臺北高等行政法院判決

105年12月8日辯論終結

原告

台灣中油股份有限公司

代表人

陳金德（董事長）

訴訟代理人

丁福慶律師

訴訟代理人

陳智勇律師

訴訟代理人

洪嘉傑律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）

訴訟代理人

林芷昀

　鄭美炎

　曾毓翎

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國105 年5 月9 日案號1051110188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，代表人原為陳綠蔚，於訴訟進行中變更為陳金德，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告位於新北市汐止區中興路183 巷之地下輸油管於民國104 年11月2 日因爆裂致洩漏燃料油（重油），被告於同年月4 日13時30分許派員至新北市汐止區南陽街90巷110 號稽查，發現現場草濫溪內油污從涵管回流至內溝溪舌閥，導致大量油水直接由內溝溪2 號疏散門下方區域排水管排出，另於草濫溪抽水站出水口亦發現油污未妥善阻絕，溢流至基隆河，致污染淡水河系水污染管制區之水體，而認原告違反水污染防治法（下稱水污法）第30條第1 項第2 款規定。又被告於內溝溪2 號疏散門下方區域排水管及南湖大橋橋墩下方欄油索下游端採樣檢測，前者檢驗結果油脂濃度為150mg/L （最大限值為10mg/L），超過放流標準15倍，被告認定已屬水污法第52條、第73條第1 項第5 款所規定大量排放污染物而嚴重影響附近水體品質之情節重大行為，乃依水污法第30條第1 項第2 款、第52條、第73條第1 項第5 款及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱罰鍰裁罰準則）第6 條規定，以105 年1 月12日新北環稽字第1050026066號函（下稱系爭函）檢附同日新北環稽字第30-105-010003號執行違反水污法案件裁處書（下稱系爭裁處書，與系爭函合稱原處分），處原告新臺幣（下同）300 萬元罰鍰；另於系爭函說明欄明載：「五、……並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境教育講習8 小時。六、依據環境教育法第23條第2 款2 款及同法施行細則第14條第3 項規定，由貴公司（即原告）指派環境保護權責人員蕭○恩君參加環境講習8 小時。」（時間及地點以「環境講習通知單」另行通知，並以系爭函副本抄送蕭○恩。）原告對原處分不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告不服者為系爭函及系爭裁處書所為之行政處分，故除裁處書主旨罰鍰300 萬元部分外，系爭函說明欄所載「依據環境教育法第23條第2 款及同法施行細則第14條第3 項規定，由貴公司指派環境保護權責人員蕭○恩君參加環境講習8 小時」，亦為本件爭執範圍。系爭函雖非單純命原告參加講習，而生原告就此部分是否係受處分人、得否就此聲明不服之疑義。然此係因原告為法人，事實上無法接受環境講習，爰由被告命原告指派負責環境保護權責人員接受環境講習，未遵期接受講習時，亦係由被告依環境教育法第24條第3 項規定處罰原告，故原告實際上係受處分人，此有環境教育法施行細則第16條立法理由可參。且原告於相類情形亦曾就環境講習部分聲明不服，而經最高行政法院105 年度判字第473號判決進行實質審理。

㈡淡水河系水域因涉及2 直轄市以上，係由中央主管機關即行政院環境保護署（下稱環保署）依水污法第29條第2 項規定劃定並公告為水污染管制區，並依水污法第30條第2 項公告指定水體及規定距離。依環保署100 年5 月25日環署水字第1000043540號函公告之「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」規定，環保署於該函附表2 僅就淡水河流域水污染管制區，依水污法第30條第1 項第1 款及第4 款公告指定水體，相較其他流經2 縣市以上水域之水污染管制區係一體依水污法第30條第1 項第1 款、第2 款及第4 款公告指定水體而言，環保署顯然並未就淡水河流域水污染管制區依水污法第30條第1 項第2 款規定公告指定水體。從而，環保署既未就淡水河流域水污染管制區依水污法第30條第1 項第2 款規定公告指定水體，原告自無違背第30條第1 項第2款規定之可能，原處分就此顯有適用法規錯誤。

