最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第473號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第473號

上訴人

台灣中油股份有限公司

代表人

陳綠蔚

訴訟代理人

蔡順雄 律師

訴訟代理人

鄭凱威 律師

訴訟代理人

張安婷 律師

被上訴人

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國105年1月24日高雄高等行政法院104年度訴字第239號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）於高雄市○○區○○路0號從事石油化學業，並領有高雄市○○○○○○市○○○○○○○00000○00號水污染防治許可證（下稱系爭許可證），屬行政院環境保護署（下稱環保署）依水污染防治法所公告指定之事業。被上訴人分別於民國101年8月8日、9日派員前往稽查，發現上訴人以逕流廢水放流口（RD04，下稱RD04放流口）繞流排放廢（污）水至地面水體，經稽查人員於RD04放流口採樣送驗，檢測結果懸浮固體分別為199mg/L及43.2mg/L（放流水標準限值為30mg/L），已違反石油化學業放流水標準（下稱放流水標準）第4條之規定，前經高雄市政府認上訴人違反水污染防治法第7條第1項、第18條及行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法）第52條第1項（於102年3月8日修正）規定之情節重大，分別以高雄市政府（原判決誤載為被上訴人）100○00○00○○市○○○○○00000000000號函及101年10月1日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書、101年11月7日高市府環稽字第10142602800號函及101年10月16日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書，由高雄市政府從一重依行為時水污染防治法第40條第1項（於104年2月4日修正）、第73條第4款（裁處書漏載）、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條及環境教育法第23條第2款等規定，裁處新臺幣（下同）60萬元罰鍰及環境講習8小時（下合稱前處分）。上訴人不服，提起訴願，經環保署以決定（下稱前訴願決定）駁回訴願後，向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以102年度訴字第272號判決撤銷前處分及前訴願決定。嗣由被上訴人重新審認，仍認上訴人違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第4條規定之事證明確，分別以被上訴人103年12月19日高市環局稽字第10344935300號函及103年12月9日高市環局水處字第00-000-000000號、第00-000-000000號裁處書（下合稱為原處分）依行為時水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第2條及環境教育法第23條第2款規定，分別裁處上訴人47萬元、44萬元罰鍰，並命上訴人之代表人應親自參加環境講習各8小時，不得代理。上訴人不服，提起訴願，經高雄市政府以100○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定駁回，上訴人提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第239號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人於RD04放流口取樣化驗結果之化學需氧量(COD)、油脂(OIL)皆屬合格，僅有懸浮固體(S.S.)超過標準，惟此乃因高雄煉油廠位於半屏山下，故每逢瞬間大雨或持續下雨除須承載廠內260公頃面積之雨水外，更會承載半屏山山區50公頃山區大量匯流而下之雨水，故當大雨持續沖刷半屏山山區與高雄煉油廠地表土壤、樹木及草地塵埃後，因此夾帶之泥砂等當會造成此一結果，而非高雄煉油廠作業廢水或洩放廢水所造成，故要求懸浮固體須符合標準顯屬期待不可能。本件懸浮固體超過放流水標準之事實，非可歸責於上訴人，依行政罰法第7條第1項之規定，自不應予以裁罰。（二）本件當日降雨量已超過130mm，核屬「情況急迫」，則上訴人若不自行透過RD04放流口將明溝大排之水為排放，將不足以搶救人員或處理設施，而有對於人身安全、財產安全產生立即之危險，是依行政罰法第13條之規定，高雄煉油廠上揭排放行為自不應予以處罰；否則高雄煉油廠豈可能一方面顧及危險排除之急迫性，一方面仍需顧及放流水標準，顯見被上訴人之原處分確有不當。