最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第601號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第601號

上訴人

檢察官評鑑委員會

代表人

朱楠

被上訴人

財團法人民間司法改革基金會

代表人

林永頌

訴訟代理人

李荃和 律師

上列當事人間申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國104年5月29日臺北高等行政法院103年度訴字第1667號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於102年12月23日向上訴人（即原審備位被告）申請閱覽、抄錄、複製上訴人102年度檢評字第16、18、19號評鑑案件檔案，經上訴人於103年2月11日以法檢評字第10308504183號書函復（下稱原處分）略以：依法官法第89條第1項準用第41條第5項及檢察官評鑑實施辦法第10條之規定，除法令另有規定外，上訴人評鑑所得資料不得作為審議評鑑事件目的外使用，被上訴人如欲調閱上訴人自其他機關所得之資料，請向原機關調閱。被上訴人不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以103年度訴字第1667號判決（下稱原判決）認本件訴願程序因管轄錯誤將訴願決定撤銷；被上訴人之訴關於法務部（即原審先位被告）部分駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：依行政程序法第96條第1項第4、6款之規定，原處分無法務部及部長之簽章，顯未揭示原處分屬於行政處分之意旨，違反前揭規定，自屬違法。訴願決定稱上訴人之組成係依法官法第89條第1項準用第30條第1項，不代表其有獨立名義對外行文之權限，更不代表其所作成之處分無須記載處分機關與機關首長之署名，故原處分違反行政程序法第96條書面處分之要求，構成處分之瑕疵事由。依政府資訊公開法第6條、第8條、第9條第1項、第13條第1項、第20條及檔案法第17條之規定，關於政府資訊與檔案提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利。依本院102年度判字第147號判決意旨，政府資訊公開本質上即有公益性，應以公開為原則，且例外不公開之情形應從嚴解釋。政府資訊公開法與檔案法競合時，應以政府資訊公開法為準據法。僅犯罪檔案之公開影響偵查、審判之進行時，才能拒絕提供檔案或資訊。本件公開既無影響偵查、審判，被上訴人自得請求提供檔案或資訊。政府資訊公開本身即為公益追求，法官法中關於法官評鑑與檢察官評鑑機制，亦具有高度公益與監督機制之表現，特別在資訊不對稱之情況下，解釋上更不應過度限制人民資訊之取得，甚或增加法所無之限制，以避免評鑑制度背後代表的監督功能形同虛設。被上訴人為經主管機關許可之評鑑請求權人，評鑑過程未接獲任何程序參與之通知，亦未參與任何程序。此項程序正義之不足，更有賴於事後資訊之取得，以得知評鑑過程與結論是否存有瑕疵，有無悖離公益，善盡監督功能。本件上訴人不予具體權衡地公開資訊而為全面拒絕公開，已違反法官法之原意與政府資訊公開法限制公開之規定，亦背離了資訊公開請求權之憲法精神等語，求為判決：1.先位聲明：原處分與訴願決定均撤銷；法務部應就被上訴人於102年12月23日申請閱覽、複製上訴人102年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。2.備位聲明：原處分與訴願決定均撤銷；上訴人應就被上訴人於102年12月23日申請閱覽、複製上訴人102年檢評字第16、18、19號卷宗檔案事件，作成准許之行政處分。

三、上訴人則以：依行政訴訟法第5條第1、2項之規定，被上訴人未對上訴人之原處分向法務部提起訴願，逕以為原審備位被告提起行政訴訟，應不合法。依檔案法第17、18條之規定，凡有法律規定者，即可拒絕閱覽、抄錄、複製。上訴人依

用第41條第5項「……調查所得資料，除法令另有規定外，不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄」之規定，上訴人拒絕被上訴人之申請，應有理由等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。

