臺北高等行政法院判決

106年6月8日辯論終結

原告

群晟開發實業有限公司

代表人

凃世杰（董事）住同上

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）住同上

訴訟代理人

蔡瓊儀

鄭麗淑

上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服中華民國交通部106年1月24日交訴字第1050035723號訴願決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序事項：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。

乙、實體方面：

壹、事實概要：緣原告未領得停車場登記證，分別於臺北市南京東路4 段10號B1、B2（臺北體育館）及臺北市敦化北路3 號1 樓、B1（臺北田徑場）經營收費停車場（以下合稱系爭停車場），違反停車場法規定，前者經被告臺北市政府先後以105 年8 月11日府交停字第10531545700 號函、105 年8 月30日府交停字第10534576400 號函、105 年9 月19日府交停字第10534711200 號函，各裁處新臺幣（下同）3,000 元、9,000 元、1 萬5,000 元罰鍰，後者則經臺北市政府先後以105 年8 月11日府交停字第10531545701 號函、105 年8 月30日府交停字第10534576500 號函、105 年9 月19日府交停字第10534711300 號函，各裁處3,000 元、9,000 元、1 萬5,000 元罰鍰。嗣被告所屬停車管理工程處於105 年10月4 日赴現場查察，原告仍持續無照營業，被告爰依行政執行法第30條規定，分別以105 年10月6 日府交停字第10534716700 號及第10534716800 號函（以下合稱原處分），各處10萬元怠金，並請立即停止停車場之營業。原告不服，提起訴願，業經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、訴願決定以行政執行之救濟方法僅為異議，決定不受理，有重大違誤：

（一）原處分「繳納怠金10萬元」係將行政執行程序之告戒所載之行政執行方法予以具拘束力之確定，亦即確定怠金的金額並且科處之，以及確認義務人之繳納義務，且該函文具有行政處分之性質，蓋因怠金之給付義務始於怠金之確認，而非告戒，即怠金之確認性質上為給付處分，乃一新的基礎處分，構成另一公法上金錢給付義務，故原處分上開部分之性質屬獨立之確認及下命處分，其得為獨立之執行名義，義務人若不按期繳納，依行政執行法第34條規定，得移送行政執行處執行之，可知怠金為間接強制方法之一，關於執行方法上之選擇是否妥當，其救濟途徑固應依行政執行法第9 條規定聲明異議，惟不服怠金核定部分，當得依法提起訴願及行政訴訟救濟之。

（二）原處分命原告「立即停止停車場營業」係要求人民為一定之行為，或禁止人民為一定之行為之行政處分，具有下命處分之性質，並得為獨立之執行名義，義務人若於間接執行後仍不履行行為、不行為之義務，則依行政執行法第32條規定，得交由行政執行機關依直接強制方法執行之，故原告針對原處分上開部分認為違法，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之等情。

二、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原處分係以原告未取得停車場登記證即營業，經限期改正未果，乃於105 年10月6 日課處怠金，原處分並有教示記載規定，故原告本應就此遵期聲明異議，如對聲明異議之決定有所不服，則可再行遵期提起訴願，乃原告竟未就聲明異議之決定提起訴願，而係另行就原處分提起訴願，方遭訴願決定不受理，顯然訴願機關所為合乎最高行政法院103 年度判字第298 號判決意旨，訴願決定洵屬合法。從而，原告提起本件撤銷訴訟，不符訴願前置之特別程序等語，資為抗辯。

二、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年10月6 日府交停字第10534716700 號及第10534716800 號函（本院卷第18至21頁）、交通部106 年1 月24日交訴字第1050035723號訴願決定書（本院卷第22至26頁）、交通部105 年12月27日交路字第1050416298號異議決定書（本院卷第143 至148 頁）及本院卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：原告是否業經合法訴願程序？訴願機關未實質審理，而為決定不受理，是否適法？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）訴願法第4 條第3 款規定：「訴願之管轄如左：．．．三、不服縣( 市) 政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」

（二）訴願法第5 條第2 項規定：「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」

（三）訴願法第61條規定：「（第1 項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2 項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政機關，並通知訴願人。」

（四）停車場法第25條第1 項規定：「前條都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。

（五）停車場法第26條規定：「路外公共停車場可供車輛停放使用未達五十個小型車位或建築物附設之停車空間，開放供公眾停車收費使用者，其負責人得逕依前條之規定訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。」

（六）停車場法第37條規定：「違反第十七條第二項、第二十五條或第二十六條規定者，處負責人新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰，並責令限期改正；屆期不改正者，得定期停止其營業之一部或全部或廢止其停車場登記證。」

