臺北高等行政法院判決

107年1月25日辯論終結

原告

連煌輝

原告

柯玲娜

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

林洲民（局長）

訴訟代理人

凌游世傑

　　　　　　孫幼華

上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年12月6日府訴二字第10509179400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告二人為坐落臺北市○○區○○路00號（以下稱為系爭建物）區分所有權人，並就系爭建物地下層有專有使用權。被告所屬臺北市建築管理工程處（以下簡稱為建管處）於105年6月28日及同年7月1日接獲民眾反映系爭建物地下層有堆放雜物之情事，建管處乃函請臺北市政府警察局大安分局（以下簡稱為大安分局）依權責處理，經該分局派員查訪後，認系爭建物地下層用途為防空避難室，現場堆積雜物與車輛修配零件，乃函復建管處就系爭建物防空避難室是否違反公寓大廈管理條例及建築法等相關規定依權責認定參處。

㈡案經被告以105年7月29日北市都建字第10581913200號及第10581913201號函分別通知原告二人以書面陳述意見，並經原告二人陳述意見後，被告審認系爭建物地下層堆置雜物，違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，乃以105年9月2日北市都建字第10569038200號函（以下稱為原處分）通知原告二人於文到10日內自行移除堆置之雜物，倘屆期未自行改善，即依公寓大廈管理條例第49條第1項第4款規定續處。原告二人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告二人主張略以：

㈠按被告依公寓大廈管理條例第49條第1項第2款規定裁罰行為人，須行為人違反同條例第8條第1項、第9條第2項或第15條第1項、第16條第2項關於公寓大廈變更使用限制規定，經「制止」而不遵從者，始得為之。前述「制止」應由管理負責人或管理委員會為之，此觀同條例第8條第3項、第9條第4項、第15條第2項、第16條第5項規定甚明。然被告為原處分，係未經系爭建物地下層所屬之管理負責人或管理委員會認定原告有無違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定。如原告二人違反規定屬實，應係由管理負責人或是管理委員會依上開條例第16條第5項制止，經制止而不遵從者，方報請主管機關依第49條第1項規定處理。是該大樓既無管理負責人或管理委員會對原告二人為「制止」，則原處分逕依該條例第49條第1項第2款規定將裁罰原告，於法未合。

㈡次按公寓大廈管理條例第8條第1項規定，原告二人依法持有系爭建物附屬建物地下層之產權持分，權狀裡且載明使用權利範圍為81.38平方公尺，依權狀所載此地下層是為原告所有之專有部分，當不受該條例之約束及規範。且在建商銷售時之買賣契約裡亦明訂：「本房屋附建之地下防空避難室，除公共設施外，由一樓管理使用…。」基此，原告為此地下層之區分所有權人，當可自由使用此地下層專有部分，並無違法之處。

㈢又原告二人所使用之地下層與公寓大廈管理條例所規範之防空避難設備在使用區分上有所不同，此有士林地方法院民事判決89年度重訴字第59號判決可資參照。是以，系爭建物地下層為71年間即興建登記完成，故本建物地下層之防空避難室在使用區分上，非屬73年修正之建築法第102條之1所規範之防空避難設備。且依照內政部70年8月14日台內營字第36775號函，非防空避難列管的地下室得為適當使用，系爭建物是在71年蓋好，在71年11月20日取得使用執照，依該函系爭建物之地下層可以為適當使用。

㈣復參照最高行政法院92年度判字第1322號判決及92年度判字第837號判決意旨，系爭建物地下層專有部分空間，非73年建築法修法新增訂的第102條之1規範之防空避難設備，亦非公寓大廈管理條例第8條第1項所定之防空避難設備共用部分，原告二人依法取得此71年即取得使用執照之建物及附屬地下層之區分所有權，自得適用公寓大廈管理條例第55條第1、2項之規定，得不受同條例第7條各款不得為約定專用部分之限制，依此條例之規定，就約定專用在使用上，縱有上開條例第4款及第5款之行為，其約定仍屬有效，況系爭建物地下層是為原告二人之專有部分，原告就此地下層專有部分防空避難室之使用並無妨害建築物之正常使用及妨礙逃生避難亦無違反區分所有權人共同利益之行為。是以，就此專有部份之使用原告於法令限制範圍內，當然得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠按公寓大廈管理條例第16條第2項立法意旨及規範目的，係為維護建築物公共安全及避免妨礙逃生為其目的，是公寓大廈住戶不得於防空避難設備等處所堆置雜物，此乃維護公共利益所必要；從而，公寓大廈防空避難室一經堆置雜物，即屬違反該條例第16條第2項之立法意旨。查本件原告二人於系爭建物地下層防空避難室堆置雜物，有大安分局105年7月22日北市警安分民字第10540384700號函所附採證照片及防空避難設備檢察改善通知單等影本附卷可稽，亦為原告等2人所不否認，是原告二人違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定之事實，洵堪認定。

