臺北高等行政法院判決

107年12月6日辯論終結

原告

黃己開（兼如附表一所示黃韻達等18位原告之被選定當事人）

被告

基隆市政府

代表人

林右昌

訴訟代理人

廖勝勇

胡開宿

羅來儀

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年4月2日農訴字第1070702293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

(一)原告前擬具水土保持計畫向被告申請於基隆市七堵區瑪陵○段○○○○○段000○000○0○000○0○號等3筆屬山坡地範圍內之土地(合稱系爭土地)上興建集村農舍，案經被告以94年6月7日基府海工貳字第0940060431號函核定該水土保持計畫在案。嗣被告於102年11月26日派員會同原告至系爭土地勘查，發現現場未施作預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池、排水溝及植生等水土保持設施，被告以本案水土保持義務人未依原核定之水土保持計畫施作，違反水土保持法第23條第1項規定，爰依同法第33條第1項第2款規定，分別對原告及選定當事人作成如附表二所示之處分(下稱前處分)，分別裁處原告及選定當事人新臺幣(下同)6萬元罰鍰，並命應限期改善。原告對前開19件裁罰處分不服，分別向行政院農業委員會提起訴願，經該會皆作成「訴願駁回」之訴願決定，原告對前揭訴願決定不服，提起行政訴訟及上訴，分別經本院作成103年度訴字第1458號「原告之訴駁回」及最高行政法院作成104年度判字第518號「上訴駁回」之判決。原告復對本院103年度訴字第1458號判決及最高行政法院法院104年度判字第518號判決，提起再審之訴，分別經本院以105年度再字第103號裁定及105年度再字第12號判決再審之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以106年度裁字第839號裁定抗告駁回及105年度裁字第1181號裁定上訴駁回。

(二)原告及選定當事人復於106年10月4日向被告依行政程序法第128條規定，就原處分申請行政程序重新進行，再經被告認本案應無行政程序重開之必要，而以106年10月23日基府產工貳字第1060058183號函（下稱系爭函）復略以，原處分案行政訴訟業經最高行政法院104年度判字第518號判決上訴駁回，首次再審之訴經最高行政法院105年度裁字第1181號裁定上訴駁回，第二次再審之訴亦經臺北高等行政法院105年度再字第103號裁定駁回，請遵照判決辦理等語。原告對前開系爭函不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

(一)前處分係裁罰甲集村農舍之人水土保持計畫施工（未依計畫施作）之違法，惟裁罰理由之事實認定，卻是以乙集村農舍之人在施工，顯然誤植甲集村農舍者名冊裁罰，明顯有「未據法定事實」審認之違法。先前法院判決亦建立在甲集村農舍之事實基礎上，此事實不正義，自應歸責被告「未依法行政」之過。原告與被告兩造皆主張乙集村農舍名冊為「法定當事人」，現時即不存在有以甲集村農舍名冊為法定準據之事實可論，因此法院審理之審認應據「法定事實」為基礎判決。前審係基甲集村農舍名冊為事實基礎判決，本件據被告依法核准乙集村農舍者之「法定事實」為事實基礎，故前後兩件訴訟所基之事實基礎不同，法律關係不一樣，訴訟標的自是有差異。集村農舍水土保持計畫係被告依法核准，任何單獨個體戶，係無能擬具集村農舍水土保持計畫送審的，故依前述意旨任何單獨個體戶非集村農舍之權利義務人，戶與個人有所區別，因此前處分按人裁罰，與規定明顯有違。又本件應依集村農舍1案裁罰或按1筆土地裁罰，被告竟分別裁罰，明顯有嚴重程序瑕疵與無依法行政，故被告行政已具不法行政等語。並聲明求為判決：「一、先位聲明：1、原處分、原訴願決定均撤銷。2、被告對於原告106年10月4日之申請事件，應作成准予就前處分重開行政程序，及被告應撤銷前處分之行政處分。二、備位聲明：確認前處分為無效。」。

三、被告抗辯則以：

(一)本案根本沒有所謂甲集村、乙集村農舍的問題，先前被告所為的裁罰，是針對各受裁罰對象未依水土保持法完成水土保持計畫的義務，而水土保持義務人為誰，是當初原告自己申請的，故裁罰處分之對象與原告申請集村農舍無關，亦與集村農舍申請人為誰無關；且如有水土保持義務人不同於目的事業開發或利用許可申請文件情形，應主動報請主管機關備查，本案原告從未依相關法令規定辦理報備事宜，卻屢次於再審、行政訴訟案提出名冊不一致，未依法定事實裁處之理由，實不可採。行政處分如經司法實體判決，則應尊重實體判決之既判力，不宜再由行政機關依職權撤銷致破壞實體判決之既判力；及經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，相對人或利害關係人得依再審程序謀求救濟，故不在准予依同法第128條第1項規定重開程序之列等語，資為抗辯。並聲明求為：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

甲、先位聲明部分：

(一)按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」、「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條分別定有明文。上開行政程序法第128條規定，係針對於法定救濟期間經過後（未提或續提行政救濟），已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序權利之規範。又行政程序法第128條雖是針對已發生形式確定力之行政處分所設之特別救濟程序，然該條既明文規定適用之對象為「於法定救濟期間經過後」之行政處分，則如果於法定救濟期間內，曾對行政處分提起行政訴訟，且經最高行政法院判決確定者，該行政處分並非因法定救濟期間經過而確定，原則上即無前揭程序之適用（最高行政法院104年度判字第126號判決意旨參照；另最高行政法院101年度判字第765號判決、102年度判字第29號判決亦同上開意旨）。

