臺北高等行政法院判決

104年5月5日辯論終結

原告

徐敏健

被告

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）住同上

訴訟代理人

陳振豪

林 安

栗加真

上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國103 年12月15日北府訴決字第1032088017號訴願決定（案號：0000000000號） ，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國（下同）103 年5 月16日向被告請求，就位於新北市○○區○○路○○○號00樓、00樓及0-0 號00樓等屋頂、頂樓露台之違章建築物，依建築法第25條、第77條及第91條規定裁罰所有權人，案經新北市政府違章建築拆除大隊以103 年5 月22日新北拆拆一字第1033051320號函復略以，案址涉及違建部分，業已認定在案，並依序處理。原告陸續於103 年5 月30日、同年6 月30日及同年9 月23日請求被告明確回覆就檢舉違章建築事件，是否拒絕依建築法規定裁罰所有權人，以利提起行政救濟，被告分別以103 年6 月16日北工使字第1031042598號、同年7 月8 日北工使字第10312025 84 號及同年10月2 日北工使字第1031830389號函（下稱系爭函文），均重申已認定違章建築在案，並依法排拆。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告對於違章建築破壞結構安全、威脅整體住戶的權益與安全，應按建築法第25條、第77條及第91條規定，處新臺幣（下同）6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用；依新北市政府違章建築拆除大隊103 年10月2 日新北拆認一字第1033082147號函，新北市○○區○○路○○○號00、00樓陳○○所有，違法於同號00樓屋頂平台設置鐵皮屋違章建築，業已於102 年7 月18日以新北拆認一字第1023101010號違章建築認定通知書係屬實質違建，依法不得補辦建築執照手續，應予拆除，本案違章係屬C 類5 組之影響公共安全之特定屋頂違建；新北市○○區○○路○○○號00、00樓陳○○所有，違法於同號00樓屋頂平台設置中央系統空氣調節設備之雜項工作物違章建築，業已於103 年3 月4 日以新北拆認一字第1033 032528 號違章建築認定通知書係屬實質違建，依法不得補辦建築執照手續，應予拆除，本案違章係屬C 類5組之影響公共安全之特定屋頂違建；故新北市○○區○○路○○○號00、00樓陳○○所有，位於同號00樓屋頂平台之屋頂平台鐵皮屋、中央系統空氣調節設備，位於同號00樓屋頂露台之屋頂露台強化玻璃屋、屋頂露台鋼筋水泥屋，及新北市○○區○○路○○○號00、00樓王○○所有，位於同號00樓屋頂露台之編號A 、B 之屋頂露台鐵皮屋，分別經新北市政府違章建築拆除大隊以新北拆認一字第1023101010號、第1033032528號、第1033025324號、第1033025325號違章建築認定通知書認定違章建築在案，前開違章建築破壞結構安全、威脅整體住戶的權益與安全，係屬實質違建，本案違章係屬影響公共安全之特定屋頂違建依法不得補辦建築執照手續，應予拆除。

（二）原告於103 年5 月30日以北投一德郵局第650 號存證信函，函請被告立即依建築法第25條、第77條、第91條規定，對前開違章建築破壞結構安全、威脅整體住戶的權益與安全，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。詎料，被告以103 年6 月16日北工使字第1031042598號函回覆法規適用疑義說明，羅列諸多無正相關法令規定及解釋文字，對於原告檢舉事項無「否」、「准」將依建築法依法裁罰或拒絕處罰。

（三）基於「保護規範理論」認為法律對違法行為的處罰，也兼有保護私人法益的作用，主管機關認定檢舉不成立的函覆，很難說對被檢舉人的法律地位沒有造成影響，所以應該把它當作行政處分。行政機關執行法律，原則上是基於公益而來，人民向行政機關單純檢舉或告發他人的違法行為，促使行政機關加以取締或處置，原則上也是存公益而進行，不是行使本身的法律上請求權，所以接受檢舉機關對檢舉人函覆處理結果，只是為「觀念通知」，告訴當事人：「檢舉事項不成立，不願意查處」並不是拒絕的行政處分，對他權益有何限制嗎？相反的，檢舉人檢舉他人所根據的法律規定，它規範目的除了為了達成公益之外，如也在保護檢舉人的個人利益，而且檢舉人也請求行政機關作成行政處分性質的取締措施，此時行政機關所為檢舉不成立的函覆，即有行政處分的性質，檢舉人可以提起訴願及課予義務訴訟。

