高雄高等行政法院判決

民國105年1月7日辯論終結

原告

臺灣中油股份有限公司

代表人

林聖忠

訴訟代理人

蔡順雄 律師

訴訟代理人

鄭凱威 律師

訴訟代理人

張安婷 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕 局長

訴訟代理人

邱義雄

　鄭文昌

　蘇芳男

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國104年5月28日高市府法訴字第10430473300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為鄒燦陽，嗣變更為蔡孟裕，並由蔡孟裕聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）於高雄市○○區○○路○號從事石油化學業，並領有高雄市政府核發之高市府環土排許字第00122-02號水污染防治許可證（下稱系爭許可證），屬行政院環境保護署（下稱環保署）依水污染防治法所公告指定之事業。被告分別於101年8月8日、9日派員前往稽查，發現原告以逕流廢水放流口（RD04）繞流排放廢（污）水至地面水體，經稽查人員於放流口採樣送驗，檢測結果懸浮固體分別為199mg/L及43.2mg/L（放流水標準限值為30mg/L），已違反石油化學業放流水標準（下稱放流水標準）第4條之規定，前經高雄市政府認原告違反水污染防治法第7條第1項、第18條及行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法）第52條第1項（於102年3月8日修正）規定之情節重大，分別以被告101年10月25日高市府環稽字第10141949400號函及101年10月1日高市府環水處字第30-101-100001號裁處書、被告101年11月7日高市府環稽字第10142602800號函及101年10月16日高市府環水處字第30-101-100006號裁處書，由被告從一重依行為時水污染防治法第40條第1項（於104年2月4日修正）、第73條第4款（裁處書漏載）、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條及環境教育法第23條第2款等規定，裁處新臺幣（下同）60萬元罰鍰及環境講習8小時。原告不服，循序提起行政救濟，經本院以102年度訴字第272號判決撤銷。嗣被告重新審認，仍認原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第4條規定之事證明確，分別以被告103年12月19日高市環局稽字第10344935300號函及103年12月9日高市環局水處字第30-103-120013號、第30-103-120014號裁處書（下合稱為原處分）依行為時水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第2條及環境教育法第23條第2款規定，分別裁處原告47萬元、44萬元罰鍰，並命原告之代表人應親自參加環境講習各8小時，不得代理。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

㈠、每當大雨來時，高雄煉油廠必須透過RD04放流口排放廢（污）水。蓋因高雄煉油廠明溝大排之高度約4.1公尺，於平臺有馬達等諸多設備之裝設，再往下走明溝大排即變成暗溝大排之型態，而閘門之位置設於該暗溝大排內，閘門高度約3.3公尺，其上雖有擋水牆連接，惟連接處仍有空隙，故若水位高於該閘門，將有溢流至放流口而流至後勁溪之情形。又明溝大排至閘門之地勢乃逐漸向下，二者間之高度差將近1公尺左右，亦即如明溝大排水位達2.7公尺，閘門處之水位將高達3.3至3.7公尺，大排之水將會由閘門空隙不斷向後勁溪溢流。此外，因為不開閘門，水位持續上升，上游暗溝頂部承受的水壓也會持續上升，若是暗溝頂部破損，則暗溝中大量雨水會瞬間噴出，此將產生無法預測的後果。此外，T1001A、B兩座暴雨截流緩衝槽（下稱A、B槽）之功用除了收集雨水外，也是第三廢水場緊急狀況備用儲槽，故不宜高液位操作，以利緊急情形可暫存廢水，A、B槽高度均為18米，儲存高度17.5米（100％），貯存安全上限14米（約80％）。本件之情形，於大雨來時，高雄煉油廠會先將大排水溝之水收集至A、B槽，當已達貯存安全上限時，即不再繼續收集，以避免廠區有異常洩漏流到明溝時，無法發揮A、B槽作為最後處理裝置之功用。此時因明溝水位已高於警戒線，縱不打開閘門，亦會溢流至後勁溪，並且使水位持續升高，將造成高雄煉油廠淹水，設備故障，人員處於危險環境，為避免此情形發生，乃必須繞流排放至後勁溪。

㈡、原告於平時並未透過RD04放流口為排放，僅於降雨量過大為避免廠區造成嚴重淹水時始藉由RD04排放。又被告於RD04放流口取樣化驗結果之化學需氧量(COD)、油脂(OIL)皆屬合格，僅有懸浮固體(S.S.)超過標準，惟此乃因高雄煉油廠位於半屏山下，故每逢瞬間大雨或持續下雨除須承載廠內260公頃面積之雨水外，更會承載半屏山山區50公頃山區大量匯流而下之雨水，而明溝大排又是匯集場區20條水溝之雨水，亦即場區所有因下雨而生之雨水最終皆係匯流至明溝大排，故當大雨持續沖刷半屏山山區與高雄煉油廠地表土壤、樹木及草地塵埃後，因此夾帶之泥砂等當會造成此一結果，此乃大自然之力所造成，而非高雄煉油廠作業廢水或洩放廢水所貢獻，故要求懸浮固體須符合標準顯屬期待不可能。從而，本件懸浮固體超過放流水標準之事實，非可歸責於原告，依行政罰法第7條第1項之規定，自不應予以裁罰。

