臺北高等行政法院判決

107年5月3日辯論終結

原告

吳明治

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

薛維萱

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106 年8 月28日交訴字第1060014972號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告所屬臺北區監理所調查發現原告利用網路平臺，於民國106 年1 月8 日11時5 分許，以登記訴外人直航聯合有限公司（下稱直航公司）所有之000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），在新北市三重區成功路42號載客，並收取費用新臺幣（下同）226.14元，審認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106 年2 月10日交公北監字第4005197 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規則）第138 條規定。嗣被告以106 年4 月10日第40-4005197號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原處分有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之違法：依原處分之「違反事實」欄所載，被告認定原告違反系爭管理規則第138 條之規定，無非係認原告有「未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於新北市三重區成功路42號載客收取費用226.14元」等情。惟原處分並未論及其所憑以認定原告違規之證據，亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。又原處分認原告屬公路法第2 條第1 項第14款之運輸業者，且有同法第77條第2 項規定之違法情事，無非係以直航公司回函表示其並未與Uber簽訂相關契約為認定事實之基礎，進而認定原告有個人未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業之違規行為。然而，上開違規行為究是否經直航公司同意或是否屬直航公司經營許可範圍內之經營方式違規之判斷，攸關上開違規行為究應適用公路法第77條第2 項規定裁罰原告，抑或係應適用系爭管理規則第100 條所定小客車租賃業經營違規之規定，檢視直航公司此種經營方式是否違章之問題，影響所及，自難期待直航公司據實說明。詎被告竟採信直航公司一方卸責說詞，即遽認原告係未經直航公司同意而涉個人未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違章行為，並對原告為裁罰，顯有不當，且有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之違法。

（二）原處分有適用公路法第2 條第1 項第14款、同法第77第2項及系爭管理規則第138 條規定不當及違背經驗法則、證據法則之違法：檢視被告舉發程序所檢附之照片及疑似手機截取畫面資料，其中檢舉人所拍攝之照片僅係車輛通常外觀狀態，如何能執此認定原告有從事違規營業行為，且其中疑似手機截取畫面之資料，既非來自原告手機，亦非原告所製作或出具，此等由檢舉人片面所提供或製作之資料，其來源及真實性，顯有疑問，要無從執此認定原告有原處分所載之違規營業載客行為。又縱認原告有透過使用Uber APP應用程式取得乘客預約之資訊，執行載客業務，但直航公司乃依法申請核准經營小客車租賃業務之合法汽車運輸業之經營業者，參諸系爭管理規則第19條第1 項規定可知，經營汽車運輸業者內部經營管理上如何調度出租車輛與駕駛人，或其所屬駕駛人如何參與經營，均屬於汽車運輸業對於核准經營業者之內部經營管理；換言之，汽車運輸業所屬駕駛人參與汽車運輸業者之經營所衍生之經營行為，仍涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍。本件原告係隸屬直航公司之合作駕駛人，而直航公司既為核准經營汽車運輸業者，在該公司接受原告靠行或合作之同時，當可認定為同意並認可原告執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，而此經營型態依目前法令並無明文禁止，原告因誤信原告與直航公司間此種合作模式為合法經營行為，而提供載客服務。又縱認原告載客之資訊雖非透過直航公司媒介，而係透過第三人媒介所取得，惟此亦為直航公司接受原告合作靠行時所得預見及認可，故均無礙於原告載客行為乃為直航公司所取得經營汽車運輸業務之許可效力所及。準此，原處分認定原告擅自將直航公司所屬租賃車輛自行外駛個別攬載旅客，此屬系爭管理規則第100條第1 項第8 款之違規行為，難以涵攝於直航公司經營汽車運輸業之營業核准範圍乙節，有適用公路法第2 條第1項第14款、同法第77條第2 項、系爭管理規則第138 條規定不當及違背經驗法則、證據法則之違法。

（三）被告對於原告第一次違規行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣職業駕照4 個月之處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法：被告對於違反公路法第77條第2 項規定之汽車駕駛人，均一律併處汽車駕駛人吊扣駕照處分，僅審酌行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，足見被告作成吊扣處分前根本未考量是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，亦未區分個案情節輕重，顯然未符公路法第77條第2 項規定「得」吊扣之意旨，有裁量怠惰之違法。再者，被告對原告第一次遭查獲駕駛租賃營業用車載客之行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣職業駕照之處分，等同於禁止或限制原告駕駛車輛，如此將限制原告擔任合法職業駕駛之工作權。又原告係在銓統興業有限公司（下稱銓統公司）擔任小型貨車駕駛工作，所持有職業駕照乃原告賴以維生的證照，如遭吊扣，原告將無法繼續從事貨車駕駛之工作，嚴重妨害原告工作權，並危及原告生計，縱原告行為違規，但該行為對於公益並未造成危害，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被告亦未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡，有違反比例原則之裁量濫用之違法等情。並請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯略以：

