臺北高等行政法院判決

105年6月2日辯論終結

原告

胡家溢

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

趙興華（局長）

訴訟代理人

黃玫雀

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104 年11月20日交訴字第1041300894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣民眾檢舉於民國（下同）104 年3 月20日利用Uber APP叫車，有司機駕駛登記原告所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）前往臺北市中山區中山北路3 段搭載乘客至臺北市中山北路6 段88號並收取費用，被告所屬新竹區監理所（下稱新竹監理所）據以調查後，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以104 年4 月29日交竹監字第53000464號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，案經被告審認屬實，以104 年7 月8 日第53-53000464 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原處分未載明原告違章行為及被告認定違法之理由，顯非適法：原處分關於「違反時間」部分僅記載日期，並未記載具體之違反時間；「違反地點」則空泛記載「臺北市中山區中山北路3 段」，非僅無具體詳細之違反地點，亦未具體記載所稱系爭違規載客事實之起、迄行程地點；另關於「違反事實」，更僅記載「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，只是摘錄引用汽車運輸業管理規則之部分法條內容而已，並未就違反事實為具體明確為詳實之記載。上開記載顯未達可得確定被告所認定違規事實及判斷是否正確適用法律之程度，亦未說明其理由依據。從而，原處分關於「事實」、「理由」之記載俱有欠缺，不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式，且欠明確，而有違反同法第5 條規定之違失。

㈡原處分未詳查事實及證據，為反於事實之認定，有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之違法：原處分書通篇未論及其所憑以認定原告乃「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，且未提出據以認定原告違章之證據，被告顯未盡調查證據職責。又本件縱暫不論被告所提搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依搭乘資料之路線圖及車資詳細列表所示，充其量僅可說明原告所有系爭車輛被使用於Uber搭乘行程，然該等資料清楚顯示從事搭載之實際行為人並非原告，車資亦非原告所收取。故單憑原告為系爭車輛所有人，或縱或原告有加入Uber之事實（原告否認），單純加入Uber之行為，均未可認定原告當然有使用Uber App並提供搭載收費行為，自無從進而推論原告有所謂經營汽車運輸業之行為。被告未經調查，即逕對原告作成原處分，原處分顯有認定事實與所憑證據資料不合之違反，且被告未盡調查職責，未注意斟酌有利原告之事實，亦有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2 號判例之違法。

㈢原處分錯誤適用公路法第2 條14款、第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，自非適法：公路法第2 條第1 項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，而所稱「事業」為反覆實施同種類行為為目的之社會活動。是被告應證明確係以「經營汽車運輸為業」，亦即確有「反覆實施同種類汽車運輸行為」之事實，否則即不得以公路法第77條第2 項規定相繩。倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性的汽車運輸服務，即與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」不符，自難據以裁罰。本件原告為自然人，非事業體，無從該當公路法第2 條第1 項第14款規定之「事業」，原告僅係透過Uber APP平台之共乘資訊，以自用小客車搭載Uber會員，但並未有經營行為，搭載對象復僅限於Uber會員，係以特定人為對象，滿足共同之私人旅程，並非針對不特定之人所提供之大眾運輸。再者，原告並無反覆、繼續性利用所有系爭車輛實施運輸行為，亦無沿街招攬乘客或直接向乘客收取車資，尤非「以經營汽車運輸為業」，自不該當公路法所指汽車運輸業之裁罰要件。原處分未詳為查證辨明上開事實，誤認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，其認事用法確有違誤。

㈣綜上，原處分顯非適法，惟原處分除裁處原告罰鍰5 萬元外，並吊扣牌照2 個月，而關於吊扣牌照部分，因已執行完畢，無回復原狀之可能，然如容許該已執行完畢之處分繼續維持其形式上之存續，則關於被告認原告從事前開違章行為是否合法，乃至於被告得否依法裁處原告，均將陷於不明確之危險狀態，進而危及原告合法使用所有車輛之權利，原告即有受確認判決之法律上利益。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。

三、被告答辯略以：

㈠依公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，可知經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應向公路主管機關申請核准籌備始可為之，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬，即應受上開規範限制。本件依據檢舉資料，乘客係以信用卡支付車資報酬84.37 元，足證原告有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，且有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意，原告行為業已構成公路法第2 條第1 項第14款所定之要件，被告依公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定予以裁處並無違誤。

㈡原處分已就被處分人姓名、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違規日期、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，且於處分書右上角備註欄記載「所屬自用小客車（000-0000）違規營業載客收取費用」，敘述詳實，依最高行政法院96年度判字第594 號、100 年度判字第427 號判決意旨，並無原告所指因記載欠缺致違反行政程序法第5 條及第96條規定之情形。況新竹監理所已於104 年4 月29日以竹監壢站字第1040083092號函敘明認定原告違反之相關法規及事實內容，原告應得具體認知原處分之內容，要無原告所稱欠缺事實及理由之記載。此外，原告並未依該函說明二檢具相關證明文件說明當時駕駛為何人，是被告依法裁處原告應屬合法。

㈢依交通部94年5 月27日交路㈠字第09400054871 號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車，第1 次，處該行為人5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月；第2 次，處該行為人5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照3 個月……」，原處分符合上開處罰基準表之規定，為此求為判決：駁回原告之訴。

四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有民眾檢舉資料及採證照片、系爭車輛車籍查詢資料、舉發通知單、公路監理系統報表（日新增牌照吊扣銷報表及違反公路法查詢結果）原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：原處分有無原告所指內容不明確之違法情事？原告有無未經核准擅自經營汽車運輸業之行為事實？被告以原告為裁罰對象並以原處分裁處原告罰鍰5 萬元、吊扣牌照2 個月，於法有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠關於原處分有無內容不明確部分：

