臺北高等行政法院裁定

聲請人

中國廣播股份有限公司

代表人

趙少康（董事長）

訴訟代理人

葉慶元律師

複代理人

鄭雅玲律師

相對人

國家通訊傳播委員會

代表人

詹婷怡（主任委員）

訴訟代理人

柳忠元

　王純堂

魏啓翔　律師

上列當事人間因廣播電視法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、本件聲請人前依行政訴訟法第116條第3項規定，於行政訴訟起訴前，向本院聲請停止相對人民國105年12月5日通傳資源字第10543027930號函（下稱原處分）之執行，經本院105年度停字第142號裁定（下稱前案裁定）准予停止執行原處分，嗣經最高行政法院106年度裁字第271號裁定廢棄前案裁定，並駁回聲請人之聲請。因聲請停止執行事件並非確定實體權利之訴訟程序，並無一事不再理原則之適用，是聲請人另依同法第116條第2項規定為本件停止執行之聲請，尚無程序不合法之情事，合先敘明。

二、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難於回復之損害。2.有急迫情事。3.停止執行於公益無重大影響。4.原告之訴在法律上非顯無理由等四要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請，而無再審酌其餘要件之必要。是以，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，除法律另有規定外，原則上不因提起行政訴訟而停止執行；必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。而所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難於回復損害之急迫必要性而言。

三、事實概要：

㈠聲請人之音樂網及寶島網（下合稱系爭二網）所使用之頻率（下稱系爭二網頻率）原係為「遏制匪播」之特定政策目的而核配予聲請人，嗣行政院以93年9月6日院臺聞字第0930088788號函（下稱行政院93年函）同意終止「遏制匪播」政策，並原則同意收回系爭二網頻率及審慎研議執行方案。

㈡聲請人於96年間申請股權轉讓及負責人變更，由聲請人股權轉讓前之代表人余建新及擬任代表人（即聲請人之現任代表人）於96年6月25日共同出具「中國廣播股份有限公司（即聲請人）承諾辦理事項」之書面（下稱書面承諾），承諾系爭二網頻率於經主管機關指配予他人後即無條件繳回等情；相對人遂以96年6月26日通傳營字第09605099690號函附行政處分書（下稱96年處分），許可聲請人股權轉讓及負責人變更，並隨函檢附書面承諾，請聲請人確實遵守及履行。

㈢聲請人前申請換發廣播執照，經相對人以99年7月14日通傳營字第09941044541號函（下稱99年處分）同意換發8紙執照（包含系爭二網頻率之執照），有效期間自99年7月1日起至105年6月30日止，但核配之頻率如經相對人指配予他人時，所換發8紙執照即予廢止，聲請人應配合停止播送且無條件繳回頻率及執照（但書內容，下稱99年處分附款）。聲請人不服99年處分附款，訴經行政院99年12月30日院臺訴字第0990108816號訴願決定（下稱99年訴願決定）將99年處分附款撤銷。嗣行政院以103年1月20日院臺科字第1020159058號函（下稱行政院103年函），就相對人所報「第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃」（下稱系爭釋照規劃）草案，有關規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照一節，原則同意，並請相對人依行政院102年12月2日審查系爭釋照規劃草案會議結論辦理；其會議結論為：「有關通傳會（即相對人）規劃收回中國廣播股份有限公司（即聲請人）音樂網及寶島網兩全區網（即系爭二網）保留予客家委員會（下稱客委會）及本院原住民族委員會（下稱原民會）部分……請客委會及原民會共同研議，就有關未來廣播事業之營運模式……及經費需求，以半年為期，提出完整規劃與評估，並請通傳會及本院科技會報辦公室予以協助，俟客委會及原民會完成規劃方案，由通傳會報院續行審查。」相對人遂以104年6月5日通傳內容字第10448017330號函（下稱相對人104年函），檢送經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案予聲請人，請聲請人及早準備配合收回系爭二網頻率之規劃。