㈢行政罰法第7 條第1 項雖規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，然違反行政法義務之態樣廣泛，不可一概而論，如果具體行政法規之法律要件明文即僅處罰故意行為，自無再適用行政罰法該規定而違背具體規範，將處罰範圍不當擴張至過失行為。縱認主管機關無須就水污法第30條第1 項第2 款公告指定水體，惟水污法第30條第1 項第2 款係規定：「不得在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物」，有關「棄置」一語，依教育部重編國語辭典修訂本之解釋為「扔在一旁、廢棄不用」之意，本身即係故意行為之態樣。再參該款例示之棄置標的「垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料」，皆屬一般會遭人故意丟棄之物，可證水污法第30條第1 項第2 款之「棄置」，所欲規範者係故意丟棄污染物之行為，故其後之概括規定「其他污染物」，自應為與列舉項目具有相同性質之無經濟價值廢棄物，始足當之。甚且，水污法第30條第1 項第2 款限定之禁止區域為「水體或其沿岸規定距離內」，如果本款規定不限於故意行為者，則無嚴格限定禁止區域之必要。蓋如過失行為亦屬本款規範者，如有沿岸規定距離以外之污染物因行為人過失隨著雨水漫流至水污染管制區之水體，則該過失行為亦將受本款之規範，如此關於限定禁止區域之要件豈非形同具文？故水污法第30條第1 項第2 款所規範者應限於故意行為，且限於丟棄無經濟價值廢棄物之污染行為。又水污法第28條第1 項規定：「其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後三小時內，通知當地主管機關」所謂「疏漏」一詞，所指者為過失洩漏，要無疑義。顯然水污法對於造成污染之行為，確係針對故意或過失之不同態樣，分別進行規範，更可證明水污法第30條第1 項第2 款「棄置」所欲規範者係故意行為。

㈣行政罰法第10條雖規定「因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務」，然水污法第30條第1 項第2 款係禁止於水體或其沿岸規定距離內，以丟棄廢棄物之方式造成水污染，並未禁止所有可能會造成水污染之行為，縱使原告有疏漏油料在先，而有造成水污染之危險，惟原告所疏漏者係有經濟價值之燃料油，並非無經濟價值之廢棄物，兩者之態樣迥不相同，要難以原告疏漏油料之行為，而謂原告有違反水污法第30條第1 項第2 款之行政法義務。再者，原告之輸油管設置並無污染水體之危險，若非遭受外力之破壞根本無疏漏油料之行為與危險，以此即謂原告須隨時負有防止之義務，其要求非但不合理，亦屬過苛。且由水污法第30條第1 項第5 款規定「其他經主管機關公告足使水污染之行為」觀之，如不屬水污法第30條第1 項第1 至4 款規定之情者，僅有經主管機關公告禁止之行為，才可適用水污法第30條予以禁止，要非所有可能造成水污染之行為皆在禁止之列，更可證明所謂違反水污法第30條第1 項第2款之行政法義務，非僅須造成水污染之事實，且須係以特定方式造成水污染始足當之。

㈤原告於11月2 日發現疏漏油料之始，即依水污法第28條規定主動通報被告，並有效防堵油污於被告所屬新北市政府管理之草濫溪抽水站滯洪池，嗣於11月4 日因大雨造成河川水位上漲，以致油污由草濫溪抽水站滯洪池旁的民生涵管，溢流至內溝溪2 號疏散門下方區域排水管，而被告於11月2 日即對於油污狀況完全掌控，亦知悉油污防堵於草濫溪抽水站滯洪池，相對於僅屬國營事業之原告而言，身為地方主管機關之被告及新北市政府更應負起統合指揮責任。被告雖謂涵管之位置位於草濫溪抽水站出口閘門旁，原告應就該涵管進出口位置確實瞭解，尚難以被告未告知相關位置而免責云云。惟草濫溪抽水站係一立體之建築物，原告確實無法由外部知悉其內有對外連結之涵管，且草濫溪抽水站人員亦僅告知於水位達6.1 公尺時會強制開啟閥門排水，而未告知該一對外連結涵管之存在，故在104 年11月4 日晨間水位僅達4.8 公尺時，油污即經由涵管流往內溝溪舌閥，實非原告所能預期，要難謂原告對油污之防堵存有過失。本件雖因油管破裂所生，惟原告檢查破裂油管時，即發現破裂處有不正常之外力破壞痕跡，經原告將更換下來之破裂油管送請工業技術研究院（下稱工研院）鑑定破損原因，該院認定破裂主因係其外表面向南9 點鐘方向（也是焊道所在）被工程外力嚴重剷傷，於焊道與鄰近表面超過1MM 深之摺層縫隙，油管自摺層縫隙引發疲勞破裂而造成洩漏，且由油管外表面被剷傷之刮痕整齊、深淺刮痕之間距相近等情判斷，該油管是於工程施工過程遭到鋼板樁或鋼軌樁所傷。按油管之破裂既係遭第三人以外力破壞所致，原告對於油管破裂所致油料外洩之污染，自屬無過失。