（一）原處分已詳查證據認定事實，並無違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年度判字第2 號判例：本件係民眾檢舉案件，檢舉人提供該次搭乘之相關資料後，經行政調查結果，系爭車輛登記為「租賃小客車」，且為直航公司所有，直航公司並表示原告係向該公司承租系爭車輛自行使用，非該公司所屬員工，雙方就系爭車輛並有簽訂小客車租賃契約書。準此，原告就系爭車輛有實際管理、使用之權限，其自行將系爭車輛視為己用，攬載乘客並收取運費，顯屬違反公路法相關規定之行為人，被告依法處分，洵無違誤，難認有何違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之情事。

（二）原告透過Uber APP執行載客業務之行為，既非直航公司主動指派，亦非直航公司依法應負管理責任之法定事由，直航公司自無預見之可能，而無庸負管理之責。是以，原告之行為應非屬直航公司依法核准經營汽車運輸業之經營範圍；又縱認原告屬靠行於直航公司者，然原告擅將租賃車輛外駛個別攬載旅客，仍難認屬直航公司經營小客車租賃業之營業核准範圍，應屬違規營業行為，並無疑義。此外，吊扣駕照4 個月乃屬交通部106 年1 月6 日交路字第10650001091 號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）中最低之額度，且倘未吊扣駕照，原告仍可持續違反公路法之規定，故難認吊扣駕照處分有何違反比例原則等語。並請求判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所記載之事實，為兩造所不爭執，復有原處分、本件搭乘資料及採證照片、系爭車輛車籍資料、舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、訴願決定、直航公司106 年2 月3 日高直字1060203003號函、汽車出租單（參本院卷第58頁、第60頁、第61頁、第62頁、第63至68頁、第85頁、第86至87頁）在卷可稽，自堪信為真實。是以，本件兩造之爭點為：被告認原告違反公路法第77條第2 項及系爭管理規則第138 條規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月，是否適法無誤？

五、本院之判斷：

（一）按公路法第2 條第14款規定：「本法用詞定義如下：……

十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1 項第4 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條第1 項第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4 個月至1 年，或吊銷之，非滿2 年不得再請領或考領。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480 號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條第5 項規定授權訂定系爭管理規則，於該規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依系爭管理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2 項規定處罰。

（二）次按系爭裁罰基準第2 點規定：「……二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1 次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4 個月。……」而系爭裁罰基準係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2 項規定之裁量權目的尚無牴觸，亦得加以適用。

（三）本院經核原處分並無違誤，茲分述如下：

１、經查，被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，經調查發現原告利用Uber網路平臺，於106 年1 月8 日11時5 分許，以登記直航公司所有之系爭車輛在新北市三重區成功路42號載客，並收取費用226.14元，審認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106 年2 月10日交公北監字第4005197 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2 項及系爭管理規則第138 條規定等情，有搭乘時照片、行車路線圖（包含起訖點路線及時間示意圖、駕駛人名字、車號末2 碼數字01、車輛廠牌ALTIS ）及行程收據（226.14元）等照片影本、系爭車輛車籍資料、被告所屬臺北區監理所106 年2 月10日交公北監字第4005197 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單在卷可稽（參本院卷第60至62頁）。

２、次查，被告所屬高雄區監理所曾就上開違規行為函詢直航公司，經直航公司於106 年2 月3 日以高直字第1060203003號函復：「本公司經查吳明治於105 年12月12日向本公司承租車輛000-0000，客人純粹是向本公司承租車輛，不是本公司員工，隨文附上該車承租人證件及租賃契約書各乙份，請查照。」（參本院卷第85頁）再參酌直航公司所檢附經原告簽署之汽車出租單（參本院卷第86頁）及原告於本院107 年5 月3 日言詞辯論期日自承：「目前在市場上司機與租賃車業者的合作有3 種態樣，包含代僱駕駛、靠行及單純簽訂租車合約，……本件原告就是簽訂租車合約，……在本件租賃車業者與司機間是單純簽租車合約，並沒有簽定靠行或代僱駕駛的合約」等語（參本院卷第169 頁），可知原告確實係向直航公司承租系爭車輛，故系爭車輛於行為時雖登記為直航公司所有，且直航公司係經依法核准經營汽車運輸業者，然原告於106 年1 月8 日駕駛系爭車輛搭載Uber平臺乘客之行為，係原告私下透過使用Uber APP所為之營業行為，與直航公司所經營之汽車運輸業無關。