(二)經查：原告不服前處分提起訴願，經行政院農業委員會103年7月25日農訴字第1030714383號、第0000000000號、103年8月5日農訴字第1030714585號、103年8月7日農訴字第1030714385號、第0000000000號、第0000000000號訴願決定駁回；原告不服上開訴願決定，提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第1458號判決，駁回原告之訴；原告不服本院103年度訴字第1458號判決，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第518號判決，駁回上訴；原告復對本院103年度訴字第1458號判決及最高行政法院104年度判字第518號判決，提起再審之訴，分別經本院以105年度再字第103號裁定及105年度再字第12號判決，駁回再審之訴；原告不服本院105年度再字第103號裁定及105年度再字第12號判決，提起抗告及上訴，經最高行政法院以106年度裁字第839號裁定駁回抗告及以105年度裁字第1181號裁定駁回上訴等情，業經本院依職權調閱本院103年度訴字第1458號卷宗（含歷審卷）查明屬實。是原告就前處分既已於法定救濟期間內，對之提起行政訴訟，且經最高行政法院判決確定，顯非因法定救濟期間經過而確定，揆諸前開說明，本無行政程序法第128條申請程序重開規定之適用，原告前開主張，已與行政程序法第128條規定不合。

(三)次按，行政處分除追求合法性及妥當性外，行政處分之安定性亦不能不予以兼顧，尚不能僅因考量個案正義而貿然為個案解釋，致破壞法之安定性。又行政程序重新進行之決定可分為兩個階段，第一階段准予重開，第二階段重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。若行政機關第一階段即認為重開不符合法定要件，而予以拒絕，就沒有第二階段之程序；上述二種不同階段之決定，性質上皆是新的處分，受處分不利影響之原告依法自得提起行政爭訟，高等行政法院應實體審究，以判決駁回（最高行政法院97年度裁字第5406號裁定參照）。經查：原告雖主張其106年10月4日申請書，係請求被告作成准予就前處分重開行政程序之行政處分，業如前述，而原處分及訴願決定雖未就原告所主張「撤銷前處分重新處理」部分是否符合重開行政程序要件為處理，固有未洽，然因原告前開主張，與行政程序法第128條規定不合，其申請程序重開，於法未合，被告雖未為處理，惟實質上等同否准原告重開行政程序之申請，駁回結論並無不同，故原告訴請如先位聲明所示，為無理由，應予駁回。

(四)另按，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰……。」行政程序法第117條前段定有明文。本條文固亦係針對已發生形式確定力之行政處分所為之例外規定；惟依本條文中關於「原處分機關或其上級機關『得依職權』為違法行政處分之全部或一部撤銷」之文字，足知本條規定之「撤銷」係委諸行政機關為裁量，即其僅係賦予行政機關得自為撤銷違法行政處分之職權，並未給予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分之請求權，尚與上述行政程序法第128條之規範意旨有別，自不得據本條所規範行政機關得自為撤銷之違法行政處分，不以未經行政法院實體判決確定為限一節，而謂得依同法第128條請求重開行政程序之行政處分亦應為相同之解釋（最高行政法院102年度判字第29號判決意旨參照）。查：原告提出本件申請所依據之行政程序法第117條規定，揆諸上開最高行政法院判決意旨，僅係賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦予原告得請求被告自為撤銷違法行政處分之請求權，其性質上僅係促使被告為職權之發動，並非屬於「依法申請之案件」。是原告依該規定，訴請如先位聲明所示，亦為無理由，應予駁回。

(五)綜上，原處分及訴願決定雖未就原告所主張「撤銷前處分重新處理」部分是否符合重開行政程序要件為處理，固有未洽，然因原告前開主張，與行政程序法第128條規定不合，其申請程序重開，於法未合；又原告依行政程序法第117條規定，申請程序重開，亦於法未合，被告雖均未為處理，惟實質上等同否准原告重開行政程序之申請，駁回結論並無不同，故原告訴請如先位聲明所示，為無理由，應予駁回。

乙、備位聲明部分：

(一)按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」為行政訴訟法第107條第1項第9款所明文。行政法院對人民提起之撤銷訴訟以實體無理由而判決駁回確定者，因該確定判決已就該行政處分之違法性予以審查，而於此範圍內發生既判力，故如人民再就同一行政處分之違法性提起確認行政處分無效訴訟，因該確認行政處分無效訴訟之訴訟標的，亦即同一行政處分之違法性，業經前撤銷訴訟之確定判決予以確認，而為該確定判決效力所及，即有行政訴訟法第107條第1項第9款規定之起訴不合法之情形（最高行政法院104年度裁字第1264號判決參照)。

(二)經核，原告認前處分違法提起撤銷訴訟，經本院以103年度訴字第1458號判決及最高行政法院104年度判字第518號判決駁回原告之訴確定在案；原告再次提起本件確認前處分無效之訴，依上開規定及說明，該訴訟標的為前撤銷訴訟之確定判決效力所及，即有起訴不合法之情形，故原告請求確認前處分無效，為不合法，應予駁回。

五、綜上所述，原告主張各節，均非可採。原處分及訴願決定雖未就原告所主張「撤銷前處分重新處理」部分是否符合重開行政程序要件為處理，固有未洽，然因原告前開主張，與行政程序法第128條規定不合，其申請程序重開，於法未合；又原告依行政程序法第117條規定，申請程序重開，亦於法未合，被告雖均未為處理，惟實質上等同否准原告重開行政程序之申請，駁回結論並無不同，故原告訴請如先位聲明所示，為無理由，應予駁回；又原告主張前處分違法，業已提起撤銷訴訟，以為救濟，惟原告於本件行政訴訟，再提確認訴訟，確認前處分為無效，有行政訴訟法第107條第1項第9款規定之起訴不合法情形，為不合法。本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