㈥被告逕處水污法第52條最高罰鍰300 萬元顯有錯誤：原告並無嚴重影響附近水體品質之情，水污法第73條第1 項第5 款係規定「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」，從而，須原告符合「大量排放污染物」及「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」2 要件，始足當之。而被告於內溝溪2 號疏散門下方區域排水管採樣，縱經檢驗結果油脂濃度為150mg/L ，惟該檢驗結果充其量只是證明經由內溝溪2 號疏散門下方區域排水管所排出之污水，係違反放流水標準之污染物（該排水管之污水，係因大雨，將原本攔堵於草濫溪抽水站滯洪池之油污，排向原告所不知情之涵管所致）。然而，被告仍須證明原告有嚴重影響附近水體品質之情，始能認定原告有水污法第73條第1 項第5 款所指情節重大情事。惟被告於104 年11月4 日除於內溝溪2 號疏散門下方區域排水管採樣外，亦同時於南湖大橋橋墩下方攔油索下端進行採樣檢測，其於南湖大橋橋墩下方攔油索下端（即內溝溪匯入基隆河下方處之橋梁）之採樣結果，油脂濃度僅為2.9mg/L ，遠低於最大限值10mg/L，並無檢測超標情事，顯然原告疏漏油料之行為並未達到嚴重影響附近水體之程度，亦無污染河川水體綿延逾數公里之情，要無被告所稱有水污法第73條第1 項第5 款所指情節重大情事，被告逕處最高罰鍰顯有錯誤。被告雖謂台北市內湖區潭美街與安美街交叉路口亦有油污，然亦未見被告提出該區段水體之油污檢測結果，難以證明該區段水體有遭嚴重污染之情事。從而，被告認定本件污染之情節重大，確屬錯誤。行政罰法第18條第1項為行政程序法第7 條所定比例原則之具體實踐。縱使疏漏油料之行為亦受水污法第30條第1 項第2 款之規範，惟原告係因不明原因所致油管破裂而疏漏油料，並非故意造成污染，本具較輕之受責難程度；又原告於發現疏漏油料後，即積極現場進行油污清理、回收及防止油污擴散之作業，惟油污嗣因104 年11月3 日、4 日連日大雨（由於中央氣象局無洩漏地點之雨量觀測資料，原告係提供基隆河水域上游之基隆觀測站雨量資料，以證明基隆河水域之下雨狀況），致由原告不知之涵管溢流至內溝溪2 號疏散門下方區域排水管，要不可苛責原告，蓋原告並非水利機關，本無相關排水設施之配置圖，事發當下只能依現場地形狀況進行油污攔堵，要不能苛求原告臨時遭逢大雨時，詳實調查水利設施配置情形以為因應；且原告除未因污染事件獲有任何利益外，更於事發後全力完成河面油污清理、溪岸含油雜草、土壤清除作業、污染監測等作業，確認已有效移除洩漏污染物，且此亦有環保署於基隆河南湖大橋測站之監測資料可證（事件發生前12個月，該段河川污染指數平均值為3.35。污染事件發生前後，該段河川污染指數雖有由2 提升為3.5 之情，然仍僅略高於平均值，要難認有嚴重影響水體之情。105 年1 至3 月河川污染指數已下降至2.5 、2.8 、2.8 ，明顯低於平均，證實已有效去除污染。105 年4 月11日河川污染指數雖達到6.8 ，惟該時點已與104 年11月4 日相隔5 月，且係在污染指數下降長達3 個月後發生，顯然與原告行為無關），故被告逕對原告採以水污法第52條之最高額罰鍰，要與行政罰法第18條第1 項規定相悖。

