臺北高等行政法院判決

106年9月14日辯論終結

原告

陳碧月

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

趙愷融

　劉家銘

　莊國琳

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106 年3 月27日交訴字第1051301320號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告所屬臺中區監理所豐原監理站於民國105 年5 月23日16時7 分許，執行監警聯合稽查時，在臺中市西屯區福興路367 號前，攔查發現訴外人黃道燦以登記原告所有000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺中市西屯區惠來路2段5 號載客至逢甲路37號，收取費用新臺幣（下同) 74.16元，當場製作司機及乘客談話紀錄。臺中區監理所乃認原告以其所有系爭車輛供黃道燦從事前述違規經營載客行為，遂以105 年7 月13日公豐監稽字第63C00456號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反行為時公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規則）第138 條規定。嗣被告以105 年11月7 日第63-63C00456 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣牌照2 個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）依原處分之「違反事實」欄所載，被告認定原告違反系爭管理規則第138 條之規定，無非係認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業者（所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由臺中市西屯區惠來路2 段5 號至逢甲路37號，收費74.16 元）」等情。惟原處分並未論及其所憑以認定原告違規之證據，亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實，被告僅於105 年8 月12日以中監豐站字第1050147549號函回覆原告申訴意見時，始提出其對原告裁罰之說明，但仍未提出相關乘客訪談紀錄等事證，足見被告未依職權調查事實及證據，即遽為裁罰，有違行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年度判字第2 號判例，應予撤銷。

（二）原處分固有記載原告違反之事實，但此僅係被告基於其主觀認定所作成之結論，惟就原告究係如何從事被告所認定之違章行為，原處分則未具體說明，亦未具體載明究係何種事證及如何認定原告將車輛交付予黃道燦係基於被告所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情。況且，縱認系爭車輛遭使用於該違規行為，然徒憑原告為系爭車輛所有人之事實，又如何該當於系爭管理規則第138 條及行為時公路法第77條第2 項所定之裁罰要件。是以，原處分對於原告如何有系爭違規行為，「事實」及「理由」之記載，均欠缺明確性，顯然不備行政程序法第96條第1項第2 款規定之法定程式，確有違法。又縱系爭車輛有「載客、收費事實」存在，然被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之人）與原處分所裁處之對象（原告）是否同一、原告是否即為行為時公路法第77條第2 項規定所應裁處之對象、原告就系爭違規行為有無故意過失、原告依公路法及系爭管理規則究負有何等行政法上義務，乃至於違反此義務而應負有行政法上責任等節，均未見被告說明其理由及依據，亦未載明於原處分之理由欄，益證原處分未盡調查職責，且有未能充分說明理由之違失，認事用法亦有不當。

（三）公路法第2 條第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人確係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。原告身為車輛所有人，單純基於親友關係，將系爭車輛供黃道燦作為日常交通往返使用，被告無視此日常生活中通常可見之情況，在無證據證明原告交付車輛係基於從事經營客、貨運輸而受報酬之目的或意圖，即作成原處分，認事用法顯有違誤。原告既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2 項及系爭管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。

（四）退萬步言，縱認原告所有系爭車輛被黃道燦使用於搭載乘客屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，原告未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，則被告對原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4 條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3 條規定暨司法院釋字第687 號解釋所揭示之自己行為責任原則。蓋解釋上，公路法第77條第2 項規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁就原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，如此等同課予原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。易言之，行為時公路法第77條第2 項後段規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法行為所為裁罰性處分，並非屬管制性不利處分。至於最高行政法院106 年4 月份庭長

吊扣牌照之規定係管制性行政處分，無非係執增訂行為時公路法第77條第2 項後段關於吊扣車輛牌照之規定之立法理由（應係立法院院會紀錄之交通主管機關之說明報告內容），為其立論基礎，惟細繹行為時公路法第77條第2 項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定之修訂理由，客觀上並無從得出公路法第77條第2 項後段該規定係屬管制性處分之結論。況且，依當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，益足證明該吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，係以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性之不利處分，方屬正論。再反觀系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，於106 年1 月4 日修訂所列之立法理由第4 點亦已載明「吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照」為裁罰規定，且由提案之立法委員陳雪生對於該吊扣（銷）車輛牌照規定之增修所為之說明：「針對以企業型態大規模經營之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第七十七條及第七十八條有關規定。」益見系爭吊扣（銷）車輛牌照規定係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰性處分，而應受行政罰法之規範。是以，上開決議不僅違反行政罰法第2 條之規定，且所採見解與行為時公路法第77條第2 項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定之立法理由不合，亦有悖於比例原則等情。並請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯略以：

（一）系爭車輛為原告所有，且原告亦自承系爭車輛確係由原告提供予黃道燦使用，而系爭車輛確有加入Uber APP平台，並使用於該搭載行程，足證原告有經營汽車運輸業之行為。又該搭載行為已違反系爭管理規則第138 條之規定，故被告依行為時公路法第77條第2 項規定予以裁罰，並無違誤。

（二）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間、地址與行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且原處分亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