㈣因聲請人所有18紙廣播執照之有效期限至105年6月30日止，聲請人爰依廣播電視法（下稱廣電法）第12條規定，於104年12月間向相對人申請換發廣播執照，聲請人之代表人並於相對人105年5月6日廣播換照審查委員會第5次會議（下稱105年換照會議），就面談題目二「針對本會104年6月5日通傳內容字第10448017330函，有關行政院核定原則同意之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』草案，如收回該公司音樂網及寶島網所用頻率，未來電臺經營規劃之因應作法。」以簡報書面說明略以：「兩網……為本公司獲利主要的來源，如被收回，造成本公司相當大的經營壓力，不論在聽眾、股東權益或是員工生計上，都造成莫大的影響與衝擊。如貴會執意收回該兩網，本公司將進行節目、業務、管理三大方向因應。……」等語。嗣相對人以105年6月30日通傳內容字第10400679870號函（下稱換照處分）許可換照，執照有效期限為9年，自105年7月1日至114年6月30日止，並附加負擔及保留廢止權附款如下：「基於廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』案，貴公司（即聲請人）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻率（即系爭二網頻率），於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會（即相對人）通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分」（下稱換照處分附款）。聲請人不服換照處分附款，提起訴願並申請停止執行，經行政院106年4月10日院臺訴字第1060169480號訴願決定駁回其訴願，併駁回其停止執行之申請。

㈤其後，行政院以105年8月26日院臺科字第1050174503號函（下稱行政院105年函）相對人，並且副知原民會及客委會，原則同意規劃收回系爭二網頻率保留予原民會及客委會申請使用。相對人復於105年11月30日召開第725次委員會議（下稱第725次會議）決議後，分別以105年12月5日通傳資源字第10500553650號函（下稱相對人553650號函）、通傳資源字第10500561320號函（下稱相對人561320號函）財團法人原住民族文化事業基金會（下稱原文會）、客委會略以，其因籌設具公共性或公益性之全區性廣播事業，取得相對人籌設許可，申請頻率核配，依廣電法第10條第8項授權訂定之廣播事業設立許可辦法第47條之5規定，予以核准，並附加解除條件之附款（即原文會、客委會之籌設許可經撤銷、廢止或因屆期失效者，申請頻率核配之核准處分亦失其效力，但已取得廣播執照者，不在此限）。

㈥相對人乃以原處分通知聲請人略以，依行政院105年函、相對人553650號函、相對人561320號函及第725次會議決議，系爭二網頻率已依法核配予原文會及客委會使用，爰依換照處分附款，廢止聲請人使用系爭二網頻率之核准，自106年3月1日生效，聲請人應自106年3月1日起停止使用系爭二網頻率，並依廣電法第10條之1第2項規定，於文到之日起1個月內向相對人提出營運計畫變更之申請。聲請人不服原處分，提起訴願，遭行政院106年4月10日院臺訴字第1060169104號訴願決定駁回，聲請人仍不服，遂提起行政訴訟（本院106年度訴字第523號事件，下稱本案訴訟），並聲請停止原處分之執行。