㈦聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠本件油管爆發點鄰近道路側溝及草濫溪，原告應就油污可能散佈之流向作確實之分析掌握，即刻向權責單位申請取得相關資料，將案發地區之氣候、地形、沿岸水體、水路、涵管分布流向等問題一併列入緊急應變考量，以便有效規劃執行應變及油污清除作業，該涵管位於草濫溪抽水站出口閘門旁，原告應就該涵管進出口位置確實瞭解，尚難以被告未告知相關位置為原告無法預期及掌握或天候不佳而免責。

㈡環保署100 年5 月25日環署水字第1000043540號函公告之「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」公告事項第2 項附表1 ，已明列淡水河系水污染管制區行政區域範圍。而汐止區全部皆為淡水河系水污染管制區，被告以水污法第30條第1 項第2 款規定告發，並無違誤。又依行政罰法第10條及其立法理由，原告既為油管輸送管線之所有人，油管分布範圍龐大，更應隨時注意，並加強維護管理，以避免油料洩漏致污染環境。依水污法第30條第1 項第2 款規定，原告所有之輸油管爆裂致洩漏燃料油，應負有防止污染情事擴大之行政法上義務，原告應注意並能注意，其因疏於採行有效防制措施，致燃料油污染淡水河系水污染管制區之水體，縱無故意，亦難謂無過失。

㈢依水污法第28條第1 項規定，係規範「事業設置之輸送或貯存設備」疏漏污染物至水體，而本件污染行為係因大量洩漏油蓄積於草濫溪範圍，因原告未確實瞭解事發地區之水路及涵管流向並且進行圍堵作業，導致大量洩漏之油污經由草濫溪抽水站涵管直接流入內溝溪2 號疏散門下方區域排水管，造成漏油而影響水體水質，故無水污法第28條規定適用疑義。又原告主張所洩漏者非屬無經濟價值之廢棄物一節，按水污法第30條第1 項第2 款所稱之「其他污染物」係指垃圾、水肥等列舉污染物以外，符合水污法第2 條第4 款有關污染物之定義，即任何能導致水污染之物質、生物或能量均屬之，並未以是否具有經濟價值為要件。再者，如僅以法令有明文規定者始能適用，將致使污染者存僥倖心態，污染水體環境而無須受罰，將會損及公益，且對水體環境造成無法回復之狀態。

㈣被告於104 年11月4 日當日內溝溪2 號疏散門下方區域排水管流出大量油污時已抵達現場，發現原告於舌閥爆出油污時皆尚未完成圍堵作業，未即時阻絕，致使大量油污直接經由內溝溪排入基隆河，因此被告由舌閥匯入內溝溪之區域進行採樣，經採樣檢測結果濃度超過放流水標準15倍，按罰鍰裁罰準則第6 條規定，認其屬水污法第73條各款規定情節重大情形，以該條最高罰鍰額度裁處。次按新北市水污染情節重大處理原則第6 點規定，水污法第73條規定情節重大，包含「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質者（「大量」係指超過放流標準4 倍（含）以上）……」。本件超標15倍，經被告審酌原告未妥善阻絕大量燃枓油溢流至基隆河，其油污綿延至南湖大橋橋墩下方，甚至臺北市內湖區潭美街與安美街交叉路口（潭美13號水門內沿岸河道）亦有油污，已嚴重影響基隆河之水體水質。再者，係因原告於油管破裂當日（11月2日）未妥善阻絕並收集洩漏之油料，致使被告於2日後（11月4日）於南湖大橋橋墩下方仍可發現油污蹤跡，且油污已擴散至臺北市轄區，顯見污染範圍廣大，原告並未盡全力圍堵清除，是被告據此認定本件屬情節重大之污染行為，依法裁處原告最高額罰鍰300萬元，於法有據。

㈤依行政罰法第2 條規定，「講習」係屬其他種類行政罰之警告性處分。本件處以罰鍰及環境講習，法令依據不同，本件除於裁處書記載違反水污法相關資訊外，另於系爭函載明依據環境教育法第23條第2 款規定，裁處環境講習8 小時，是係屬兩個處分。且訴願決定就本件講習部分，已載明應另提訴願始為適法，是該講習部分應不在本件爭執範圍。