（四）原告及配偶為新北市○○區○○路○○○號00樓之住戶、區分所有權人，亦為新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台之共有人，新北市○○區○○路○○○號00、00樓之住戶、區分所有權人違法於新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台設置「中央系統空氣調節設備」雜項工作物違章建築，是該中央系統空氣調節設備之使用所造成之震動及噪音，導致新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台飽受震動及噪音之可怕侵擾，完全喪失觀景、觀星、賞月、瑜珈運動等屋頂平台之休憩功能，且佔用原告共有之屋頂平台，妨礙原告自由使用屋頂平台之私益；鐵皮屋稱構造物違章建築佔用原告共有之屋頂平台，妨礙原告自由使用屋頂平台之私益；建築法第77條規定建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。顯兼具有保障同一建築物居民合法使用與其構造及設備安全之意旨，足以確定同一建築物居民因上開規範執行而享有之利益，非僅屬反射利益之性質，而屬法律（規）所保障之利益，不宜全盤委由主管機關代為維護，應認上開規範具有保護第三人（同一建築物居民）規範之性質。原告向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，即因該檢舉將受有法律上之利益，本案原告檢舉違反之法令為建築法相關法律，該法令所保護之法益當然及於原告之私益即原告因該法令規定有法律上利益，則原告主張其權益因而受損害者，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469 號解釋參照）。

（五）原告為新北市○○區○○路高第社區0-0 號00樓之住戶，原告之配偶為新北市○○區○○路高第社區000 號00樓之區分所有權人，高第社區全體所共有、共用之0-0 號00樓屋頂平台，係原告、家人及社區全體住戶重要之室外休憩生活地點，日間可遠眺陽明山及關渡平原、施作瑜珈體操、打坐、閱讀書報，夜間可乘涼、品茗、聊天、散步，晚間可賞月、觀星，惟高第社區0-0 號00、00樓區分所有權人陳○○，違法於新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台設置中央系統空氣調節設備違章建築及鐵皮屋違章建築，該中央系統空氣調節設備違章建築於日間、晚間、夜間運轉時，所發出之聲音音量高達67-69 分貝（20Hz至20kH z），產生使人難以忍受、身心極度不適不悅之巨大噪音，已嚴重妨礙原告、家人與社區住戶於00樓屋頂平台休憩生活之身心安寧，故新北市○○區○○路○○○號00、00樓陳○○所有，位於同門牌00樓屋頂平台之屋頂平台鐵皮屋違章建築、中央系統空氣調節設備雜項工作物違章建築、位於同門牌00樓屋頂露台之屋頂露台強化玻璃屋違章建築、屋頂露台鋼筋水泥屋違章建築，及新北市○○區○○路○○○號00、00樓王○○所有，位於同門牌00樓屋頂露台之編號A 、B 之屋頂露台鐵皮屋違章建築，增加房屋載重、破壞結構安全、更威脅整體住戶的權益與安全，原告檢舉違反之法律，確實賦與原告向國家請求處罰被檢舉人之權利，且該法律所保護之法益及於原告之私益即原告因該法律規定有法律上利益，故原告當然得以提起訴願及行政訴訟。

（六）綜上所述，聲明求為判決：

1.訴願決定及系爭函文均撤銷。

2.被告對於原告103 年9 月23日之申請事件，應作成對於新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台之屋頂平台鐵皮屋違章建築、中央系統空氣調節設備雜項工作物違章建築，及位於同門牌00樓屋頂露台之屋頂露台強化玻璃屋違章建築、屋頂露台鋼筋水泥屋違章建築之所有人即訴外人陳○○；暨對於新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂露台之編號A 、B 之屋頂露台鐵皮屋違章建築之所有人即訴外人王○○，應依建築法第25條、第77條、第91條分別處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用之行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）原告陳情新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台鐵皮屋及中央空調設備、00樓屋頂露臺強化玻璃屋及鋼筋水泥屋與○○路0-0 號00樓屋頂露臺鐵皮屋等，函請被告立即依建築法第25條、第77條、第91條對前開違章建築處6 萬元以上30萬以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，被告以系爭函文回復法規適用疑義說明，為就原告之陳述意見為單純的事實敘述或法令理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，亦屬觀念通知，原告自不得對之提起行政救濟。