（三）依行為時公路法第77條第2 項規定，就非汽車所有人實際為駕駛行為，仍得對汽車所有人處以吊扣牌照處分，考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主做成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議參照）。何況，縱認吊扣牌照為裁罰性行政處分，惟汽車所有人即原告就他人即黃道燦違反行政法上義務之行為應負監督之義務，亦即原告就此監督義務具有故意或過失，故原告違規事實明確，被告按交通部105 年3 月21日交路（一）字第10586000482 號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱系爭處罰基準表）第3 點規定，以原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2 個月，並無違誤等語。並請求判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，復有訴願決定、原處分、乘客訪談紀錄及搭乘資料（參被告答辯狀卷證第46至53頁、第54頁、第178 至183 頁）在卷可稽，自堪信為真正。是以，兩造之爭點為：（一）原處分有無不明確之違法情事？（二）原處分以原告為對象裁處吊扣牌照2 個月是否適法？

五、本院之判斷：

（一）按行為時公路法第2 條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1 項第4 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1 項第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480 號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定系爭管理規則，於該規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依系爭管理規則第138 條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2 項規定處罰。

（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。而系爭處罰基準表係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2 項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中第3 點關於自用小客車、自用小貨車部分規定：「第1 次處該行為人5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月」，並未逾越行為時公路法第77條第2 項授權裁量之範圍，亦得加以適用。

（三）經查，原告自承系爭車輛係提供予黃道燦使用，且系爭車輛確有遭黃道燦作為加入Uber App之工具等語（參本院卷第113 頁）。而黃道燦於105 年5 月23日16時7 分許以系爭車輛搭載利用Uber App叫車之乘客在臺中市西屯區惠來路2 段5 號載客至逢甲路37號，收取費用74.16 元等節，亦有乘客訪談紀錄及搭乘資料在卷可憑（參被告答辯狀卷證第178 至183 頁）。又參諸該等資料含有車輛照片、駕駛人姓名、搭車行程及收據等，經核與原告之系爭車輛及原告交付使用之對象（即黃道燦）相符。且Uber曾於官網上登載：「開自己的車」、「免費加入最夯共享平台」、「時間自由，每周（週）多賺上萬」、「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛、或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入」等語（見本院卷第123 頁），足認黃道燦使用系爭車輛，利用UberApp 接案載客，主觀上已有反覆以系爭車輛載運乘客獲取報酬而經營運輸業之故意，故縱僅查獲1 次，仍已構成營業行為，堪信黃道燦確有使用原告提供之系爭車輛，未經核准擅自經營汽車運輸業。

（四）原告固主張原處分對於原告如何有系爭違規行為，「事實」及「理由」之記載，均欠缺明確性，顯然不備行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式等語。惟按「行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594 號判決可資參照）又按「所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100 年度判字第427 號判決亦足資參照）查原處分係以表格列載，並已記載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者（所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由臺中市西屯區惠來路2 段5 號至逢甲路37號，收費74.16 元）」、「違反時間：105 年5 月23日16時07分00秒」、「違反地點/ 攔查地點：臺中市西屯區福星路367 號（攔查）」、「違反通知單字號：63C00456」、「處罰主文：處罰新臺幣0 元整；並吊扣牌照2 個月；於一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間2 個月」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經豐原監理站查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第一百三十八條之規定，依同規則第一百三十八條之規定，按公路法第七十七條第二項規定處分如主文」（參本院卷第87頁），是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。是故，原告主張原處分欠缺事實及理由暨法令依據之記載情事，不符行政程序法第96條第1 項第2 款規定之法定程式，且欠缺明確性云云，尚非可取。

（五）原告另主張其僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，非行為時公路法第77條第2 項所欲規範之裁罰對象，該項規定不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁就原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，課予原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。至於最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議不僅違反行政罰法第2條之規定，且所採見解與行為時公路法第77條第2 項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定及嗣後修正之立法理由不合，亦有悖於比例原則云云。惟按「106 年1 月4 日修正公布前公路法第77條第2 項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106 年1 月4 日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照。又「行使國家司法權之最高行政法院，負有統一行政訴訟法律見解及從事法續造之任務。其中統一法律見解，乃為避免因司法裁判見解分歧，而損害法治國家所要求之法律預測可能性及法律秩序安定性。行政法院組織法第16條第3 項：『最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第1 項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。』即係本此意旨而為規定。是本院為統一法律見解，依行政法院組織法第16條第3 項舉行院長、庭長、法官聯席會議所作成之決議，具有法律上之拘束力。」最高行政法院106 年度判字第68號判決亦闡釋甚明。是以，最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議意旨既認行為時公路法第77條第2 項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照之規定係管制性行政處分，本院自應受其拘束，原告再執其歧異之見解主張該決議違反行政罰法第2 條之規定，且所採見解與行為時公路法第77條第2 項後段增訂關於吊扣或吊銷車輛牌照規定及嗣後修正之立法理由不合等語，即非可取。又依上開決議意旨，可知吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，尚難謂有違比例原則。因此，原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1 次違犯行為，被告依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合系爭處罰基準表等規定，況已屬行為時公路法第77條第2 項吊扣期間最短者，核無違誤。原處分既係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人即原告具有故意或過失為要件，故原告主張伊僅單純為系爭車輛之所有人，不應課予無過失責任云云，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均非可採。從而，被告以原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2 個月，並無違誤，訴願決定予以維持，於法並無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