㈢、本件應有行政罰法第13條所規定緊急避難之要件適用，蓋被告對於管理辦法第52條所謂「情況急迫非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者」有自行制定其認定標準，即以當日之雨量是否超過130mm為斷，此有本院102年度訴字第272號判決意旨可參。當日降雨量已超過130mm，核屬「情況急迫」，則原告若不自行透過RD04放流口將明溝大排之水為排放，將不足以搶救人員或處理設施，而有對於人身安全、財產安全產生立即之危險，是依行政罰法第13條之規定，高雄煉油廠上揭排放行為自不應予以處罰；否則高雄煉油廠豈可能一方面顧及危險排除之急迫性，一方面仍需顧及放流水標準，顯見被告之原處分確有不當。又高雄煉油廠大雨來時均會先盡力將明溝大排之水抽至A、B槽，直到A、B槽水位已達貯存安全上限14米（約80％）後，始無法繼續收集而僅能透過RD04放流口將明溝大排之水為排放等情，可知高雄煉油廠於採取避難行為前已採取一切可能之避難手段，自更無避難過當之情事。

㈣、被告所為採樣過程，未會同原告人員一起進行，另是否有依程序應將原告之水樣編碼後送檢（此稱為轉碼程序，目的為為防止檢驗弊端）亦有未明。又依「水質檢測方法總則」表1「水質樣品保存規定」所示，檢測項目「懸浮固體」之水樣需要量為500ml、容器為抗酸性之玻璃或塑膠瓶、保存方法為暗處4℃冷藏、最長保存期限為7天，而本件被告樣品之保存是否有達到暗處4℃冷藏，實有未明，而依被告檢測報告所示，本件採樣日期分別為101年8月8日、101年8月9日，惟報告日期卻分別為101年8月17日、101年8月20日，此均顯已超過最長保存期限為7天之規定。從而，被告所為檢測報告顯不符合「水質樣品保存規定」之相關規範，則其採集之樣品既因保存條件等未符規定致失其完整性，採證程序顯有瑕疵，所得之檢測結果，自不得作為處罰之依據。

㈤、被告於原處分作成前已知悉原告前於101年5、6月間有其他超過放流水標準之排放行為，惟皆未見被告有任何通知限期改善之行為，甚且於本次101年8月8日派員稽查高雄煉油廠而認為有所謂超過放流水標準之排放行為後，未經限期改善旋即於101年8月9日再次派員稽查並連續作成裁罰，今被告在未經限期改善前即針對本次之「排放行為」予以處罰，顯係剝奪原告依法所享有之期限利益，而有違法情事，即違反行為時水污染防治法第40條第1項所規定處罰「並」通知限期改善之意旨，則原處分自非適法。再者，該RD04放流口之來源為雨水及冷卻水塔之洩放廢水，該洩放廢水前經被告於95年5月11日以高市環局ㄧ字第0950018490號函請高雄煉油廠提供作為洗街水之用等情，可知該洩放廢水應屬無害且無污染，並無影響環境之虞，然被告未審酌該洩放廢水係屬無害且無污染，逕予裁罰，原處分顯有裁量怠惰之違法。

㈥、系爭許可證六其他登記事項載明：「……於雨污水分流工程施工改善期間(101年12月31)……。」等語，今原告所為之排放行為既係因24小時累積雨量高達197.5mm、193mm，已超過被告所自行訂定之「130mm」標準，且明溝大排水位紅色警戒線，而有排放逕流廢水之必要，且已通知被告，業已符合前開被告所准許之排放要件。然今被告竟於改善期限101年12月31日未屆至前，即為裁處，自難謂合於行政程序法第8條所揭櫫之誠實信用原則。此外，環保署91年9月16日環署水字第0910059734號函（下稱環保署91年9月16日函）亦清楚闡明：「主管機關依水污染防治法處分違法事業，限期改善期間排放水質不惡，不再予處分，係為執行水污染防治法限期改善之意旨，事業於改善期限內執行改善行為排放水質不惡化，即屬遵行主管機關所為之處分，對於事業合於處分內容之行為，不應再予處分。」足見本件於被告所給予之改善期限101年12月31屆至前，即不應再予裁處。