㈥聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第23、24頁）、污染清除及環境復原成果結案報告書（本院卷第47至77頁）、被告104 年11月18日新北環水字第1042178661號函（原處分卷第50至52頁）、104 年11月4 日水污染稽查紀錄、採證照片及檢測報告（原處分卷第59至67頁）附卷可稽，堪認為真實。本件之爭點為：本件是否符合水污法第30條第1 項第2 款要件？是否符合同法第73條第1 項第5 款「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」？原處分處以法定最高罰鍰300 萬元有無裁量濫用？原處分命蕭○恩受環境講習，有無違誤？

六、本院之判斷：

㈠按水污法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」新北市政府104 年7 月22日北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：本府關於…水污染防治法…所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並廢止本府100年1 月17日北府環秘字第1000005770號、100 年10月18日北府環規字第1001256180號關於權限劃分之公告，均自104 年7 月24日生效。」準此，關於本件稽查及處罰時，被告均屬有權限之機關。次按水污法第2 條規定：「本法專用名詞定義如下：…四、污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。…七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。…」第28條規定：「（第1 項）事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後三小時內，通知當地主管機關。主管機關應命其採取必要之防治措施，情節嚴重者，並令其停業或部分或全部停工。（第1 項）前項之緊急應變措施，其措施內容與執行方法，由中央主管機關定之。」第29條規定：「（第1 項）直轄巿、縣（巿）主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關。（第2項）前項管制區涉及二直轄巿、縣（巿）以上者，由中央主管機關劃定並公告之。」第30條規定：「（第1 項）在水污染管制區內，不得有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。……五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。（第2 項）前項第一款、第二款及第四款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定。」第52條規定：「違反第三十條第一項各款情形之一或第三十一條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停止作為或停工、停業，必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1 規定：「（第1 項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2 項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」第73條第1 項第5 款規定：「本法第四十條、第四十三條、第四十六條、第四十六條之一、第四十九條、第五十二條、第五十三條及第五十四條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：五、大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質。」環保署依上開授權，於104 年10月19日修正發布罰鍰裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法第六十六條之一規定訂定之。」第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第十八條第一項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。……五、違反本法第三十條水污染管制區內禁止行為者，適用附表五。……」附表五規定：「壹、違規態樣點數：一、違反本法第三十條水污染管制區內之禁止行為點數：……在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物：『不含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：1 ；本法列管之事業、污水下水道系統：2 』『含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：4 ；本法列管之事業、污水下水道系統：8 』……貳、加重或減輕點數事項：一、加重點數：……二、減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數百分之八十）：『未涉及實質污染、排放行為：總點數×（0.2 ）～總點數×（0.4 ）』『查獲前已自行清除處理污染物或對水體環境採取改善措施：總點數×（0.2 ）』『稽查配合度良好：總點數×（0.1 ）』『三年內首次違規且未涉及本法第七十三條：總點數×（0.2 ）』『其他經主管機關認定事項：總點數×（0.05）』」第6條規定：「屬本法第七十三條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」上開授權命令，核與母法意旨並無牴觸，亦未逾越授權範圍，應可援用。

㈡再按環保署100 年5 月25日環署水字第1000043540號公告劃定「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」：「公告事項：1.管制目的：改善水污染，確保水資源之清潔，以維護生活環境，增進國民健康。2.水污染管制區範圍：十八條河川各主支流之集水區域，其所屬行政區域如附表一所列。3.主管機關指定之水體：如附表二。……」上開公告事項附表一：「一、淡水河系水污染管制區行政區域範圍；縣市別：新北市；鄉鎮區別：汐止區；村里：全部。」附表二：「主管機關指定之水體：『淡水河流域水污染管制區：1.水污染防治法第三十條第一項第一款指定之水體……。2.水污染防治法第三十條第一項第四款指定之水體……。』……」（本院卷第39至43頁）

㈢末按環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」第24條第3 項規定：「拒不接受第一項或前條所定環境講習或時數不足者，處新臺幣五千元以上一萬五千元以下罰鍰，經再通知仍不接受者，得按次處罰，至其參加為止。」