㈡次參酌內政部98年9月25日臺內訴字第0980144445號訴願決定及最高法院103年5月14日103年度台上字第914號民事判決意旨，縱該地下層防空避難室屬其等專有部分，原告二人亦不得任意堆置雜物致妨害系爭建物之正常使用及妨礙逃生避難，違反區分所有權人共同利益之行為。

㈢另建築法係為「實施建築管理，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」而設，自建築許可、建築基地、建築界線及施工、使用、拆除之管理，均予明文規範。原告二人於系爭建物地下層防空避難室有堆置雜物情事，經查，防空避難設備為建築法第10條有明確定義之建築物設備；又建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全，為建築法第77條第1項亦有明定，違者依同法第91條裁處。是本件同時違反公寓大廈管理條例與建築法相關規定，依據行政罰法第24條，被告於待原告陳述意見後，始通知原告二人自行移除堆置之雜物，倘屆期未自行改善，即依公寓大廈管理條例第49條第1項第4款規定續處，此與應該先對管委會裁罰的順序沒有關係。

㈣末按所謂法律不溯既往原則，係指事件發生後，法規有變更者，除法規另有變更外，仍適用變更前之法規定其法律效果而言；惟若構成要件之事實跨越法規變更前、後持續發生者，因全部的法律事實尚繼續發生至法律變更之後，則適用變更後之法律，亦無法律效力溯及既往可言。且建築物所有人及對其有事實上管領力之使用人，負有維持建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態責任，申言之，不論建築物所有人或使用人，對於該違法狀態之結果，均應負有排除義務，原告二人既係對系爭建物地下層防空避難室有事實上管領力並實際之使用人，為建築物本體之管制對象，屬於狀態責任之義務人，應對該違法狀態負有改善責任，且被告復已發函告知本案系爭地下層防空避難室之違法狀態，並促其自行排除，與公寓大廈管理條例何時實施並無牴觸問題，不生法不溯既往原則之適用，所為處分自屬適法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、原告二人於標示為防空避難室、渠等有專有使用權之系爭建物地下層堆放物品，遭檢舉後經被告所屬建管處認定有違公寓大廈管理條例第16條第2項規定，被告乃以原處分通知原告二人限期改善、否則將依同條例第49條第1項第4款規定裁罰，原告不服，經訴願遭駁回而提起本件行政訴訟等情，有原處分、訴願決定書卷內可稽，自可採為裁判之基礎。原告以系爭建物係於71年間蓋好並取得使用執照，並不適用84年間始公布施行之公寓大廈管理條例；且該地下層乃約定為原告專有使用，依據該條例第55條第1項、第2項規定，亦不受同條例第7條各款之限制；再系爭建物所在大樓之管理負責人或管理委員會猶未依法制止原告前述行為，被告逕依該條例第49條第1項第2款規定將裁罰原告，亦與該條例所規定程序不符等情，主張原處分及訴願決定應予撤銷。被告則否認原告之主張，並以前開情詞置辯，故本件應予審酌者，當為原告在系爭建物地下層堆放物品，是否有違公寓大廈管理條例第16條第2項規定？被告命原告限期改善，屆期將依同條例第49條第1項第2款規定裁罰之原處分，是否有所違誤？