㈦、依環境教育法第23條、環境教育法環境講習執行要點第4點規定可知，違反環境保護法律之法人，得命該法人之負責人或負責環境保護權責人員擇一參加環境講習，亦即非必以法人之負責人為對象。又原告組織龐大，公司各事務均係分層負責，而有關RD04放流口之排放行為均係由高雄煉油廠第三廢水處理廠為之，故該廠之最高主管即經理始為實際從事督導或執行環境保護業務之人員，亦以其對於RD04放流口之排放行為最為熟稔，反而原告之負責人林聖忠並未參與或決定其排放與否，對於RD04放流口排放行為之細節均未知悉，而環境教育法第23條之立法理由暨謂：「為加強違規污染者之環境保護意識，促使維護環境品質，明定違反環境保護法律或自治條例之義務者，除依各該環境保護法律或自治條例受處罰外，並應參加環境講習。」等語，自應由第一線從事督導或執行環境保護業務之人員參與講習之課程較具實益，亦始能達成立法理由所欲達到之目的。又環境教育法第23條所指法人之有代表權之人，依環保署104年5月12日環署綜字第1040037701號函意旨，不以原告董事長林聖忠為限，原告之經理人亦係環境教育法第23條所指法人之有代表權之人，則本於環境教育法立法理由所欲達到之目的，自應由第一線從事督導或執行環境保護業務之人員即高雄煉油廠之經理參與講習之課程較具實益。被告就應由何人參加環境講習固有裁量權，然依行政程序法第7條比例原則規定，亦應由伊參加較為適當亦較具成效；若被告欲命原告負責人林聖忠參與環境講習，亦應待第三廢水處理廠之最高主管參與環境講習仍未見成效後，始有考慮命原告負責人參與之必要。被告未審酌此節，逕命原告負責人林聖忠參與，使原告負責人林聖忠需耗費相當之時間於非其所實際職掌之事物，其裁量顯有違行政程序法第7條所揭櫫之比例原則等語，並聲明求為撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

㈠、高雄煉油廠固然位於半屏山旁，但廠區內之排水系統僅收集該廠區範圍內逕流及洩放廢水，並不與半屏山麓水系直接相連，況半屏山區集水面積尚不及廠區面積之2成，且原告並無提出相關科學檢測數值以實其說，僅憑臆測半屏山大雨沖刷會影響懸浮固體超標，意圖以大自然不可抗力因素規避責任。再者，此非工程技術上無法克服之困境，相關地理水文條件於設廠之初即可預見及避免，然原告卻怠於改善，難謂其就廢水處理流程毫無過失。況依高雄煉油廠於本件違規時所領有之系爭許可證其他登記事項所載：「……二、於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm以上，並須有雨量證明始得排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影……。」則RD04放流口依規定僅供雨水排放，因此高雄煉油廠雨污水不論是否採分流或合流收集，皆不能將含有洩放廢水之逕流廢水自RD04放流口排放，否則即構成繞流行為。惟被告考量雨污水分流工程施工改善期間如瞬間雨量過大原告可能無法負荷處理，爰同意日降雨130mm以上得排放廢水，並於排放期間就RD04排放之水質加嚴管制，以避免對後勁溪造成污染，該130mm之標準係高雄煉油廠進行雨污水分流改善工程期間最小應收集初期降雨量之依據，惟其排放含洩放廢水之逕流廢水仍需符合放流水標準，否則又何需排放前須作水質檢測，更何況被告於101年2月23日召開「臺灣中油公司高雄煉油廠逕流廢水審查會議」會議紀錄所載略以，降雨量超過130mm以上始得排放逕流廢水等語，並有登載在原告之系爭許可證中，其效力應按行為時管理辦法第4條所明定，高雄煉油廠應依系爭許可證內容運作，雖降雨量超過130mm以上始得排放逕流廢水，惟排放前須作水質檢測，其規範意旨仍需符合放流水標準始得排放，此觀本院102年度訴字第272號意旨自明。故本件雖因當日降雨量皆已超過130mm部份，並無違反水污染防治法第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定情事，惟原告未符合放流水標準部份，亦屬違反行為時水污染防治法第7條第1項、第40條第1項規定之要件，被告依法裁罰，自屬有據。

㈡、依環保署89年5月16日環保署環署水字第0025098號函釋（下稱環保署89年5月16日函釋）意旨，被告執行稽查時，本無須同事業主稽查並採取水樣。被告於101年8月8日及9日2日共採集2件樣品，編號為001、002號，經送檢測依樣品轉碼原則轉碼後，樣品編號分別為WW00000000及00000000，樣品保存、數量、容器及密封等均符合規定，懸浮固體等檢測所接收之水樣(分裝瓶號-1)為2L，大於「水質檢測方法總則」所規定水樣需要量500ml，，保存方法放置於冰箱，為暗處、4℃冷藏(應為4±2℃)，均符合檢測方法及總則之規定。而懸浮固體檢測日期為101年8月13-14日，符合方法規定最長保存期限7天內執行檢測，惟報告日期分別為101年8月17日及8月20日，因樣品檢測完後，需經撰寫、繕打、驗算及審核等程序，確認樣品檢測符合標準方法等品保品管相關程序後，方出具報告，該2件樣品保存條件並無不符合規定致失其完整性之情形，原告所述理由，實屬無據。