㈣經查，原告係於104 年11月2 日上午6 時許發現所屬位於新北市汐止區福德三路附近國道中山高旁13.5K 之地下輸油管線有油料洩漏之情形，其即派員進行油污清理，並於草濫溪抽水站以泵浦抽油水收集，且於基隆河道上下游佈設攔油柵（索），有原告提出污染清除及環境復原成果結案報告書（本院卷第47至77頁）在卷可稽。被告於104 年11月4 日13時30分許派員至新北市汐止區南陽街90巷110號稽查，發現原告上開地下輸油管爆裂後，洩漏燃料油（重油）流至側溝排入草濫溪，現場發現大量油水直接由內溝溪2號疏散門下方區域排水管排出，另於草濫溪抽水站出水口亦發現油污未妥善阻絕，溢流至基隆河，致污染經上開環保署100年5月25日公告之淡水河系水污染管制區之水體，而認原告有違反水污法第30條第1項第2款「在水污染管制區內，不得有下列行為：二、在水體……棄置……其他污染物」之規定，有被告104年11月4日管制編號C1303238水污染稽查紀錄（原處分卷第59、60頁）、現場採證照片（原處分卷第61、62頁）附卷可稽，尚非無據。至於原告主張其所洩漏者為具有經濟價值之燃料油，與水污法第30條第1項第2款所列舉之垃圾、水肥等無經濟價值且具污染性之物不同，且該條款規定之「棄置」行為，需行為人有積極之故意行為始足當之，故其並未違反水污法第30條第1項第2款之規定云云。惟查，水污法第30條第1項第2款所稱之「其他污染物」，應依同法第2條第4款有關污染物之定義，即任何能導致水污染之物質、生物或能量，均屬之，並未以是否具有經濟價值為區別。且燃料油存在於水體環境中，大面積油膜將隔絕大氣與水面，造成水中缺氧而破壞生態，自屬水污法所指之污染物。又依行政罰法第10條規定：「（第1項）對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。（第2項）因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」原告為利用油管輸送油料之人，依水污法第30條第1項第2款規定，本即負有不得棄置污染物油料於水污染管制區水體之義務，且因油管輸送管線分布範圍廣大，原告自負有隨時注意油管安全，並加強維護管理，以避免油料洩漏致污染環境之防止義務，其能防止而不防止，依上開規定，即與因積極行為發生事實者相同，足認該條項規定之「棄置」，尚非僅限於積極行為始足構成。又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」關於違反行政法上義務之行為，本不限於故意行為，因過失而違反行政法上義務，亦應處罰。是原告上開主張，並非可採。又原告主張上開環保署100年5月25日公告主管機關指定之水體，於淡水河流域水污染管制區僅公告水污法第30條第1項第1、4款指定之水體，並未公告同條項第2款指定之水體，故本件並無違反水污法第30條第1項第2款不得棄置污染物於水污染管制區水體之規定云云。實則，水污法第30條第1項第1、4款係以「指定之水體」為要件，惟同條項第2款僅規定「水體」，而非「指定之水體」，足認該第2款雖不排斥可公告指定水體，但亦非以「指定之水體」為必要。是原告主張本件污染該址，僅經公告為水污染管制區，而未公告指定水體，即無水污法第30條第1項第2款之適用云云，自無可採。

