臺北高等行政法院判決

上訴人

桃園市政府交通事件裁決處

代表人

張丞邦（代理處長）

被上訴人

黃金泉

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年7月29日臺灣桃園地方法院104年度交字第356號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：

㈠被上訴人於100年5月10日凌晨0時7分許，駕駛車號0000-00號自用小客車行經桃園市平鎮區新光路4段45巷時，遭桃園縣政府警察局平鎮分局（下稱舉發機關）員警查獲「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準（0.4-0.55）」違反道路交通管理事件（下稱前一次酒後駕車〈下稱酒駕〉），以DB2895235 號通知單舉發，經交通部公路總局新竹區監理所（下稱原裁決機關）於100年5月10日對前一次酒駕，開立壢監裁字第53-DB2895235號裁決書，裁處罰鍰新臺幣（下同）34,500元，吊扣汽車駕駛執照（下稱駕照）12個月，並應參加道路交通安全講習（下稱道安講習），裁決書於100年5月10日當場送達；被上訴人攜帶普通小型車駕照至原裁決機關執行吊扣駕照1年（自100年5月10日起至101年5月9日止）在案。

㈡被上訴人復於104 年11月17日晚上11時15分許，駕駛刀韻怡所有車號000-000 號普通重型機車（下稱系爭機車），在桃園市平鎮區中豐路因「汽車駕駛人駕駛汽車，於5 年內酒精濃度超過規定標準2 次以上」違反道路交通管理事件（下稱第二次酒駕），為警查獲以DB5290903 號通知單舉發。經原裁決機關於104年11月21日開立壢監裁字第53-DB5290903號裁決書（下稱原處分），處罰鍰9萬元，吊銷（普通重型機車）駕照，3 年內不得重新考領，並應參加道安講習。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院104年度交字第356號判決（下稱原判決）原處分關於罰鍰9萬元，吊銷（普通重型機車）駕照及3年內不得重新考領部分撤銷，上訴人就敗訴部分不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人前一次酒駕，已被處罰執行完畢。而第二次酒駕，被上訴人並沒有喝酒，是去吃薑母鴨，不知道為何酒精濃度會超標，而且處罰竟然這麼重，被上訴人實無法接受。被上訴人一個月才賺3 萬多元，還要養配偶和兩個嗷嗷待哺的小孩，被上訴人配偶因為必須在家帶小孩，無法上班賺錢，都要靠被上訴人賺錢養家。並聲明：原處分撤銷。

三、上訴人於原審則以：被上訴人前於100年5月10日因前一次酒駕為警舉發違反道路交通管理事件，嗣後執行酒駕吊扣普通小客車駕照1年在案（自100年5月10日起至101年5月9日止）。於前揭吊扣執行完畢後，復於104 年11月17日再犯第二次酒駕行為，經原舉發機關再次舉發酒駕行為，已構成102年3月1 日施行之道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第35條第3 項前段規定「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定二次以上者」違規紀錄，依法應處9 萬元罰鍰，並吊銷其（普通重型機車）駕照。故上訴人依法裁決，並無違誤。並聲明：被上訴人之訴駁回。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：

㈠基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），修正後道交條例第35條第3項既自102年3月1日生效施行，應僅能自該日向後適用，該條項所定「於5 年內」之要件，如依據上訴人之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於該條項施行前已完成之行為及處罰。換言之，行為人在102 年3月1日之前固有前一次酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於102 年3月1日起，如再有違反行為，將加計其回溯計算於5年內之前次違反行為，亦即5年內有違反二次以上酒駕者將受處9萬元罰鍰，及吊銷駕照，3年內不得考領之法律效果。此種不利益形同溯及適用於生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，亦即，新生效之法律雖係向後適用，但卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為「不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參司法院釋字第574 號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果，自屬當然。上訴人之解釋，使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。惟此種合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。參照司法院釋字第525號、第620號解釋，立法者應明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用修正前道交條例第35條第3 項。至立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理。為免上開不利益溯及適用造成違憲結果，修正後道交條例第35條第3 項自有採「合憲解釋原則」之必要，作為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。