㈢、原告於違章行為日(101年8月8日)前之同年度內，已有12次違反同法規定，並經限期「立即」改善，其中有4次經取樣送驗結果未符合放流水標準，已違反行為時水污染防治法第7條第1項及第18條暨管理辦法第52條第1項規定，被告現場通知高雄煉油廠立即停止繞流排放行為，已限期「立即」改善。而「通知限期改善」係命義務人停止違法行為或除去違法狀態，其目的乃在督促其將來義務之履行，如已確實完成改善，即已失去督促將來改善之目的，故被告命立即停止繞流排放行為時，實已同時達成水質立即改善之目的。故被告既已限期命原告「立即」改善，而不再另給予限期改善，係因逕流廢水因下雨致高雄煉油廠於RD04放流口排放，然何時會再下雨係屬不確定，倘若再另為給予限期改善期間皆無下雨，則被告於複查時無法依規定進行水質採樣檢驗。況且被告於101年8月8日及8月9日採集水樣檢驗，俟得知檢驗結果後雨況已停止，RD04放流口早已無逕流廢水存在，現場污染情事放流水質不符標準已不復存在，故本件已達限期改善(立即)目的，如再另給予限期改善，則已無實益，故被告自無再另給予限期改善之必要，是無處分後給予改善期限之「期限利益」可言，原告主張自難採憑。另依管理辦法第7條第1項規定，雨污水需分流收集，故被告考量高雄煉油廠因雨污水未分流而將含有洩放廢水之逕流廢水自RD04放流口排放，而給予雨污水分流工程施工改善期間至101年12月31日止，然並不表示於上述期間原告可以任意繞流排放及排放未符合放流水標準之水質，自無於施工改善期間水質不惡化不再予處分情事，原告乃曲解上述改善期間及環保署91年9月16日函意旨，指稱被告所為原處分違反誠信原則云云，實無可採。

㈣、被告依行為時水污染防治法第40條第1項暨裁罰準則第2條附表第1項次規定，分別重為審酌，就原告101年8月8日行為，依各項標準值計算結果，應裁處罰鍰47萬元；另就原告101年8月9日行為，依各項標準值計算結果，應裁處罰鍰44萬元。又按環境教育法第23條第2款、環境教育法施行細則第12條、第14條第1項第2款規定，審酌原告於1年內第2次以上違反同法條規定，罰鍰金額逾該法定罰鍰上限之百分之70且逾新臺幣1萬元，且原告公司為國營石化龍頭，肩負隱定供應油品、帶動石化相關工業發展之重大使命，卻一再違反水污染防治法上義務，利用RD04放流口繞流排放不符合放流水標準之廢水，顯係人為疏失。又被告曾就原告於101年5月19日、20日違規行為，於101年6月8日裁處命原告代表人朱少華親自參加講習，然被告冀求原告依法改善之行政目的仍不可得，遑論改由原告位階較低之其他有代表權人參加，故考量行政目的命、必要性及均衡性原則，參加環境講習對象仍由原告代表人參加，始能達成行政目的。況目前交通資訊發達，原告代表人倘出席環境教育不致造成無法處理公務之損害，且與欲達成後勁溪水資源保護目的之利益相較，洵無失衡。又原告因101年5月20日違規行為，被告裁處命原告代表人參加講習案，已由代表人於104年2月5日完成執行在案。故本件再命應由原告負責人林聖忠參加環境講習8小時，並無違反比例原則、平等原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭許可證（第351頁）、被告水污染稽查記錄（第1頁、第11頁）、現場照片（第5頁、第16頁）、水質檢測報告（第4頁、第15頁）附原處分卷，及本院102年度訴字第272號判決、原處分及訴願決定書附本院卷可稽，足堪認定。本件兩造之爭點為被告以原處分依行為時水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第2條及環境教育法第23條第2款等規定，分別裁處47萬元、44萬元罰鍰及環境講習8小時，並命原告代表人應親自參加環境講習不得代理之裁處是否適法？茲分述如下：

㈠、按「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣(市)主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰……。」行為時水污染防治法第7條第1項及第2項、第40條第1項分別定有明文。又按水污染防治法第7條第2項授權由行政院環境保護署訂定之石油化學業放流水標準第4條附表規定，石油化學業放流水標準中水質項目「懸浮固體」之最大限值為30mg/L（毫克/公升）。綜上規定可知，事業排放廢（污）水於地面水體時，負有應符合放流水標準之義務，而石油化學業放流水之懸浮固體超過限值30mg/L者，即該當違反水污染防治法第7條第1項規定之要件，主管機關即得依行為時水污染防治法第40條第1項規定裁處罰鍰。