㈤又查，原告檢查破裂油管時，發現破裂處有不正常之外力破壞痕跡，送請工研院鑑定油管破損原因，該院以目視觀察發現「裂縫發生於14" 燃料鋼管焊道上，方向為管線之縱向，裂縫所在位置的表面有明顯被剷傷之痕跡，接近裂縫區域之剷傷較為嚴重，剷傷寬度9CM ～11CM，其原始包覆（防蝕帶）也在管線遭剷傷時被刮掉」、「油管被剷傷後真圓度受損，接近裂縫處有約1CM 之凹陷。油管未被剷傷之管段厚度平均為7.27MM，油管被明顯剷傷之位置大致位於向南10點鐘至8 點鐘附近的9CM 至11CM寬度，在裂縫區段（9 點鐘方位）剷傷減薄的情形較為明顯，在此區測量到最薄位置之厚度為6.30MM，減薄了約1MM ，顯示裂縫僅發生於遭剷傷之剩餘厚度低於6.5MM 之區域，可見裂縫之發生與被剷傷之程度有絕對之關聯。因嚴重剷傷之塑性變形會生成摺層（Lap ）裂縫，越嚴重之剷傷，其摺層縫隙之深度越深，此種摺層縫隙對材料而言，即是一種表面缺陷，常成為疲勞裂縫（Fatiguecrack ）之起始所在」。該院又以X 光射線檢查時發現「在主裂縫與其兩端之X 光片，除主裂縫外，主裂縫周邊有摺層縫隙」；以MT檢查時「除了肉眼可見的主裂縫外，發現在被剷傷之焊道與其鄰近有不少約略平行焊道之小裂縫，距離油管有裂縫區之切割邊約89CM還發現有微裂縫」；以掃描式電子顯微鏡檢查時發現「油管之裂縫是疲勞破裂，可見到多個破裂始源，且破裂自油管外表面之剷傷摺層的縫隙尖端起始，破裂起始區之摺層相當多，較厚之摺層深度超過1MM 」；以金相顯微組織觀察時發現「剷傷表面存在多條摺層縫隙」；並以目視檢查油管內表面並無嚴重腐蝕跡象，且以抗拉試驗、壓扁試驗證明該油管材質、焊道強度均符合規格，故工研院依據上開科學檢測結果，認為「本次事件14" 燃料油管破裂主因係因其外表面向南9 點鐘方向（也是焊道所在）被工程外力嚴重剷傷，於焊道與鄰近表面超過1MM 深之摺層縫隙，油管自摺層縫隙引發疲勞破裂而造成洩漏」，且由油管外表面被剷傷之刮痕整齊、深淺刮痕之間距相近等情判斷，油管是於工程施工過程遭到鋼板樁或鋼軌樁所傷等情，有原告所提出工研院執行之「14吋管線等破損原因調查工作報告」在卷可稽（本院卷第134 至199 頁），被告對該報告就油管破損原因之判斷，亦無爭議，堪認原告該油管破裂之遠因，即如該報告所指，應係遭油管埋設該址上方進行之工程，因採鋼板樁或鋼軌樁施工時損傷其外表所致。惟該油管究係何時遭鋼板樁或鋼軌樁施工損傷，上開報告並無說明，經原告聲請，本院向管轄之新北市汐止區公所函查事發前5 年內（99年1 月1 日至104 年11月2 日）各管線單位申請於該址（介於中興路183 巷於中興路至南陽街之區段）之道路挖掘申請書及許可證，該公所函復於該期間內共有10件，分別為電力公司、自來水公司、天然氣公司或中華電信挖掘道路設置管線或設備，有該公所105 年9 月26日新北汐工字第1052169731號函及附件在卷可稽（本院卷第218 至259 頁），然無明顯採取鋼板樁或鋼軌樁施工方式之情形。原告閱卷後再聲請調查該址有無設置排水箱涵之工程，經本院向同上公所函查事發該址路面下之排水箱涵，最近一次建置之時間及相關工程契約書，該公所105 年10月20日新北汐工字第1052172458號函復：「因設置時間已久遠，本所無相關資料可稽」，有該函（本院卷第277 頁）在卷可查，既然上開挖掘道路之申核資料該公所至少保留5 年，此函所指時間久遠，應可認至少在5 年以上。足認原告管線破裂該址，在5 年內應無挖掘道路，採取鋼板樁或鋼軌樁方式施工之情形，亦無設置排水箱涵工程之情形。是以，原告該油管遭鋼板樁或鋼軌樁施工時損傷外表之時點，可認為應在事發5 年之前（99年1月1 日之前）。且參工研院上開報告，業指出原告於98年曾委託國外廠商進行IP檢測項目，主要雖是檢測油管腐蝕剩餘厚度，無法檢出如本件之縱向裂縫，但已發現該油管有輕微凹陷，該報告並認為原告「應詳細檢視IP檢測報告，若有管子凹陷的情形，必要時進行開挖檢驗，並作後續之處置。」（本院卷第198 頁）故細究原告該油管破裂之直接原因，顯係原告在油管遭到外力損傷後至少5 年間，均未善盡其對所施設油管之管理維護責任，以致未能即時維護該受損之油管而防止其因上開損傷突然爆裂及油料洩漏，堪可認定原告就此次油料洩漏事件，實有過失。是原告主張該油管既係遭第三人以外力破壞所致，故其對於油管破裂所致油料外洩之污染，並無過失云云，自非可採。至於原告主張因不熟悉該地區水利水文，以致油污溢流至基隆河，非其可以預期及掌控，難謂原告對於油污之擴散存有過失云云。實則，本件油管爆裂點鄰近道路側溝即草濫溪，原告既有防止油料污染水體之義務，自應掌握油污可能流向，並向權責機關申請調閱水利水文等相關資料，據以防堵油污之擴散，尚難以其不熟悉水利水文而可卸責。原告上開主張，洵屬無據。

