其中臺北地方法院103年度簡字第177號行政訴訟判決，經本院104年度簡上字第27號判決「原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。」，可知上揭未確定個案之判決意見，係屬個案見解，且本院亦有其他不同法律見解，再審原告所引上揭案例並非判例，亦不屬司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例，是原確定判決適用之法規，並未與現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸，至多只是法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，揆之上揭說明，要難謂原確定判決為適用法規錯誤。

（四）綜上，再審原告或係重述其在前訴訟程序業經主張而為原確定判決摒棄不採之陳詞，或係執其法律上歧異之主觀見解再為爭議，難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情形。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由提起本件再審，顯無再審理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

五、據上論結，本件再審原告之訴顯無再審理由，爰依行政訴訟法第236條之2第4項、第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