（七）行政執行法第9 條規定：「（第1 項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2 項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」

（八）行政執行法第30條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金。依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」

二、原告業經合法訴願程序，訴願機關未實質審理，而為決定不受理，非無違誤：

（一）依訴願法第4 條第3 款、第5 條第2 項第61條規定可知，不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄之例外情形，原則上應依訴願法第4 條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其受理訴願機關。又參照99年度6 月份庭長法官聯席會議( 二) 決議意旨：「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」可見訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，故行政法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，當事人縱未指摘，亦應為撤銷訴願決定之判決（最高行政法院104 年度判字第601 號判決意旨參照）。

（二）按行政執行法第9 條規定，係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行機關依行政執行法第30條第1 項規定命義務人繳納怠金，核係執行機關在執行程序終結前所為關於執行方法之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，且為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質（最高行政法院103年度判字第298號、104年度判字第539號判決意旨參照）。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第30條第1項規定命繳怠金，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，係執行機關所為上開命繳納怠金之執行行為，而非由執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定，故提起訴願仍應以執行機關（即處分機關）所為「命繳納怠金之原處分」為訴願之程序標的，依訴願法第4條各款規定以定其「法定訴願管轄機關」（最高行政法院106年判字第106號判決參照）。

（三）經查，依前開事實概要欄所載之事實，可知被告係依停車場法25條、26條、第37條規定，對原告作成裁罰3,000 元、9,000 元、15,000元之罰鍰，因原告負有行為義務而逾期不為，且其行為不能由他人代為履行，被告遂本於該基礎處分所生之執行力，採怠金之執行方法，以原處分各命原告繳納怠金100,000 元。是原告不服被告所為兼具執行命令及行政處分性質之原處分，經向被告（行政執行法第4 條第1 項前段規定以原處分機關為執行機關）聲明異議，被告加註意見送直接上級主管機關即交通部決定異議駁回後，原告不服提起訴願之標的係被告所為（兼具執行命令及行政處分性質）之原處分，而非交通部異議駁回之決定，故依訴願法第4 條第3 款「不服縣( 市) 政府之行政處分者」規定，原處分之訴願管轄機關應為交通部，而非行政院，但訴願決定誤將「交通部異議駁回之決定」作為原告訴願之標的，認原告應就「交通部異議駁回之決定」向行政院提起訴願，故而決定訴願不受理，即有違誤。且聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，原告於105 年10月27日聲明異議，於105 年11月7 日提起訴願，交通部嗣於105 年12月27日作成異議駁回決定，於106 年1 月24日決定訴願不受理，原告聲明異議後，交通部尚未作成異議駁回決定前，原告即已提起訴願，其訴願固有瑕疵，但嗣交通部於106 年1 月24日決定訴願不受理時，異議駁回決定已於105 年12月27日作成，訴願之瑕疵已經治愈，難謂原告未履行訴願之先行程序（聲明異議遭駁回），是原告就原處分已合法提起訴願，交通部未就原處分為實體審理，而為不受理之決定，非無違誤。

（四）復按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，縱訴願機關以程序不合為不受理之決定，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，除非當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。又被告依行政執行法所為怠金處分，係屬裁量處分，而裁量處分考量訴願機關有對行政處分適當與否審查之功能，行政法院僅審查行政處分是否違法，且系爭裁量處分涉及判斷餘地之專業事實，由於行政法院僅能審查行政處分之違法性，有關系爭都審核備行政處分之合理性、合目的性應由行政體系自我審查，訴願決定機關必須審視原處分所涉各項因素，始得作成訴願決定，是以訴願階段之審查對人民權益保障具有實益，為保障當事人之審級利益，本件訴願機關所為不受理決定違反當事人權益保障之旨，是本件應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關即交通部重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原行政處分詳予審酌，為適法決定；又本院於現階段尚無從就原處分逕為判斷，尚非認為原處分撤銷之請求為無理由，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），附此敘明。

三、綜上，本件原告已履行訴願之先行程序（聲明異議），其訴願標的為原處分，而非駁回異議之決定，訴願管轄機關應為交通部而非行政院，訴願決定不察，遽以交通部僅為異議決定機關而非訴願管轄機關，原告應向行政院提起訴願為由，認為原告所提訴願不合法，而予以決定不受理，自有違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌。惟行政執行法第30條第1 項並無命義務人「立即停止停車場之營業」之內容，原處分乃依行政執行法第30條第1 項規定處原告以怠金，卻同時命原告「立即停止停車場之營業」，有無逾越行政執行法第30條第1 項規定之內容，訴願機關於作成決定時，亦應一併審酌，附此敘明。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