㈥再查，被告於內溝溪2 號疏散門下方區域排水管及南湖大橋橋墩下方欄油索下端採樣檢測，發現其中內溝溪2 號疏散門下方區域排水管檢驗結果，油脂濃度為150mg/L （最大限值為10mg/L），超過放流標準15倍，遂以「新北市水污染情節重大處理原則」規定為據，超過放流水標準4 倍（含）以上即屬大量，因而認定原告已嚴重影響附近水體品質，有水污法第73條第1 項第5 款所指情節重大情事，爰依罰鍰裁罰準則第6 條規定，以原處分逕處水污法第52條之最高罰鍰300萬元，有亞太環境科技股份有限公司水質檢驗報告與總油脂量檢驗紀錄表（原處分卷第64至67頁）附卷可稽，固非無見。惟按水污法第73條第1 項第5 款有關「情節重大」，係規定「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」，須符合「大量排放污染物」且「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」2 要件，始足當之。至於被告訂定「新北市水污染情節重大處理原則」，對於「情節重大」，仍是採取上開水污法規定之「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」要件，僅對於其中「大量」部分，另為「超過放流水標準4 倍（含）以上」之規定，但對於「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」部分，則無更為細節性之規範。是以，本件被告於104 年11月4 日在內溝溪2號疏散門下方區域排水管及南湖大橋橋墩下方欄油索下端採樣檢測，其中內溝溪2 號疏散門下方區域排水管檢驗結果，油脂濃度為150mg/L ，固因超過放流標準15倍（超過放流水標準4 倍以上），而屬被告「新北市水污染情節重大處理原則」所規定之「大量」排放污染物，但被告如何認定其已嚴重影響附近水體品質，則未見被告提出確切之證據，而只是空泛說明因油污擴散至基隆河，故已造成嚴重環境污染。實際上，就被告同日在南湖大橋橋墩下方欄油索下端採樣檢測之結果，油脂濃度為2.9mg/L ，遠低於放流標準（最大限值為10mg/L），有同上檢測報告在卷可稽，是被告逕自認定本件構成「情節重大」，已非無疑。再者，依水污法第52條規定，違反第30條第1 項各款情形且「情節重大」者，係作為「停止作為或停工、停業」之要件，而非罰鍰額度之裁量標準。至於罰鍰裁罰準則第6 條固規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」然亦非僅以「情節重大」之單一因素，即得裁處最高額度300 萬元罰鍰，被告仍應依行政罰法第18條第1 項規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益、原告之資力等因素，據以裁處罰鍰，否則仍屬裁量濫用之情形。實則，被告就本件油管破裂事件之裁罰，係認原告應負故意責任（本院卷第282頁），與本院就原告違章應屬過失行為之認定，有所齟齬，足見其裁量所據之事實基礎，已有錯誤。又被告另稱油管破裂部分原告有無故意過失，均不在其作成裁處處分之考量範圍（本院卷第281 頁），則被告究如何審酌原告違章行為應受責難程度，顯屬有疑，堪認被告未依行政罰法第18條第1項規定為審酌，即逕行裁處原告法定最高額度300 萬元之罰鍰，自屬裁量濫用。

㈦末按被告依環境教育法第23條第2 款規定，以原處分令原告負責環境保護權責人員蕭○恩接受8 小時之環境講習，係以原告有違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經裁處5 千元以上罰鍰者為構成要件。該環境講習部分業經載明於系爭函說明欄第五點：「……並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境教育講習8 小時。」並以該函正本對原告送達（副本送達蕭○恩），應認係對原告之行政處分，原告亦已就此部分提起訴願，應屬本件審理範圍（至於訴願決定所載本件環境講習部分應送達予蕭○恩，其如有不服，應另案提起訴願，始為適法等語，似認原告不得對該環境講習部分提起訴願，應非的論，併予指明）。惟依上所論，原處分依據水污法第52條規定所課罰鍰既有違誤，經本院撤銷該罰鍰處分，則本件即無合於環境教育法第23條第2 款所規定經處分機關處5 千元以上罰鍰之構成要件事實，故此環境講習部分自應併予撤銷。

七、綜上，原處分有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，至原告聲請調查油管破裂地點逾5 年前之道路挖掘申請及許可，應認並無必要，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