㈡道交條例第35條第3項所稱之「5年」，固自被上訴人第二次酒駕違規行為時往前回溯5 年，惟僅得回溯至該法條生效日即102 年3月1日止，亦即駕駛人所為二次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後道交條例第35條第3 項之生效日（即102 年3月1日）以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對被上訴人致生不利益之結果，方足挽救可能產生的違憲結果。至上訴人提出之公路總局102 年7月3日路監交字第1020032062號函，其中所附交通部102 年7月1日函檢附研析意見，基於司法院釋字第38號、第137號、第216號解釋，當不受拘束，而得基於憲法與法律意旨為上述正確且合憲之解釋。據上，被上訴人雖前於100年5月10日有前一次酒駕（自小客車）之違規行為，然該部分係於道交條例第35條第3 項修正前所為，自不得納入該條修正後所規定「5 年內」「二次」酒駕之違規次數中。是以被上訴人於該規定修正後之104 年11月17日再有本次第二次酒駕（系爭機車）之違規行為，前後兩次違規行為固然係在5 年內，但依前揭說明，上訴人尚不得逕依修正後道交條例第35條第3項規定處罰被上訴人。

㈢依道路交通安全規則第53條、第61條規定，可知我國的汽車駕照，依不同車級而分成多類，且於汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格時，應換發駕照，並准其駕駛較低級車類之車輛。再者，實務上監理機關係採行所謂之「兩照制」，即駕駛人持有之駕照最多為2 張，其一為機車類駕照，另一為汽車類駕照，而監理機關於執行時，亦採「兩照制」，亦即於分別領有機車駕照及汽車（小型車以上）駕照者，若駕駛機車違規，只吊扣（銷）機車駕照，不及於汽車駕照；反之，若駕駛汽車（小型車以上）違規，則只吊扣（銷）汽車駕照，不及於機車駕照。以本件情形而言，被上訴人領有之汽車駕照為普通小型車駕照，機車駕照部分則領有普通重型機車駕照，被上訴人前於100年5月10日及本次104 年11月17日先、後分別酒駕「自小客車」、「普通重型機車」，兩次酒駕行為時所駕駛之車種既有不同，按「兩照制」之原則，本應針對不同之駕照予以分別裁罰，蓋因任何一般人騎乘機車時之違規態樣，與其駕駛汽車時之違規態樣，本難認有何必然關聯，自不應混為一談。惟上訴人針對被上訴人之本次騎乘機車違規行為，卻未遵「兩照制」原則，逕將被上訴人前一次之「汽車」酒駕違規與本次之「機車」酒駕行為合併計算，因而逕行吊銷被上訴人之機車駕照，實非公平、妥適。

五、本院判斷如下：

㈠按「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：……二、飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液中酒精濃度達百分之0.03以上。……」「（第1 項）汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上9 萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1 年……：一、酒精濃度超過規定標準。……（第3項）汽車駕駛人於5年內違反第1項規定二次以上者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照……。」「汽車駕駛人，曾依……第30條第3項……規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照……。」「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」及「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：……二、有第35條第1 項規定之情形。……」道路交通安全規則第114條第2款、道交條例第35條第1項第1款、第3項前段、第67條第2項前段、第68條第1 項及第24條第1項第2款分別定有明文。可知，汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過規定標準而仍駕車者，如係第一次違規，應受道交條例第35條第1項、第24條第1項之處分（罰鍰、移置車輛、道安講習及吊扣駕照）；如係於5年內2次以上違規（未肇事），則應受道交條例第35條第3 項前段、第24條第1 項、第67條第2項、第68條第1項等規定之處分（包含罰鍰9 萬元、移置車輛、道安講習、吊銷其執有各級車類駕照及3年內不得考領駕照）。

㈡本件兩造對於被上訴人前開違規事實，並不爭執，且為原審所確定之事實，自得執為本院判決之基礎。原判決雖以：本條項所稱之「5 年」，固自被上訴人本次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為兩次以上違規酒駕行為，均應在修正後本條項之生效日即102 年3月1日以後，否則有違不溯及既往原則及信賴保護原則等情。茲以：