３、綜上，原告依系爭管理規則第138 條規定，負有未經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上義務，惟經被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，經調查後，查獲原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為，且原告既持有職業駕照，則其對上開法規自難諉為不知，是其違反未經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上義務，縱非故意，亦難辭過失之責。從而，被告審認原告未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為明確，且為第一次違規，爰依公路法第77條第2 項及系爭裁罰基準之規定，乃以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。原告主張原處分未詳查事實及證據，有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之情事，洵非可採。

（四）原告雖稱：原告所執行之載客業務仍屬於直航公司經依法核准經營汽車運輸業之經營範圍，故原告自無未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，原處分有適用公路法第2條第1 項第14款、同法第77第2 項及系爭管理規則第138條不當及違背經驗法則、證據法則之違法云云。惟按系爭管理規則第100 條第1 項第8 款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……八、不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業。」足知經營小客車租賃業將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物係屬違規營業。又如前所述，原告其係透過使用Uber APP應用程式取得乘客預約之資訊，執行載客業務，且揆諸直航公司上開回函，可知直航公司並未與Uber簽訂相關契約，亦即加入Uber平臺搭載乘客並非屬於直航公司之營業範圍，原告於106 年1 月8 日駕駛系爭車輛搭載Uber平臺乘客之行為，僅係其使用直航公司所屬租賃車輛擅自外駛個別攬載旅客而從事汽車運輸業，尚乏證據可認直航公司知情參與，而得認係屬直航公司之營業範圍。是以，原告自難以其擅自將直航公司所屬租賃車輛自行外駛個別攬載旅客之違法行為涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍。

（五）原告固又提出其與訴外人銓統公司簽訂之職員聘僱契約書為據，主張被告對於原告第一次違規行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣駕照4 個月之處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法等語。然按行政機關行使裁量權，可能在個案中為之，亦可能由行政機關對其所屬人員或下級機關就行使裁量權，以一般指令規定如何裁量，即行政機關訂定所謂的「裁量基準」供作所屬人員或其下級機關於個案行使裁量權之準據，以便在個案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用之一致性，以符平等原則（最高行政法院93年判字第309 號判例意旨參照）。本件涉及之系爭裁罰基準，係由交通部本於職權而非基於法律授權所訂定之裁量基準，為行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則。此項行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力（行政程序法第160 條第1 項及第161 條）。又裁量係行政固有權限，除裁量權之行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得審查行政裁量權行使之當否。行政機關訂定之裁量基準，係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮行政罰法第18條第1 項之審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則裁量怠惰。惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形。至裁量基準所規定典型情形，其處分審酌因素過少是否有裁量怠惰，則應視影響處分相對人權益輕重程度而定。如果依裁量基準所規定典型情形而對相對人所為之處分，對處分相對人權益影響不大，則處分審酌因素即使單一，亦無不可（最高行政法院107 年度判字第130 號判決參照）。經查，依原告提出之職員聘僱契約書觀之（參本院卷第151 至155 頁），其上固然載明原告在銓統公司擔任小型貨車司機，惟該契約書並無簽署日期、聘僱期間之記載，因此，原告迄今是否仍為銓統公司之司機，已有疑問，故尚難以此遽認原處分吊扣原告駕照4 個月會影響原告之生計，而有違比例原則。何況，106 年1 月4 日修正公布之公路法第77條第2 項既增訂未依申請核准而經營汽車運輸業者，得吊扣駕照4 個月至1 年，或吊銷之，非滿2 年不得再考領，則其必然會造成行為人在吊扣期間無法駕駛車輛之結果，其目的無非係為達到遏止非法效果。再參酌本件依原告之主張，尚難顯示本件有何特殊情形，而能作不同於該基準之處分內容，且被告依系爭裁罰基準以原處分吊扣駕照4 個月，又屬法定最低吊扣期間，是自難認原處分有何裁量怠惰及違反比例原則之情事。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。從而，本件被告所為之原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