（三）被上訴人所為檢測報告顯不符合「水質樣品保存規定」之相關規範，則其採集之樣品既因保存條件等未符規定致失其完整性，採證程序顯有瑕疵，所得之檢測結果，自不得作為處罰之依據。（四）被上訴人於原處分作成前已知悉上訴人前於101年5、6月間有其他超過放流水標準之排放行為，惟皆未見被上訴人有任何通知限期改善之行為，顯係剝奪上訴人依法所享有之期限利益，而有違法情事，即違反行為時水污染防治法第40條第1項所規定處罰「並」通知限期改善之意旨。RD04放流口之來源為雨水及冷卻水塔之洩放廢水，該洩放廢水前經被上訴人函請高雄煉油廠提供作為洗街水之用，可知該洩放廢水並無影響環境之虞，然被上訴人未審酌該洩放廢水係屬無害且無污染，逕予裁罰，原處分顯有裁量怠惰之違法。（五）被上訴人就應由何人參加環境講習固有裁量權，然依行政程序法第7條比例原則規定，應由第一線從事督導或執行環境保護業務之人員即高雄煉油廠之經理參加較為適當亦較具成效；若被上訴人欲命上訴人之負責人參與環境講習，亦應待第三廢水處理廠之最高主管參與環境講習仍未見成效後，始有考慮命上訴人負責人參與之必要。被上訴人未審酌此節，逕命上訴人負責人參與，使上訴人負責人需耗費相當之時間於非其所實際職掌之事物，其裁量顯有違行政程序法第7條所揭櫫之比例原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）高雄煉油廠固然位於半屏山旁，但廠區內之排水系統僅收集該廠區範圍內逕流及洩放廢水，並不與半屏山麓水系直接相連，況半屏山區集水面積尚不及廠區面積之2成，且上訴人並無提出相關科學檢測數值以實其說，僅憑臆測半屏山大雨沖刷會影響懸浮固體超標，意圖以大自然不可抗力因素規避責任。惟被上訴人考量雨污水分流工程施工改善期間如瞬間雨量過大，上訴人可能無法負荷處理，爰同意日降雨130mm以上得排放廢水，並於排放期間就RD04放流口排放之水質加嚴管制，以避免對後勁溪造成污染。故本件雖因當日降雨量已超過130mm部分，並無違反水污染防治法第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定情事，惟上訴人未符合放流水標準部分，亦屬違反行為時水污染防治法第7條第1項、第40條第1項規定之要件，被上訴人依法裁罰，自屬有據。（二）依環保署89年5月16日環署水字第0000000號函釋（下稱環保署89年5月16日函釋）意旨，被上訴人執行稽查時，本無須同事業主稽查並採取水樣。被上訴人於101年8月8日及9日2日共採集2件樣品，均符合檢測方法及總則之規定。而因樣品檢測完後，需經撰寫、繕打、驗算及審核等程序，確認樣品檢測符合標準方法等品保品管相關程序後，方出具報告，該2件樣品保存條件並無不符合規定致失其完整性之情形，上訴人所述理由，實屬無據。（三）上訴人於違章行為日(101年8月8日)前之同年度內，已有12次違反同法規定，並經限期「立即」改善，其中有4次經取樣送驗結果未符合放流水標準，被上訴人現場通知高雄煉油廠立即停止繞流排放行為，已限期「立即」改善，故本件已達限期改善(立即)目的，如再另給予限期改善，則已無實益，故被上訴人自無再另給予限期改善之必要。（四）被上訴人曾就上訴人於101年5月19日、20日違規行為，於101年6月8日裁處命上訴人代表人親自參加講習，然被上訴人冀求上訴人依法改善之行政目的仍不可得，遑論改由上訴人位階較低之其他有代表權人參加，故考量行政目的性、必要性及均衡性原則，參加環境講習對象仍由上訴人代表人參加，始能達成行政目的，故本件並無違反比例原則、平等原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於101年8月8日、9日排放廢（污）水於地面水體，所含懸浮固體未符合放流水標準所定限值之事實，該當水污染防治法第7條第1項之重要爭點，業經原審以102年度訴字第272號判決，於判決理由中為判斷，核該判斷並無違背法令，依爭點效理論之說明，本件即不得作相異之判斷，是上訴人行為違反水污染防治法第7條第1項規定，足堪認定，被上訴人自得依行為時水污染防治法第40條第1項規定裁處罰鍰。再查，被上訴人於101年4月30日、5月20日、6月10日、6月11日稽查發現上訴人利用RD04放流口排放之廢（污）水，經檢測結果，所含懸浮固體均超出放流水標準之限值，已有4次違反水污染防治法第7條第1項規定之紀錄。從而，被上訴人依裁罰準則第2條及該準則附表第1項次規定，據以計算上訴人101年8月8日違章行為之罰鍰金額為47萬元、另計算上訴人101年8月9日違章行為之罰鍰金額為44萬元，於法並無不合。