四、原判決將訴願決定予以撤銷，並駁回被上訴人之訴關於法務部部分，係以：（一）上訴人之設置，依法官法及檢察官評鑑委員會組織規程之規定，具有單獨法定地位，掌理檢察官評鑑，獨立運作，由上訴人委員多數決意見通過後，即交由幕僚人員執行簽辦。雖其基於現實考量，人員編制、預算均由法務部支應，但上訴人得獨立以其名義作成決定並對外行文，且領有關防，上訴人核屬行政機關，應有當事人能力。原處分係上訴人以其自己名義所為否准被上訴人依檔案法申請閱覽、抄錄與複製102年度檢評字第16號、第18號、第19號案件檔案之行政處分，應以上訴人為原處分機關。（二）被上訴人係不服上訴人所為原處分而提起訴願，訴願決定並未撤銷或變更原處分，依行政訴訟法第24條第1款規定，被上訴人提起行政訴訟，應以原處分機關即上訴人為被告，其當事人始為適格。茲被上訴人以法務部為原審先位被告，其當事人自非適格，該部分應判決駁回。又本件原處分機關為上訴人，已如前述，是被上訴人以行政院為受理訴願機關提起訴願，與訴願法第4條第6款規定未合，而行政院訴願審議委員會更於實體審理後，進而作成駁回之訴願決定，參諸本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議意旨，係屬管轄錯誤，為維護當事人權利，自應撤銷訴願決定。上訴人應依原審法律見解，將被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法規定，送請法務部為訴願審議。上訴人稱本件如以其為被告，即未經訴願程序，起訴不合法云云，尚有誤會。至於被上訴人訴請撤銷原處分及命上訴人就其申請作成准許閱覽複製卷宗檔案之行政處分，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張等由，為其判斷之論據。