㈡、次按行為時（101年10月8日修正發布）裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其附表第1項次載明：「違反條款：第7條第1項〔事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢(污)水不符合放流水標準〕。處罰條款及罰鍰：一、依第40條事業（不含畜牧業）或污水下水道系統之罰鍰為：新臺幣6萬元以上60萬元以下……。污染源規模或類型（A）：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：㈠屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧A≧9萬元……。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統㈠排放之廢(污)水中任一污染物(不含大腸桿菌群)最高濃度為放流水標準限值倍數：⑴6倍以上者，36萬元≧B1≧12萬元……4.未達2倍者，6萬元＞B1≧3萬元。違規紀錄（C）：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（N）×6萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）……。承受水體或環境類型（D）：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：……㈢排放廢(污)水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。……其他（E）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統繞流排放廢(污)水，36萬元≧E≧12萬元（按無繞流排放情形者：E＝0）……罰鍰計算：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：60萬元≧A + B + C＋D+E≧6萬元……。」

㈢、經查，原告所屬高雄煉油廠，領有被告所核發之系爭許可證，所載行業別為「石油化學業」，核屬從事石油化學業之事業，依上開規定及說明，負有放流水之懸浮固體濃度不得超過30mg/L之遵守義務。次查，被告於101年8月8日、9日發現高雄煉油廠有以逕流廢水放流口（RD04）排放洩放廢水至地面水體之情形，經稽查人員採樣水體，檢測結果懸浮固體為199mg/L及43.2mg/L，未符合放流水標準所定限值（懸浮固體30mg/L）之事實，有前開被告水污染稽查記錄及水質檢測報告可稽，且為兩造所不爭，應可信為真實。再者，法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主張或抗辯之重要爭點所為判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷，此即所謂「爭點效」最高行政法院100年度判字第310號判決意旨參照。是原告於上開時地排放廢（污）水於地面水體，所含懸浮固體未符合放流水標準所定限值之事實，該當水污染防治法第7條第1項之重要爭點，業經本院以102年度訴字第272號判決，於判決理由中為判斷，核該判斷並無違背法令，依上開爭點效理論之說明，本件即不得作相異之判斷，是本件原告行為違反水污染防治法第7條第1項規定，足堪認定，被告自得依行為時水污染防治法第40條第1項規定裁處罰鍰。再查，被告於101年4月30日、5月20日、6月10日、6月11日稽查發現原告利用RD04放流口排放之廢（污）水，經檢測結果，所含懸浮固體均超出放流水標準之限值，已有4次違反水污染防治法第7條第1項規定之紀錄，此有高雄市政府101年7月9日高市府環水處字第30-101-070011號裁處書、101年6月8日高市府環水處字第30-101-060006號裁處書、101年6月26日高市府環水處字第30-101-060016號裁處書、101年6月27日高市府環水處字第30-101-060017號裁處書附於原處分卷（第23頁、第29頁、第31頁、第33頁）可證。從而，被告依裁罰準則第2條及該準則附表第1項次規定，據以計算原告101年8月8日違章行為之罰鍰金額為47萬元〔計算式：A.污染源規模或類型之屬應設置環境保護專責單位者（9萬元）＋B.不符合放流水標準排放或其他污染行為之6倍以上者（12萬元）＋C.違規紀錄為自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（4×6萬元＝24萬元）(總計4次，101年4月30日、5月20日、6月10日及6月11日)＋D.承受水體或環境類型之排放廢(污)水非屬上述情形者（2萬元）＋E.其他之事業(不含畜牧業)或污水下水道系統繞流排放廢(污)水（0萬元）結果，裁罰金額為A＋B＋C＋D＋E＝47萬元。〕、另計算原告101年8月9日違章行為之罰鍰金額為44萬元〔計算式：A.污染源規模或類型之屬應設置環境保護專責單位者（9萬元）＋B.不符合放流水標準排放或其他污染行為之未達2倍者（3萬元）＋C.違規紀錄為自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（5×6萬元＝30萬元）(總計5次，101年4月30日、5月20日、6月10日、6月11日及8月8日)＋D.承受水體或環境類型之排放廢(污)水非屬上述情形者（2萬元）＋E.其他之事業(不含畜牧業)或污水下水道系統繞流排放廢(污)水（0萬元）結果，裁罰金額為A＋B＋C＋D＋E＝44萬元。〕，於法並無不合。