（二）按建築法第25條、第86條規定及內政部92年9 月5 日台內營字第09200088638 號函釋意旨，係指未經許可擅自建造，如經認定尚未構成拆除要件者，應處罰鍰並勒令停工補行申請執照，其有補辦執照不合規定、逾期或其他必要時得強制拆除其建築物；惟經認定必須拆除之違章建築，應即拆除之。上開建築物經新北市政府違章建築拆除大隊以新北拆認一字第1023101010號、0000000000號、0000000000號、0000000000號等違章建築認定在案，是以上開建築物涉及實質違章建築部分自應依法排拆，尚無建築法之適用。本案建物為違章建築，係屬新北市政府違章建築拆除大隊權責，非被告權責範圍，原告容有誤解。

（三）綜上所述，聲明求為判決：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、本件兩造之爭執重點：原告提起本件課予義務訴訟，是否有公法上之請求權？系爭函文是否為行政處分？

五、本院之判斷：

（一）原告提起本件課予義務訴訟，不具有公法上之請求權：1.按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。

2.次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1 條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。又按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。

3.經查：本件原告訴請被告應作成對於新北市○○區○○路○○○號00樓屋頂平台之屋頂平台鐵皮屋違章建築、中央系統空氣調節設備雜項工作物違章建築，及位於同門牌00樓屋頂露台之屋頂露台強化玻璃屋違章建築、屋頂露台鋼筋水泥屋違章建築之所有人即訴外人陳○○；暨對於新北市○○區○○路0-0 號00樓屋頂露台之編號A 、B 之屋頂露台鐵皮屋違章建築之所有人即訴外人王○○，應依建築法第25條、第77條、第91條分別處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用之行政處分，核其內容，即請求行政機關即被告作成上開內容之行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關即被告享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。

4.本件原告對被告之公法上請求權之依據為：建築法第25條、第77條、第91條等規定。惟查：

（1）按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣( 市) (局) 主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。三、規避、妨礙或拒絕依第七十七條第二項或第四項之檢查、複查或抽查者。四、未依第七十七條第三項、第四項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。五、違反第七十七條之三第一項規定，未經領得使用執照，擅自供人使用機械遊樂設施者。六、違反第七十七條之三第二項第一款規定，未依核准期限使用機械遊樂設施者。七、未依第七十七條之三第二項第二款規定常時投保意外責任保險者。八、未依第七十七條之三第二項第三款規定實施定期安全檢查者。九、未依第七十七條之三第二項第四款規定置專任人員管理操作機械遊樂設施者。十、未依第七十七條之三第二項第五款規定置經考試及格或檢定合格之機電技術人員負責經常性之保養、修護者。有供營業使用事實之建築物，其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護建築物合法使用與其構造及設備安全規定致人於死者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金；致重傷者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」建築法第25條、第77條及第91條分別定有明文。

（2）又上開建築法第25條之規定，係要求人民興建建築物時，須經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查，經主管機關許可並發給執照後，始得建造或使用或拆除。此一法律係國家為維持建築之秩序，所作之規定，而同法第86條則為人民違反此一規定時，主管機關所得據以處理、處罰之規定。故建築法第25條之規定，係國家有關建築物建造之管理規定，而非屬人民之權利。因此，縱或因他人違反建築法第25條之規定建築建築物，且其結果，亦足以影響生活於週邊之人。然因人民對於建築法第25條之規定之遵守結果，所造成他人利益之情形，究屬反射利益。而現行法中，又無法律規定人民於第三人違反建築法第25條之規定時，得由可能利益受影響之第三人以主管機關為被告，請求主管機關對於違章之建築物予以拆除，或直接請求違反該規定之人拆除之權利。是依前開說明，於違章建築發生時，鄰近之土地所有權人，縱有實際上之損害時，亦僅得以檢舉之方法，促使主管機關依相關法令之規定處理，而不得逕行據以提起行政訴訟，訴請拆除或裁罰（最高行政法院93年度判字第1585號判決意旨參照）。