⒈按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及第620號解釋理由書參照）。

⒉次按道交條例第35條第3項於102 年1月30日修正公布，並經行政院以102年2月26日院臺交字第1020010243號令發布定自102 年3月1日施行，揆其修正前原規定：「汽車駕駛人經依第1 項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第1項情形處新臺幣6萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正後則規定：「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定二次以上者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」依據其修正之立法理由：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100 年酒後駕車肇事致人死亡人數高達439 人，較99年增加20人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第43條第3 項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9 萬元之規定，修正第1項規定罰鍰上限，由6萬元提高至本條例最高之罰鍰9 萬元，下限仍維持現行規定。二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1 項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1 項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達31% ，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3 項規定汽車駕駛人5年內違反第1項規定二次以上者，依最高罰鍰額處罰。……」是由上開修法之立法理由以觀，足見本次修法係為有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，確保用路人之生命、身體、健康、財產安全，維護公共安全及交通秩序之重大公益目的，自難認有何被上訴人主張情輕法重之違反比例原則之情事。復參以修正後道交條例第35條第3項前段「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定二次以上者」之規定，係於修訂後自102年3月1日始生效適用，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。至於汽車駕駛人於102年3月1日後有違反道交條例第35條第1項規定之行為，且於該次行為前5年內曾有違反同條第1項規定行為之客觀事實者，因其「於5年內違反第1項規定二次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭司法院解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱其該次行為前5 年內第一次酒駕違規事實發生於舊法時期，惟其僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。則本件上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定二次以上」之違規行為，乃依一般法律適用原則，適用新修正道交條例第35條第3 項前段規定以決定其法律效果，並未違法律不溯及既往原則。

⒊繼按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更固亦有其適用。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525 號解釋意旨參照）。準此，信賴保護之構成要件，須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。2.信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。3.信賴在客觀上值得保護等要件。本件道交條例第35條第3 項修正理由已敘明，為有效嚇阻汽車駕駛人屢次再犯酒駕之行為，乃將原僅對因酒駕而遭依同條例第35條第1 項規定吊扣1年或2年駕照者，復於吊扣期間內再為酒駕行為時，始得處罰吊銷駕照之情形，擴大適用範圍至5 年內有二次酒駕違規行為，並將原處罰鍰金額自6萬元調高成9萬元，且上揭酒駕違章處罰於102年1月30日修正後，另定自102年3月1 日始開始施行，即係欲藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。且立法者基於前揭修法理由，並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸。再者，信賴保護原則，應於具體個案審查人民對於法令變遷之新舊法秩序，是否存在值得保護之信賴利益。惟查，被上訴人於100 年間既有前一次酒駕之違規行為，則其嗣於104 年11月17日再有第二次酒駕之違規行為，衡酌行政法規本不能預期其永久實施不變，且被上訴人於前述法規修正前後期間，難謂其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於102 年3月1日以後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），自亦難認被上訴人有何值得保護之信賴利益存在（人民不得單純期待對自己較為有利之法律永久不變）。基此，被上訴人既無基於構成信賴要件之事實，而有客觀上具體之信賴表現行為，則上訴人適用新法處罰被上訴人，自與信賴保護原則無違。

⒋準此，本件被上訴人於100 年間發生前一次酒駕違規行為，嗣於104 年11月17日晚上11時15分許再度發生第二次酒駕違規行為，因其第二次酒駕違規行為係發生於修正後道交條例第35條第3 項規定施行後，揆諸前揭規定及說明，自應適用新法規定處罰之。是上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定二次以上」之違規行為，乃依修正後之道交條例第35條第3 項及同條例第24條第1項、第67條第2項、第68條第1 項等規定裁處被上訴人罰鍰9 萬元，並吊銷（普通重型機車）駕照，3 年內不得重新考領，並應參加道安講習，均未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則。