五、本院得心證之理由：

㈠首按行政機關如以函文方式對人民告知其有違法事實，應於一定期限內改正，於期限過後倘仍持續該違法行為者，將逕行處罰等旨，該函文內容就字義觀之雖屬單純警告，然配以屆時未改正將處罰之法效預告，其強制性實質上已達人民無從抗拒之程度，可認已課予人民不繼續違法之不作為義務，自屬行政處分而得為爭訟。本件系爭處分內容既已明確認定原告行為違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，並限期改善，否則將依同條例第49條第1項第4款規定論處，自已發生對原告所為制止及課予回復原狀義務之法律效果，如原告未予理會，將發生更嚴重之後果（處以罰鍰），被告對其未來之作為（處罰）或不作為（不處罰）均應受前開函所表示之意見拘束。是以，原處分縱未對原告處以罰鍰，仍屬就公法上具體事件所為之決定，對原告直接發生法律效果之行政處分，最高行政法院93年度裁字第26號裁定、本院94年度訴字第2115號、102年度訴字第176號判決均同此見解，本院乃應就本件為實體審理，先予敘明。

㈡次按住戶違反公寓大廈管理條例第16條第2項「不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入」之規定者，「…管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣（市）主管機關處理。」同條第5項固有明文，然審諸公寓大廈管理條例於84年6月28日公布施行前已領得使用執照之建築物，如未成立管理委員會或選定管理負責人時，除無該條例管理組織相關部分規範之適用外，住戶在公寓大廈之行為，仍有該條例之適用；另對照同條例第49條第1項第4款：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：…四、住戶違反第16條第2項或第3項規定者。」之規定，足見公寓大廈管理條例第16條第5項之立法意旨僅係課予管理者之義務及指明其得循之救濟途徑，非謂必經管理負責人或管理委員會舉報者，主管機關始得處罰。本院94年度訴字第1577號、第2115號、103年度訴字第1728號判決，及最高行政法院96年度判字第1839號判決亦可資參照。原告主張本件未經管理負責人或管理委員會之「制止」程序，被告即逕行作成原處分，有違公寓大廈管理條例第16條第5項規定云云，乃有誤解而非可採。

㈢再按「區分所有權人除法律另有限制外，對其專有部分，得自由使用、收益、處分，並排除他人干涉。」公寓大廈管理條例第4條第1項明文可參。而同條例第5條「區分所有權人對專有部分之利用，不得有妨害建築物之正常使用及違反區分所有權人共同利益之行為。」、第15條第1項「住戶應依使用執照所載用途及規約使用專有部分、約定專用部分，不得擅自變更。」、及第16條第1項「住戶不得任意棄置垃圾、排放各種污染物、惡臭物質或發生喧囂、振動及其他與此相類之行為。」、第2項前段「住戶不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。」、第3項「住戶為維護、修繕、裝修或其他類似之工作時，未經申請主管建築機關核准，不得破壞或變更建築物之主要構造。」、第4項前段「住戶飼養動物，不得妨礙公共衛生、公共安寧及公共安全。」等規定，即屬前揭第4條第1項所稱「法律另有限制」之情形，區分所有權人就專有部分之使用權能因此有所退縮。

⒈查系爭建物即門牌號碼臺北市○○區○○街00號1樓，權利範圍尚包括平台、與地下層等附屬建物，而地下層之用途則登載為防空避難室，此有原告提出之系爭建物所有權狀、使用執照影本可稽（本院卷第33頁、第34頁、第36頁），參諸內政部以87年1月17日台內警字第8770011號函修正發布之防空避難設備管理維護執行要點第2條所定義之防空避難設備包括「㈠防空地下室。㈡防空洞。㈢防空壕、坑。㈣防空掩體、防空地面及防勤掩體。㈤緊急避難所（三層以上高大堅固建築物底層）。㈥其他經政府指定之防空避難設備。」，是系爭由原告專有之建物地下層係屬防空避難設備，乃堪認定。而原告因在該建物1樓經營汽車修護，乃將地下層作為倉庫堆置雜物與車輛修配零件等情，復經臺北市政府警察局大安分局員警於105年7月16日現場查訪並拍攝照片，有該分局105年7月22日北市警安分民字第10540384700號函及所附照片可考（原處分卷，第7頁至第10頁），原告等有在屬防空避難設備之系爭建物地下層堆置雜物之行為，復屬事實。