五、本院查：(一)按法官代表國家獨立行使職權，地位崇高、責任重大，與國家間之關係為法官特別任用關係。憲法第80條及第81條明文揭示法官獨立審判及身分保障之旨，並透過法官之身分保障以維護審判獨立。但與法官人事相關之法令卻散見於司法院組織法、公務員懲戒委員會組織法、法院組織法、行政法院組織法、智慧財產法院組織法、司法人員人事條例、公務人員任用法、公務人員俸給法、公務人員考績法、公務員服務法、公務人員退休法、公務員懲戒法、公務人員撫卹法等法規，尚無專為法官而制定之法律，致使法官與一般公務人員之區別模糊不清，亦使憲法保障法官獨立審判之精神不彰。為此，特研議制定法官有關事項之專法─法官法，期建立健全之法官制度，維護審判獨立，確保人民接受公正審判之權利（法官法立法總說明參照）。法官法於100年7月6日經總統公布，其中第5章為「法官評鑑」（第30條至第41條），第30條第1項規定：「司法院設法官評鑑委員會，掌理法官之評鑑。」同法第34條規定：「（第1項）法官評鑑委員任期為2年，得連任1次，其產生方式如下：一、法官代表由全體法官票選之。二、檢察官代表由全體檢察官票選之。三、律師代表，由各地律師公會各別推舉1至3人，由律師公會全國聯合會辦理全國性律師票選。四、學者及社會公正人士，由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人4人，送司法院院長遴聘。（第2項）有下列情形之一者，不得擔任前項第3、4款委員：一、公務人員。但公立各級學校及學術研究機構之教學、研究人員不在此限。二、政黨黨務工作人員。（第3項）評鑑委員之資格條件、票選程序及委員出缺之遞補等有關事項之辦法，由司法院、行政院、律師公會全國聯合會分別定之，並各自辦理票選。」第41條第1項、第10項規定：「（第1項）法官評鑑委員會會議之決議，除本法另有規定外，以委員總人數二分之一以上出席，出席委員過半數之同意行之。……（第10項）法官評鑑委員會組織規程及評鑑實施辦法，由司法院定之。」同法第89條第1項、第3項規定：「（第1項）本法……第五章、第九章有關法官之規定，於檢察官準用之；……（第3項）檢察官評鑑委員會由檢察官3人、法官1人、律師3人、學者及社會公正人士4人組成。」又法務部依前開法官法第89條第1項準用第41條第10項規定，訂定「檢察官評鑑委員會組織規程」，其中第6條規定：「（第1項）檢察官評鑑委員會置執行秘書一人綜理會務，由法務部自其職員中派兼之。（第2項）法務部得指派職員兼任或另聘用適當人員擔任檢察官評鑑委員會之幕僚人員，處理檢察官評鑑委員會之會議紀錄及其他與評鑑有關之會內事務。」第8條規定：「檢察官評鑑委員會辦理事務所需經費，由法務部編列預算支應。」另行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」依此規定，行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置，得代表各行政主體為意思表示之組織。所謂「組織」，須有單獨法定地位，固以具備獨立之人員編制及預算為原則。惟實務上為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力之考量，亦有由相關機關支援其他機關之人員編制，或由相關機關代為編列其他機關預算之情形，尚難因該其他機關之人員編制及預算未完全獨立，而否定其為行政機關。（本院94年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準上，上訴人之設置，依前開法官法及檢察官評鑑委員會組織規程之規定，具有單獨法定地位，掌理檢察官評鑑，獨立運作，由上訴人委員多數決意見通過後，即交由幕僚人員執行簽辦。且上訴人業依印信條例第6條、印信製發啟用管理換發及廢舊印信繳銷辦法第2條規定，以其係特殊性機關而請領關防，並向行政院報備啟用。雖其基於現實考量，人員編制、預算均由法務部支應，但上訴人得獨立以其名義作成決定並對外行文，且領有關防自屬行政機關，而有當事人能力。再依訴願法第13條規定「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」本件原處分係上訴人以其自己名義所為否准被上訴人依檔案法申請閱覽、抄錄與複製102年度檢評字第16號、第18號、第19號案件檔案之行政處分，自應以上訴人為原處分機關。(二)再依訴願法第1條第1項前段及第4條第6款、第7款之規定「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴願之管轄如左：……（第6款）六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。（第7款）七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。……」足見不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件。本件被上訴人前以行政院為受理訴願機關提起訴願，與訴願法第4條第6款規定未合，而行政院訴願審議委員會更於實體審理後，進而作成駁回之訴願決定，係屬管轄錯誤，原判決因而撤銷訴願決定，著由上訴人將被上訴人訴願書及相關資料，送請法務部為訴願審議，於法尚無不合。上訴人徒執前詞主張：上訴人與法務部為不相隸屬之機關，亦非法務部之所屬機關，其層級應相當於部會層級之二級機關云云，實乏論據。(三)上訴人另主張：被上訴人逕向行政院提起訴願，上訴人自始未收到被上訴人之訴願書及相關資料，無從依原判決辦理，送請法務部審議。況上訴人如依原判決辦理，有關後續之訴願程序，因被上訴人之訴願書以法務部為訴願相對人，請求撤銷法務部之處分，上訴人無法代替法務部踐行訴願法第58條第2項、第3項規定自我重新審查或為答辯之程序，原判決顯有理由矛盾之違法云云。惟按所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決之主文僅諭知訴願決定撤銷，至於訴願書及相關資料應如何處理，在理由欄雖有說明，上訴人如未保有該訴願書及相關資料，對上訴人自不生拘束。而行政院之訴願決定既已撤銷，本件應由有管轄權之訴願機關即法務部踐行訴願程序並重為決定，法務部如認有必要，亦得依法將訴願書及相關資料移請上訴人先行重新審查原處分是否合法，上訴人前開主張仍非可採。(四)依行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條之規定：「各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用。」本件上訴人於原審請求駁回被上訴人之訴（見原審卷第175頁），依原判決主文，上訴人既為一部分勝訴，一部分敗訴，原判決援引上揭法條判命上訴人負擔訴訟費用二分之一，並無違誤。上訴人主張：被上訴人誤向行政院提起訴願，行政院管轄錯誤致生原審程序上之不利益，不應由上訴人承擔，原判決未說明訴訟費用由上訴人負擔二分之一之理由，顯有判決理由不備之違法云云，亦無可採。至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違法，均非可採。(五)末按「

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異