四、本件聲請意旨略以：換照處分既非為遏制匪播目的而存在，則原處分以遏制匪播目的終止為收回系爭二網頻率之依據，即非合法；99年處分附款既經99年訴願決定撤銷，相對人不得違背99年訴願決定意旨，重為內容實質相同之換照處分附款，且聲請人業已對換照處分附款提起救濟，合法性既有未明，原處分據之收回系爭二網頻率，顯然違法；聲請人本案訴訟勝訴蓋然率甚高，應以保障聲請人權益為優先，故有暫停原處分效力之必要。原處分之合法性顯有疑義，倘不暫停原處分效力，將耗費社會資源之不必要爭訟，應為難於回復之損害；另原處分之執行，將使聲請人之員工與製作團隊人才外流，影響其生計，且聽眾流失，營收銳減，而其餘頻道需負擔之鐵塔維護費成本被迫增加，須支付系爭二網無法履約之高額違約金，甚將無法支付員工資遣費、行政營運費用及基礎水電費，重創市場優勢競爭力，全盤打亂營運規劃，錯失市場布局先機，均非金錢所能填補，縱得以金錢彌補，其損失之計算艱難，均屬難以回復之損害；又原處分效力之續行，發生取代換照處分附款之效果，縱日後獲得換照處分附款之勝訴判決，仍將嚴重侵害聲請人受憲法保障之訴訟權，非金錢所能衡量，屬難以回復之損害。原處分所謂聲請人曾於96年間書面承諾繳回系爭二網頻率，既欠缺與「股權轉讓及負責人變更」之實質上關聯，且書面承諾繳回系爭二網頻率之前提條件（廣播頻道數位化、遏制匪播之各該電台通盤檢討）均未發生，聲請人實無依書面承諾繳回系爭二網之必要；且聲請人合理信賴99年處分附款不存在之事實，自不得以該附款作為本件急迫性可歸責於聲請人之抗辯；相對人自始至終未使聲請人知悉明確收回頻道之時限，而相對人105年換照會議，係請聲請人赴會說明「如果」收回系爭二網，聲請人未來將如何因應，聲請人已就如何調整其節目、業務及管理方面為說明，實與「承諾」繳回系爭二網無關；相對人再次要求聲請人之代表人於105年11月30日9時30分赴相對人委員會說明如何因應，聲請人之代表人依舊要求「不要收回」系爭二網，則相對人片面以之為承諾繳回，顯斷章取義；因歷年換照處分之附款皆遭廢止，繳回系爭二網頻率之承諾不具法效性，且承諾之前提亦早已不存在，益證本件急迫性並非肇因於任何可歸責於聲請人之事由所致。再者，相對人既有充分空頻得供客家台與原民台全區性播放廣播節目，根本無需採取收回系爭二網頻率之手段，故停止執行原處分，無損相對人所謂之公益性，而倘若允許相對人收回系爭二網，將立即對陷入經營寒冬之廣電媒體，形成強烈之寒蟬效應，實難期待廣播業者得凜然無視執政者之威勢，不懼執照被收回之風險，持續對執政者進行監督，是停止執行原處分，將捍衛新聞自由價值，不僅無損公益，於公益反有相當助益等語，爰聲請於本案訴訟確定前，停止原處分之執行。

五、相對人答辯意旨略謂：系爭二網頻率乃因遏制匪播之目的所核配，可認係附有解除條件，於特定目的消失時，解除條件成就，相對人自可收回。聲請人書面承諾乃96年處分之許可前提，性質屬行政處分之附款，並為行政程序法第123條第3款之負擔，聲請人未於法定期間對此提起行政訴訟，則該負擔已生形式存續力，具不可爭性。行政院93年函終止遏制匪播政策，ICRT配合移頻，非新取得頻率，至其他公營電臺尚有存在之政策目的，而聲請人擁有系爭二網、流行網3個全區調頻網，及新聞網、鄉親網2個全區調幅網，為全國擁有最多全區網之民營廣播事業，無線電波頻率之資源相對集中，遏制匪播之政策終止，更有歷年來繳回之承諾，則聲請人自無任何繼續使用系爭二網頻率之正當理由。行政院103年函同意系爭釋照規劃，並指示規劃收回系爭二網頻率保留予客委會及原民會使用，以促進多元文化發展；嗣行政院105年函同意收回系爭二網頻率保留客委會及原民會規劃使用，且客委會、原文會分別籌設講客廣播電臺（FM105.9）、原住民族廣播電臺（FM96.3），於106年6月23日、106年8月9日正式開播，以落實國家立法維護文化與媒體多元、保障少數民族媒體近用權、縮短城鄉數位落差及維護族群主體性之重要公共利益。相對人於各辦理階段，皆事先詳知聲請人，並考量聲請人之系爭二網頻率使用情形，給予合理時間進行節目業務調整、人員轉換移撥及對聽眾宣導等事宜，並請聲請人代表人到會說明相關調整人員移撥等事宜，以兼顧員工及聽眾權益，過程已歷時長達約9年6個月之久，且聲請人早已預見系爭二網頻率將被收回，非無法預期而不能因應，不得認有急迫情事。按廣播使用之電波頻率，為國家所有，國家對於電波頻率之規劃與分配，應依公平合理原則，力求普遍均衡，換照處分（含換照處分附款）及原處分均無合法性顯有疑義或本案訴訟勝訴蓋然性甚高之情形。又聲請人營業登記項目眾多，採多角化經營，縱未再經營系爭二網，仍有其餘3個全區網可供營運，且依聲請人104年營收資料顯示，系爭二網之營收總數，尚不及單一個流行網，聲請意旨僅說明可能會產生之後果，然未釋明具體損害為何，縱有營業損失，在社會一般通念上亦非不能以金錢估價賠償，而聲請人員工、聽眾之權益受損，非屬聲請人之權益受損。此外，系爭二網於106年4月15日全面停播後，已進行裁員，由聲請人推出APP提供聽眾下載收聽及線上播送，系爭二網節目之製作及營運並無停止，聲請人聲稱將受有難於回復損害之急迫性而有停止執行原處分之必要云云，並不足取。又最高行政法院106年度裁字第271號裁定廢棄前案裁定，並駁回聲請人之前案聲請，其理由可供參酌等語，資為抗辯，並聲明：駁回聲請人之聲請。