㈢原判決以原處分關於被上訴人先、後分別駕駛「自小客車」、「普通重型機車」酒駕，兩次酒駕行為時所駕駛之車種不同，將被上訴人前一次之「汽車」酒駕違規與本次之「機車」酒駕行為合併計算，非屬公平、妥適，而將原處分關於罰鍰9萬元，吊銷（普通重型機車）駕駛執照，3年內不得重新考領部分撤銷，惟按「汽車駕駛執照分為下列各類：一、小型車普通駕駛執照。二、大貨車普通駕駛執照。三、大客車普通駕駛執照。四、聯結車普通駕駛執照。五、小型車職業駕駛執照。六、大貨車職業駕駛執照。

七、大客車職業駕駛執照。八、聯結車職業駕駛執照。九、國際駕駛執照。十、輕型機車駕駛執照。十一、小型輕型機車駕駛執照。十二、普通輕型機車駕駛執照。十三、重型機車駕駛執照。十四、普通重型機車駕駛執照。十五、大型重型機車駕駛執照。」又「汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕駛較低級車類之車輛，其規定如下：一、已領有聯結車駕駛執照者，得駕駛大客車（含雙節式大客車）、大貨車、代用大客車、大客貨兩用車、曳引車、小型車、輕型機車。……」行為時道路交通安全規則第53條、第61條第1項第1款分別定有明文，即有關駕照管理向來係採一人一照方式為之。又前引道交條例第68條第1 項係於94年12月14日修正公布，95年3月1日施行，修正前為同條例第68條，其規定為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」其立法意旨在於違規行為對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響，故規定吊扣或吊銷其持有各級車類之駕照，以限制其繼續駕車行駛道路之權利，其係屬駕駛行為之限制，並不因所持駕照種類不同而有所差異。惟因有立法委員認上開規定將違法或違規駕駛人所持有各級車類之駕照一併吊銷或吊扣，失之過酷，對於人民工作與生活影響過鉅，有違比例原則（立法院公報第94卷第70期，院會紀錄，第135至141頁參照），遂將該條修正為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」依修正後道交條例第68條之規定僅將原條文中之「吊扣或」3 字刪除及前開立法意旨觀察，如駕駛人違反道路交通安全規則，難以期待其使用道路時遵守安全規範，對於其他用路人之生命、身體亦具潛在之危害，依規定應吊銷駕照時，立法者仍維持一併吊銷其持有各級車輛駕照之處罰，該條已經考量人民工作、生活及人格自由發展，禁止受吊銷駕照之人於3 年內再次考領駕照，亦與該處分所追求之公共利益，即用路大眾之用路安全具關聯性，該處分所侵害之工作權亦僅限於駕駛車輛部分，尚難認有違反行政法上之比例原則、不當聯結禁止原則之問題。是以，如本件情形違規駕駛當時車種為普通重型機車，則吊銷其駕照後之效果為禁止駕駛普通重型機車，自不待言。且依憲法第80條，法官應依據法律獨立審判，法官本應以依法公布施行之法律為其審判之依據，不得逕行認定法律為違憲而拒絕適用。原判決以道交條例第68條第1 項之吊銷「其持有各級車類」之駕照，應針對不同之駕照予以分別裁罰，將原處分關於吊銷普通重型機車駕照部分撤銷，本件依原判決之結論，已明顯與前述立法主觀意旨不符，自有判決適用法規不當之違誤，難認適法。

㈣綜上所述，原處分以被上訴人前於100年5月10日為前一次酒駕行為，於5年內之104年11月17日為第二次酒駕行為，違反道交條例第35條第3 項之規定，因而裁處被上訴人罰鍰9萬元、吊銷普通重型機車駕照、3年內不得重新考領並應參加道安講習，於法並無不合。原判決認被上訴人前一次酒駕行為及處罰時係在102 年3月1日現行道交條例第35條第3 項施行前，原處分將造成其信賴利益之不合理侵害及造成類似法律溯及既往現象，屬違法行政處分，而將原處分關於罰鍰9萬元、吊銷（普通重型機車）駕照、3年內不得考領之部分撤銷，適用法規自有未當。上訴意旨就此指摘，為有理由，原判決就前開部分應予廢棄，並由本院基於原判決確定之事實，駁回被上訴人此部分在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項前段、第256條第1項、第259 條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