（二）上訴人屢次利用RD04放流口排放不符合放流水標準之廢水至地面水體，違反水污染防治法上義務，對後勁溪水域生態體系及居民生活環境，有潛在不利之影響，即便被上訴人就上訴人於RD04放流口排放廢（污）水之違規行為，命上訴人代表人親自參加講習，仍無法遏止上訴人迭次再犯本件違規及後續發生之其餘各次違規行為，且於遭稽查事發後，推諉卸責於大雨沖刷半屏山之大自然不可抗力所致，顯見上訴人罔顧企業社會責任，欠缺以環保為本之公司治理，此涉及公司治理之價值理念，已非負責業務執行之經理人所能扭轉，自應對上訴人之決策者施予環境講習，始能深化其環保意識，爰以原處分命上訴人代表人親自出席環境教育講習各8小時，不得代理，實已符合行政裁量上「必要性」考量，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦與比例原則無違，於法並無違誤。（三）上訴人違規行為日之降雨量超過130mm等情，固為兩造不爭之事實，然依據系爭許可證所載，此項豪雨情事，僅屬例外許可繞流排放之條件，並非許可排放不符合放流水標準之廢（污）水，故上訴人徒以得免除禁止繞流排放義務之事由，據以主張不構成水污染防治法第7條第1項放流水標準遵守義務之違反，顯有誤會。又上訴人主張係因大雨持續沖刷半屏山山區與高雄煉油廠地表土壤、樹木及草地塵埃，流入廠區放流口，始造成懸浮固體超標，與其排放廢污水無關云云，然未提出相關科學檢測數值以實其說，核屬臆測之詞，尚難採信。（四）被上訴人於101年8月8日、9日派員至上訴人廠區稽查時，上訴人所屬人員確有在場。況依環保署89年5月16日函意旨，環保稽查人員執行稽查工作時，縱使未會同事業所屬人員到場陪同稽查並採取水樣，亦無違反稽查作業程序規定。再者，被上訴人採樣水質送檢，該2件樣品經接收後，樣品保存、數量、容器及密封等均符合規定，因樣品檢測完後，需經撰寫、繕打、驗算及審核等程序，確認樣品檢測符合標準方法等品保品管相關程序後，方出具報告，並無樣品保存條件不符合規定致失其完整性之情形，足信被上訴人採驗之行政程序並無違法之處。（五）被上訴人針對上訴人之違規行為，有開立「高雄市政府違反水污染防治法限期改善或補正通知書」，限期改善時間分別記載「至101年8月8日止」、「至101年8月9日止」，亦即均係限上訴人於「當日立即」完成改善，核與行為時水污染防治法第40條第1項規定，並無不合等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：（一）本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第4條等規定之事實明確，認被上訴人援引行為時水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第2條與環境教育法第23條第2款等規定，分別裁處上訴人47萬元、44萬元罰鍰及命上訴人之代表人應親自參加環境講習各8小時，不得代理，並無違誤等情。進而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，固非全然無見。惟查，依水污染防治法第3條之規定，其主管機關在直轄市為直轄市政府，在本件即為高雄市政府。而原判決事實及理由欄所載前處分係高雄市政府所作成，訴願機關為環保署；原處分機關為被上訴人，訴願機關則為高雄市政府。則被上訴人與高雄市政府間對有關違反水污染防治事件之裁處，究竟有無行政程序法第8條之委任關係，首應釐清，方得判斷何者為合法有權限處分機關及訴願管轄機關。原審就上開應依職權調查之事項未予調查，復將前處分機關與原處分機關混為一談，亦未說明本件被上訴人就所作成之原處分，權限由何而來，即有判決理由不備之違法，上訴意旨雖未指摘及此，惟原判決既有前述理由不備之違法，仍應認其上訴為有理由。(二)又本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文。原判決認定事實有誤，於程序事項復有應調查而未調查之違法，實體部分本院無從審究，行政救濟程序是否違法亦無從為法律上之判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認後，另為適法之裁判。（三）末查，原判決認被上訴人基於維護後勁溪水體環境及灌溉水質，具體斟酌上訴人長期、反覆實施違法排放不符合放流水標準之廢（污）水，對當地居民健康、生活環境所造成之危害，且為確保公益命上訴人負責人出席環境教育講習，與其無法處理公務之損害相較，並無失衡各等情，認非命上訴人決策者親自出席環境教育，不足以遏止上訴人再次違規排放廢（污）水，以維護後勁溪水資源品質安全，保障地方居民享有健康的生存環境。以原處分命上訴人原代表人林聖忠親自出席環境教育講習各8小時，不得代理，實已符合行政裁量上「必要性」考量，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦與比例原則無違等情，固有所據。惟原審辯論終結後，上訴人原代表人已於105年5月20日請辭，經報奉行政院核定董事長職務由陳綠蔚代理，並承受訴訟。則原判決認仍應由林聖忠親自出席環境教育講習各8小時，不得由他人代理之理由是否依然成立，原審於本件更行審理時，應一併注意及之，合此指明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異