㈣、次按「自然人、法人......有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人......有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」「（第1項）符合本法第23條或第24條第1項規定，其屬下列情形之一者，由處分機關令該法人......有代表權之人接受環境講習：．．．二、1年內於同一直轄市、縣（市）主管機關轄區內，第2次以上違反同法同條同項（款、目）規定，經處罰鍰金額逾該法定罰鍰上限之百分之70，且逾新臺幣1萬元。」分別為環境教育法第23條第2款及環境教育法施行細則第14條所明定。又環保署為使主管機關依環境教育法第23條及第24條第1項、第3項規定裁處環境講習及罰鍰符合比例原則，遂以99年12月22日環署綜字第0990116267號令訂定發布環境講習裁量基準，並自100年6月5日生效，其第2點規定：「主管機關依本法第23條規定裁處環境講習，應依附表1計算環境講習之時數。」其附表1項次1規定：「……裁處金額與同1條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）：……70％< A≦100％。……。環境講習（時數）：8。」準此，就違反環境保護法律之行政法義務，且經裁處5千元以上罰鍰之法人，機關應命其有代表權之人或負責環境保護權責人員接受環境教育課程，指定之對象依環境教育法施行細則第14條第1、2項要件來判斷，並應於處分書具體記載接受環境講習之對象。經查，原告自本件101年8月8日、9日違規行為回溯6個月內，共有上開4次違反同條項規定之行為，已如前述，係屬1年內於被告轄區內，第2次以上違反同條項規定，且本件罰鍰金額47萬元、44萬元，逾該法定罰鍰上限之百分之70且逾新臺幣1萬元，業已該當環境教育法施行細則第14條第1項第2款之情形，故被告依法應命原告有代表權之人參加環境講習，核無違誤。又依法律授權內容之不同，行政處分之裁量可區分為「決定裁量」及「選擇裁量」兩種類型。在「選擇裁量」類型中，行政機關得在數個皆為法律所許可之措施中，決定採用何一措施，或由行政機關在多數之相對人中，決定對何人採取措施。是行政機關在採取不利措施時，可本於選擇裁量權限，就法律許可之多數相對人之中，決定對特定人採取不利措施。準此，法定參加講習之對象，倘有複數，主管機關於法律許可範圍內，即得行使其選擇裁量權限，決定參加講習之對象。再查，依環境教育法施行細則第12條規定：「本法第23條、第24條第1項所稱有代表權之人，指違反環境保護法律或自治條例所定行政法上義務之法人……之負責人。」另公司法第8條第1項及第2項分別規定「（第1項）本法所稱公司負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。（第2項）公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢察人、重整人或重整監督人，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」準此規定，符合有代表權人資格，得命參加講習之人範圍涵括公司法第8條第1項及第2項規定之負責人在內，則主管機關就該具有合法代表權之多數人，於法定裁量範圍內擇一處分，除有裁量違法之瑕疵外，即屬適法。另環保署104年5月12日環署綜字第1040037701A號函雖以「……被命接受環境教育講習時，該被命接受環境教育講習之公司，得指派符合公司法第8條第1項及第2項之公司負責人接受環境教育講習。」云云，此在主管機關未選擇性裁量時，公司固得指派，惟主管機關已裁量選擇特定負責人親自參加時，即無適用餘地。再者，事業於排放廢（污）水至地面水體時，須遵守放流水標準之基本義務，防免對水域及土壤環境造成污染，以配合水污染防治法為保護國民體健康、保全生活環境之立法目的達成。被告審酌原告係國營事業，且為石油化學業龍頭，足為本土企業環保之標干，本應與在地居民合力肩負起養護後勁溪水資源之使命，詎原告屢次利用逕流廢水放流口（RD04）排放不符合放流水標準之廢水至地面水體，違反水污染防治法上義務，對後勁溪水域生態體系及居民生活環境，有潛在不利之影響，即便被告就原告於RD04放流口排放廢（污）水之違規行為，曾以高雄市政府101年6月7日高市府環水處字第30-101-060002號裁處書、高雄市政府101年7月9日高市府環水處字第30-101-070011號裁處書，命原告指派其環境保護權責人員參加環境講習（處分卷第23頁、第25頁），另以101年6月8日高市府環水處字第30-101-060006號、同日高市府環水處字第30-101-060004號裁處書，命原告代表人朱少華親自參加講習，仍無法遏止原告迭次再犯本件違規及後續發生之其餘各次違規行為，且於遭稽查事發後，推諉卸責於大雨沖刷半屏山之大自然不可抗力所致（詳後述理由），顯見原告罔顧企業社會責任，欠缺以環保為本之公司治理，此涉及公司治理之價值理念，已非負責業務執行之經理人所能扭轉，自應對原告之決策者施予環保講習，始能深化其環保意識。從而，被告基於維護後勁溪水體環境及灌溉水質，具體斟酌原告長期、反覆實施違法排放不符合放流水標準之廢（污）水，對當地居民健康、生活環境所造成之危害，且為確保公益命原告負責人出席環境教育講習，與其無法處理公務之損害相較，並無失衡各等情，認非命原告決策者親自出席環境教育，不足以遏止原告再次違規排放廢（污）水，以維護後勁溪水資源品質安全，保障地方居民享有健康的生存環境。爰以原處分命原告代表人林聖忠親自出席環境教育講習各8小時，不得代理，實已符合行政裁量上「必要性」考量，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦與比例原則無違，於法並無違誤。