⒉原告未依使用執照所載用途使用伊專有之系爭建物，而將屬防空避難室之該地下層用以堆置雜物，因此妨害該建物之正常使用並違反其他區分所有權人共同利益，固然可能同時涉有違反公寓大廈管理條例第5條「區分所有權人對專有部分之利用，不得有妨害建築物之正常使用及違反區分所有權人共同利益之行為。」、第15條第1項「住戶應依使用執照所載用途及規約使用專有部分、約定專用部分，不得擅自變更。」及本件系爭之第16條第2項等規定，實務上對前揭各規定之競合適用關係且猶未明確釐清，本院審諸第16條第2項明確列舉違規行為樣態，相對於前開第5條、第15條，應屬針對「專有之防空避難設備」使用限制之特別規定而得優先適用，故被告以原處分認定原告有違反公寓大廈管理條例第16條第2項「住戶於防空避難設備堆置雜物」之行為，命原告限期改善，屆時未自行改善將依同條例第49條第1項第4款規定續處等情，於法當無違誤。

⒊原告雖主張系爭建物早於公寓大廈管理條例公布施行前之71年間即已完工並取得使用執照，該建物地下層非屬建築法第102條之1所規範之防空避難設備，並無公寓大廈管理條例之適用云云，並援引臺灣士林地方法院（以下簡稱為士林地院）89年度重訴字第59號民事判決、最高行政法院92年度判字第1322號、第837號判決以資憑佐。然查：

⑴系爭建物之使用執照已明確標示其地下層為「防空避難室」，其屬公寓大廈管理條例所稱之「防空避難設備」，前已論述清楚；又該地下層雖為原告所專有，惟公寓大廈管理條例第16條第2項之立法目的在於維護公寓大廈之公共安全，是防空避難設備縱屬公寓大廈之專有部分，惟應依合法用途使用，仍不排除前開規定之限制，本院103年訴字第1728號判決可資參照，另法務部87年7月7日（87）律字第021275號、內政部91年3月13日台內營字第0910004132號函均同此見解，原告主張系爭建物為專有部分而不適用公寓大廈管理條例第16條第2項規定，遂有未洽。

⑵至士林地院89年度重訴字第59號民事判決所涉爭點係為防空避難室之所有權歸屬問題，該判決認定「建築法第102條之1雖規定：『建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間…』，惟此規定係民國73年修法時所新增，故在此之前之建築物，縱起造人於規劃興建時開挖地下室作為防空避難室，亦不能遽認防空避難室必然為區分所有建物之共同使用部分。」亦在闡明此節，尚不能以建築法第102條之1於該案不能作為判定所有權歸屬之標準，跳躍推論「不適用建築法規定即非防空避難設備」。

⑶又最高行政法院前揭兩判決之基礎事實，均為原告因公寓大廈管理條例公布施行前即已興建完成之違章建築，涉有違反該條例第8條第1項規定而遭被告機關裁罰，與本件所涉之同條例第16條第2項防空避難設備已有不同而難以互為比附；其次，該院係分別以被上訴人（即原告）非行為人，渠未經上訴人（即被告）依公寓大廈管理條例制止並命回復原狀，遽而加以裁罰，乃與法律不溯及既往原則有違（92年度判字第1322號判決），及上訴人（即原告）係繼受取得附有違章建築之建物，並無違反該條例第8條第1項之「行為」，被告機關不應以與住戶無關之違章建築「狀態」處罰（92年度判字第837號）等情，認定被告機關之處分有所違誤。而本件在防空避難設備堆置雜物之「行為人」係為原告，乃伊所不爭執，本件所涉者係為「行為責任」而非「狀態責任」甚明，而本件被告針對原告行為，以原處分「制止」並命改善，與上述最高行政法院判決之基礎事實更截然有異，原告引用該判決意旨而為爭執，洵非足取。

六、綜上所述，本件原告為系爭建物地下層之所有權人，對該屬專有部分之建物有事實上管領力，而伊等在用途為「防空避難室」之該地下層堆置雜物與車輛修配零件，所為已經該當公寓大廈管理條例第16條第2項「住戶不得於…防空避難設備…堆置雜物」之要件，被告以原處分命原告限期自行移除堆置之雜物，屆期未自行改善將依同條例第49條第1項第4款規定續處，適用法規並無錯誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告所訴前開各節，均無可採，請求撤銷原處分及訴願決定，並無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，與判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