1.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，為行政程序法第96條第1 項第2 款所明定。其規定之目的，係為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法，故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備或內容不明確之違反。

2.本件原告雖指摘原處分就違反時間僅記載日期，違反地點僅空泛記載「臺北市中山區中山北路3 段」，違反事實僅記載法條之內容，其記載不完備，且未敘明認定之理由，違反明確性原則云云。然原處分已載明受處分為原告及其車號（000-0000）、車種（自用小客車），違規事實為「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，並於備註欄註明「將所有自用小客車交由他人駕駛違規載客收取費用」，違反時間為「104 年3 月20日15時10分」，違反地點為「臺北市中山區中山北路3 段」，且於簡要理由欄內記載「上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經中壢監理站查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138 條之規定，按公路法第77條第2 項規定處分如主文」（原處分卷第1 頁）。核其所載，客觀上已足使原告瞭解被告作成該處分之法律依據及事實認定，可據以判斷上開處分是否合法，依上述規定與說明，尚無不明確或理由不備之情事，原告前開所陳，難認可採。

㈡關於原告有無未經申請核准而經營汽車運輸業之行為部分：

⒈按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第36條、第43條定有明文。

⒉查本件依檢舉民眾提供之搭乘資料、車資收據及採證照片所示（原處分卷第37～40頁），固可證明原告所有系爭車輛於前揭時、地被使用做為搭載乘客收取費用之交通工具，惟該資料亦顯示加入Uber且利用Uber App軟體平台而有反復提供Uber會員搭載服務以收取費用之營利目的，並於前揭時、地實際從事該搭載行為之駕駛人為「瑜珊」（依照片「瑜珊」為一女性），可見104 年3月20日15時10分駕駛系爭車輛在臺北市中山區中山北路3 段搭載乘客收取費用之行為人並非原告，被告對此亦不爭執，是本件實際駕車搭載乘客收取報酬而未經申請核准經營汽車運輸業之人為「瑜珊」，並非原告，應堪認定。又系爭車輛雖登記為原告所有（訴願卷第86頁），原告並自陳「瑜珊」為其胞妹（本院卷第89頁），然兄弟姊妹本為各自之獨立人格主體，且所有人將車輛交予他人（包括家人）使用而非自行使用之情亦所在多有，因此尚難僅以原告所有系爭車輛有供做前述違規使用之事實，即認車主即原告為未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為人。被告逕依檢舉資料，以原告所有系爭車輛於上述時地有做為搭載乘客收取費用之交通工具使用之事實，推論原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，顯乏所據，且與論理及經驗法則有違，自難採認。

⒊再按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」乃行政程序法第36條所明定。另最高行政法院39年判字第2 號判例亦揭示：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」是被告稱原告已接獲舉發通知單，若非實際違規行為人，應於收受舉發通知單後向被告說明並提出反證乙節，顯係就舉證責任之分配有所誤認。至被告於訴訟中始主張原告係以提供系爭車輛之方式，與「瑜珊」共同未經申請核准而經營汽車運輸業乙節，非僅與原處分記載被告認定之違規事實不符，復未就此提出任何證據加以證明，上開所述亦非可採。

㈢關於被告以原告為裁罰對象並裁處原告罰鍰5 萬元、吊扣牌照2 個月有無違誤部分：

⒈按公路法第2 條第14款：「本法用詞，定義如下：……

十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第37條第1 項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備……」、第39條規定：「（第1 項）經核准籌備之汽車運輸業，應自核准之日起，6 個月內籌備完竣。（第2 項）汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。……」、第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」次按汽車運輸業管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」

⒉依上開規定可知，經營汽車運輸業應先向公路主管機關申請許可，必經許可並發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得營業，倘未經申請核准而經營汽車運輸業者，即應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2 項規定處罰。又公路法第77條第2 項既係以「未依申請核准，而經營汽車運輸業」為處罰之要件，並以「處5 萬元以上15萬元以下罰鍰」、「勒令停業」、「吊扣車輛牌照2 個月至6 個月」、「吊銷車輛牌照」為其法律效果，因此該當上開處罰要件者，且係以自己所有車輛供違規使用時，公路主管機關對於違規行為人即得依上述之法律效果處罰之。惟關於吊扣、吊銷車輛牌照部分，法文係規定「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6個月，或吊銷之。」並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限，只須該車輛確係供非法營業所用，即得吊扣或吊銷該車輛牌照，核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供其非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛於一定期間內無法供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。至於所謂「經營汽車運輸業」乃係以營業行為為規範對象，而營業行為之本質，係以營利為目的反復實施同種類行為之社會活動，具有反復性及繼續性之特徵，故未經申請核准而以汽車運輸為營業者，以反復實施汽車運送行為為構成要件。

⒊查本件未經申請核准即擅自以系爭車輛搭載乘客並收取費用而經營汽車運輸業之實際行為人係「瑜珊」，並非原告，業經認定如前，原告既非違規行為人，被告依公路法第77條第2 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰5 萬元，於法即屬有誤。又原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供「瑜珊」非法營業所用，則被告依公路法第77條第2 項規定，並參據交通部94年5 月27日交路㈠字第09400054871 號令訂定發布之自用車違規營業處罰基準表關於「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1 次，處該行為人5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月」之規定（按105 年3 月21日修正發布上開處罰基準表就此部分仍為相同規定），以原處分吊扣原告所有系爭車輛牌照2 個月，於法並無不合。

六、綜上所述，被告依公路法第77條第2 項規定，以原處分裁處原告罰鍰5 萬元，於法有誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。至被告以原處分吊扣原告所有系爭車輛牌照2個月部分，於法尚無違誤，原告以吊扣牌照部分已執行完畢而無回復原狀可能，訴請確認原處分有關吊扣牌照之處分違法，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