㈤、原告雖以下列各事由，據以主張原處分違法云云。惟查：1、原告主張事發當日降雨量均超過130mm，造成廠區相關排水設施之水壓暴增，在此緊急情形下，原告不得不從RD04放流口繞流排放廢水，以避免人員及機具設備發生危害，致發生懸浮固體超過放流水標準之結果，係大自然之力量所造成，顯非不可歸責於原告，符合行政罰法第7條第1項規定無故意過失情形、行政罰法第13條緊急避難要件，應不予處罰等情。然按事業排放廢（污）水於地面水體，負有不得違反放流水標準之義務（水污染防治法第7條第1項）、不得未經許可繞流排放之義務（水污染防治法第18條、行為時管理辦法第52條），此兩種義務規定具有不同之行政法上規制目的，其構成要件亦不相同，如有違反上開義務之行為，行為時水污染防治法第40條第1項、第46條分別有處罰規定。而本件原告違規行為日之降雨量超過130mm等情，固為兩造不爭之事實，然依據系爭許可證所載「於雨污水分流工程改善期間（至101年12月31日止）降雨量超（含）過130mm以上，並須有雨量證明始得排放逕流廢水，排放期間須作水質檢測備查，且排放需全程攝影」等語，足徵此項豪雨情事，僅屬例外許可繞流排放之條件，並非許可排放不符合放流水標準之廢（污）水。又行為時管理辦法第52條規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」是縱有豪雨情事，認已達該條文所指「緊急情形」，其法律效果僅為得例外許可繞流排放，亦不涉及放流水標準遵守義務之免除。故原告徒以得免除禁止繞流排放義務之事由，據以主張不構成水污染防法第7條第1項放流水標準遵守義務之違反，顯有誤會。又原告主張係因大雨持續沖刷半屏山山區與高雄煉油廠地表土壤、樹木及草地塵埃，流入廠區放流口，始造成懸浮固體超標，與其排放廢污水無關云云，然未提出相關科學檢測數值以實其說，核屬臆測之詞，尚難採信。又茍係自然環境之土石、樹葉、草地塵埃，因暴雨而流入廠區內之逕流廢水放流口，對放流水水質造成影響，則原告豈有不事先防範，隔絕廠外土石樹葉流入廠區，或將流入廠區之雨污水分流，以免遭誤罰。而衡諸原告係營運健全之國營事業，絕非無資力進行相關改善工程，然原告高雄煉油廠區於83年取得水污染防治許可證，十餘年來，卻任令作業環境產生之廢污水與雨水合流收集，任意自RD04放流口非法繞流排放全區廢水至後勁溪，以致先後多次遭查獲不符合放流水標準之違規，於事發後始辯稱係大雨沖刷所致，與其繞流排放廢（污）水無關，純屬卸責之詞，應無可採。又原告主張其違規排放不符合放流水標準之廢（污）水，係出於保護員工生命及機具設備之緊急避難行為云云，惟緊急避難係犧牲他人利益以保全自己利益，兩者之利益衝突，必須符合利益衡平原則。茲衡量維護後勁溪週遭環境及保護居民健康之公益，與原告機具設備免於損壞之私益間，自應以前者為重，原告為保護其價值有限之私人財產，犧牲無價之環境衛生與國民健康，難認符合緊急避難之要件。至於原告所指因明溝大排的水上升，超過4.1公尺會溢出來，「現場處理人員須涉水處理操作，可能沒注意腳邊機器，會有傷亡危險」而須緊急避難情形（本院卷第190頁言詞辯論筆錄），惟就訓練合格之員工而言，本應選擇於自身生命安全情況下進行處理操作，衡諸一般常理，不致發生生命、身體之緊急危險，原告並無為保護員工生命、身體安全之「客觀上不得已」之避難原因存在，不具緊急避難之必要性。況原告遲不進行雨污水分流改善工程，以致大雨來時明溝大排溢滿，發生原告所指之緊急情形，亦係出於原告之不積極進行改善工程之原因行為所致，亦不容以自己原因行為可預期之結果，據以主張緊急避難，原告主張符合行政罰法第13條規定因緊急避難而應不予處罰，核無可採。又事業排放廢（污）水應符合放流水標準，原告不可諉為不知，且依上開系爭許可證所明載，即便於降雨量超（含）過130mm以上例外准許原告得繞流排放廢水時，亦要求原告「排放期間須作水質檢測備查」，是原告應注意且能注意，竟未加注意而排放水質不符合放流水標準之廢（污）水，即難謂無過失，原告主張應適用行政罰法第7條第1項規定非出於故意過失者不予處罰云云，亦無可採。