（3）另建築法之立法目的乃為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，此觀建築法第1條規定自明；由此觀之，建築法規原則上係為維持保健、衛生、火災預防等公共秩序而立法，並非以保護鄰近居民為目的，而建築法第77條觀其84年8 月2 日修法之立法理由為：「一、為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，並應定期委請具檢查資格者檢查簽證，其結果應向當地建築機關申報。主管建築機關得視實際需要隨時派員或定期會同有關機關複查。二、為落實其管理制度，爰明定檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期由內政部定之。」參以建築法第91條第1 項第1 款及第2 款之規定可知，其規範之目的在課予建築物所有權人或使用人等對建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，於建築物所有權人或使用人等違反建築物使用管制之規定時，主管機關除得據以科處罰鍰之外，尚有限期改善或補辦手續之處分方式，必要時亦得採取停止供水供電、封閉或命其自行拆除以恢復原狀，甚至得運用強制力予以拆除，然此均係促使違規使用建築物之所有權人或使用人儘速改善更正之手段，其手段之行使仍有裁量之餘地，核與司法院釋字第469 號解釋無裁量權之情形尚不相同；則倘若主管機關對於違反建築物使用管制規定者課處罰鍰或採取強制拆除之措施，因而造成第三人利益之情形，究屬反射利益，尚非屬於人民得直接請求國家作為之權利。故依前開說明，於他人違反建築物使用管制規定而使用建築物時，縱第三人受到實際之損害，亦僅得以檢舉之方法，促使主管機關依相關法令之規定處理，而因「檢舉」並非第三人之公法上權利或義務，核其性質僅屬「密報」之事實行為，故主管機關並無對於檢舉案件均須作成行政處分之義務。

（4）承上，建築法第25條、第77條及第91條等規定，均未賦予原告得請求被告作成對違章建築之所有人處以罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用之請求權；而被告是否對於違反建築法規定者，裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續；或因屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，是否連續處罰，並限期停止其使用？如上所述，既有裁量權，且縱予以裁處罰鍰並限期改善或補辦手續；或因屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，連續處罰，並限期停止其使用，原告亦僅有反射利益，並無直接之法律上利益，且法律亦未賦予原告有此請求權，則被告對原告之檢舉，自僅將處理經過通知原告即可，尚無依原告檢舉內容，對其檢舉對象作成行政處分之作為義務。足見建築法第25條、第77條及第91條等規定，均非為保障特定人而設之規定，自難謂被告依上開規定，對原告負有特定作為義務而無不作為之情形。

（5）是以，本件原告訴請被告應作成對於上開違章建築之所有人即訴外人陳○○、王○○，應依建築法第25條、第77條、第91條規定分別處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用之行政處分，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見本件原告提起本件課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權，而不應准許。

（二）系爭函文並非行政處分：

1.按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，此有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例可資參照。

2.經查：被告對於原告103 年9 月23日2014敏健高第字第003 號函，以系爭函文函覆略以：「主旨：有關指陳本市○○區○○路○○○號00樓、○○區○○路0-0 號00樓、○○路0-0 號00樓等建築物涉及違章建築情事一案，復請查照。說明：一、復臺端103 年9 月23日2014敏健高第字第00 3號函。二、本案前經本局103 年6 月16日北工使字第10 31042598 號函復在案。三、按建築法第77條第1 項規定所稱之合法使用係指合法使用其建築物構造及設備而言，即建築物應符合其現況用途之構造與設備標準，其構造與設備如有未符合法令規定者，方始違反建築法第77條第1 項規定，而依同法第91條規定辦理。四、所陳旨揭情事，經新北市政府違章建築拆除大隊以新北拆認一字第10231010 10 、1033025324、1033025325、1033032528號等違章建築認定在案，是以旨揭建築物涉及實質違章建築部分自應依法排拆，始為適法。」等語（見原處分卷第6頁）。本院觀諸上開內容，僅係重申新北市○○區○○路○○○號00樓、○○區○○路0-0 號00樓、○○路0-0 號00樓等建築物涉及違章建築，業已經新北市政府違章建築拆除大隊以新北拆認一字第1023101010、1033025324、1033025325、10 33032528 號等違章建築認定在案，並依法排拆，及有關建築法第77條第1 項規定所適用之情形，亦即，係就陳情、檢舉事項為具體說明，核認純屬事實敘述及法令理由之說明，不因該項敘述及說明而變動原告公法上權利義務，並產生規制效果，並非對原告所為之行政處分，原告自不得對之提起行政訴訟。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原告提起本件課予義務訴訟，並無公法上請求權；又本件被告所為系爭函文，並非行政處分。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