六、本院查：

㈠關於聲請停止執行之審查，行政法院僅須就原處分之執行，是否符合停止執行之要件加以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義及本案訴訟勝訴機會高低與否加以審查（最高行政法院103年度裁字第311號裁定意旨參照）。是聲請人雖主張原處分之合法性顯有疑義、其本案勝訴之蓋然性甚高等語，惟此屬原處分適法性之問題，乃本案訴訟所應審究之事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟是否有理由之範疇，非本件停止執行事件所應予以審認，合先敘明。

㈡經查，系爭二網頻率原係為「遏制匪播」之特定政策目的而核配予聲請人，嗣行政院93年函同意終止「遏制匪播」政策，並原則同意收回系爭二網頻率（本院卷第229至230頁）；另聲請人於96年間申請股權轉讓及負責人變更時，由聲請人股權轉讓前、後之代表人（含現任代表人）於96年6月25日共同出具書面承諾，承諾系爭二網頻率於經主管機關指配予他人後即無條件繳回（本院卷第332至333頁），相對人遂以96年處分，許可聲請人股權轉讓及負責人變更，並隨函檢附書面承諾，請聲請人確實遵守及履行（本院卷第329至331頁）；又聲請人前申請換發廣播執照，經99年處分及99年處分附款同意換發8紙執照（包含系爭二網頻率之執照）後，雖經聲請人訴經99年訴願決定將99年處分附款撤銷（本院卷第176至189頁），惟嗣後行政院103年函已核定原則同意系爭釋照規劃，並請相對人規劃收回系爭二網保留予客委會及原民會（本院卷第438至442頁），相對人104年函乃據此檢送經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案予聲請人，請聲請人及早準備配合收回系爭二網頻率之規劃（本院卷第334頁）；其後，相對人以換照處分，許可聲請人換照，並附加系爭二網頻率於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配系爭二網頻率，相對人通知聲請人繳回頻率時，聲請人應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；相對人保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供系爭二網頻率之部分之換照處分附款（本院卷第172至175頁）。由上述歷程長達9年6個月之久，且相對人於各辦理階段已事先詳知聲請人，聲請人並曾出具書面承諾等情以觀，聲請人就系爭二網頻率將被收回早確有具體預見，則系爭二網頻率繳回期限縱非特定，惟仍屬可得確定及聲請人早已明知勢將發生之狀態，非無法預期而不能予以因應，不得認有急迫情事。

㈢次查，聲請人之營業登記項目眾多，採多角化經營（本院卷第8至9頁），縱未再經營系爭二網，仍有其餘3個全區網可供聲請人營運，且聲請人稱其已推出APP提供聽眾下載收聽及線上播送，聲請人就其所述營收銳減等節，並未提出足供即時調查之證據以資釋明，且此等損失即便發生，其性質乃屬金錢上之損害，又縱有聲請人所主張之員工、聽眾及製作團隊受影響，鐵塔維護費、違約金、員工資遣費、行政營運費用及基礎水電費等負擔，暨市場競爭力、營運規劃及市場布局喪失等損害，其中員工及聽眾部分不能認屬聲請人發生之損害，其餘在社會一般通念上，並非不能以金錢估價賠償。此外，另案換照處分附款之行政爭訟案件，縱聲請人日後獲得勝訴判決，其因此所受之損害，亦非不得以金錢填補，聲請人另案換照處分附款之訴訟權，既未受阻礙，當無所述難以回復之損害。且上開可能發生之損害，均非屬緊急情況，揆諸前揭規定及說明，聲請人聲請停止原處分之執行，核與前揭停止執行之要件不符，為無理由，應予駁回。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