2、原告主張被告未會同其所屬人員稽查採樣，採驗程序違反正當法律程序，其水質採樣結果不得作為原處分之依據。又被告未審酌該洩放廢水係屬無害且無污染，逕予裁罰，則原處分顯有裁量怠惰之違法云云。惟查，被告於101年8月8日、9日派員至原告廠區稽查時，原告所屬人員確有在場，此有被告稽查員、原告在場專責人員簽名之水污染稽查紀錄可證（處分卷第1頁、第11頁）。況依環保署89年5月16日函釋謂：「一、環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣……。」，是環保稽查人員執行稽查工作時，縱使未會同事業所屬人員到場陪同稽查並採取水樣，亦無違反稽查作業程序規定。再者，參以被告於稽查現場所拍攝之照片，原告確有利用RD04放流口繞流排放廢水至後勁溪，而經被告於該處採樣水質送檢，並將原樣品編號為001、002號，樣品送檢測依樣品轉碼原則轉碼後，樣品編號分別為WW00000000及00000000，該2件樣品經接收後，樣品保存、數量、容器及密封等均符合規定，懸浮固體等檢測所接收之水樣（分裝瓶號-1）為2L，大於「水質檢測方法總則」所規定水樣需要量500ml，符合檢測方法及總則之規定，保存方法放置於冰箱4℃冷藏，符合樣品保存規定，且該2件樣品採樣日期分別為101年8月8日及9日，懸浮固體檢測日期為101年8月13-14日，符合方法規定最長保存期限7天內執行檢測，惟報告日期分別為101年8月17日及8月20日，因樣品檢測完後，需經撰寫、繕打、驗算及審核等程序，確認樣品檢測符合標準方法等品保品管相關程序後，方出具報告，有被告樣品送驗單、檢測報告及現場採樣照片（原處分卷第3頁-第6頁、第13頁-第17頁）在卷可稽，可見上開樣品保存條件、樣品處理、結果處理以及品質管制，均符合標準方法之規定，並無樣品保存條件不符合規定致失其完整性之情形，足信被告採驗之行政程序並無違法之處。又被告就上開採樣送驗結果，懸浮固體檢驗值為199mg/L及43.2mg/L，超過石油化學業放流水標準限值30mg/L之規定，足證原告確有違反行政法上應遵守放流水標準義務之違規行為，被告衡酌個案具體情節，據以裁處適當金額之罰鍰，已如前述，難認有何裁量怠惰之違法。原告上開主張，尚無可採。

3、原告又主張被告前於101年5、6月間即知悉原告有不符合放流水標準之排放行為，然未經限期改善命令，即連續派員稽查作成原處分，顯有違反行為時水污染防治法第40條第1項規定處罰「並」通知限期改善之意旨云云。惟按行為時水污染防治法第40條第1項規定，事業排放廢（污）水違反第7條第1項規定，經處罰鍰者，並應通知限期改善，係指被告應即時針對原告該次違規開立裁處書，並命限期改善方可達成行政目的（即通知事業針對應改善事項予以改善），並非規定處罰前須通知限期改善，未限期改善，始可予以處罰。況被告針對原告之違規行為，皆有開立「高雄市政府違反水污染防治法限期改善或補正通知書」（處分卷第2頁、第12頁），限期改善時間分別記載「至101年8月8日止」、「至101年8月9日止」（處分卷第2頁、第12頁），亦即均係限原告於「當日立即」完成改善，核與行為時水污染防治法第40條第1項規定，並無不合。原告此部分主張，尚無可採。

4、原告雖主張被告許可於雨污水分流工程期間（101年12月31日止），倘降雨量超過130mm標準，可自RD04放流口排放廢（污）水，卻於改善期限101年12月31日未屆至前，即對原告裁罰，參照環保署91年9月16日環署水字第0910059734號函意旨，有違行政程序法第8條誠實信用原則云云。惟查，被告於系爭許可證附註「於雨污水分流工程改善期間（至101年12月31日止）降雨量超（含）過130mm以上，並須有雨量證明始得排放逕流廢水……」等語，係在豪雨情況下，例外許可繞流排放，並非許可排放不符合放流水標準之廢（污）水，已如前述，原處分係就原告不符放流水標準之排放行為予以裁處，並非就繞流排放行為予以裁處，自無所謂於許可期限內加以處罰而有違誠信原則之情形。至於環保署91年9月16日函釋意旨，係指主管機關於命改善期限內，對於事業合於處分內容之行為，不得再予以裁罰。然本件原處分所裁處之違規行為，既非發生於前處分命改善期限內之行為，自無該函釋之適用。原告此部分主張，亦無可採。

六、綜上所述，原告前揭主張均不可採，則被告以原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第4條等規定之事實明確，爰以行為時水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第2條與環境教育法第23條第2款等規定，分別裁處原告47萬元、44萬元罰鍰及命原告之代表人應親自參加環境講習各8小時，不得代理等情，並無違誤；訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