臺北高等行政法院判決

107年8月23日辯論終結

原告

周林秀鳳

原告

許愛珠

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

複代理人

王慕寧 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張晉豪 律師

複代理人

曾伯軒 律師

參加人

南亞塑膠工業股份有限公司

代表人

吳嘉昭

訴訟代理人

張雨新 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國106年12月27日台內訴字第1060084409號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：南亞塑膠工業股份有限公司（即參加人）委託弘傑不動產事業股份有限公司依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，於民國104年9月7日向被告申請自行劃定臺北市松山區民生段150地號等5筆土地【註：原為150、150-1、150-2、150-3、150-7地號土地，其中150-1地號土地於申請過程中因使用分區不同逕為分割出150 -8地號土地，總面積不變。（本院卷第477頁背面）】為更新單元（下稱系爭更新單元），原告共有位於臺北市松山區民生段（下同）150、150-1、150-2、150-3、150-7、150-8地號土地及各別所有之其上建物【門牌號碼：臺北市○○區○○○路000○00號00樓（周林秀鳳）、臺北市○○區○○○路000○00號00樓（許愛珠）】位於系爭更新單元範圍內。案經被告審查後，以106年10月6日府都新字第10632063800號函（下稱原處分）核准參加人申請自行劃定系爭更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15條規定，自獲准6個月內，逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核，逾期未報核者，應依規定重新申請。原告對原處分不服，提起訴願，主張原處分依據之臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準（下稱系爭評估標準）第2條所定之指標㈢、㈥、㈨，經最高行政法院101年度判字第647號等相關判決認定有誤，又被告並未敘明指標㈥之細節內容，顯有判斷恣意之違法等語。經內政部106年12月27日台內訴字第1060084409號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）卷附「參與更新意願書」及「都市更新事業計畫同意書」均與本件更新單元之劃定同意無關，且該同意書係參加人之更新整合人員迫使原告簽署，乃參加人及被告屢據此辯稱原告已同意云云，顯不可取：

１、按都市更新條例所稱之同意，分別專指同條例第10條第1項於申請「自行劃定更新單元時」，及第22條第1項申請「擬定或變更都市更新事業計畫報核時」應向更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人徵詢者之謂；就此，被告亦分別頒訂有通用之「申請人自行劃定更新單元同意書」及「都市更新事業計畫同意書」可資遵循。被告及參加人雖執卷附「參與更新意願書」及「更新事業計畫同意書」，辯稱原告已同意本件更新單元之劃定云云。惟查，觀諸署名為原告周林秀鳳之意願書所載，參加人顯係刻意刪除前揭更新單元同意書範本明示「本人……同意……申請自行劃定『臺北市……筆土地為更新單元』」及「本人對於是否同意劃入更新單元之意願表達如下」等對劃定更新單元之積極表示同意用語，致誤導原告周林秀鳳認為簽署該意願書之用意，僅在表示如參加人依法進行，其也願意依法配合都更程序而已，並非表示同意參加人得申請劃定更新單元，自無由據此推論原告已同意本件申請。

２、至原告固曾簽署系爭更新事業計畫同意書，惟此同意書係針對更新單元劃定後，參加人另行擬訂之更新事業計畫所為之意思表示（原處分說明四），此與以更新單元劃定為標的之原處分，分屬不同之更新程序，二者並無關聯。況查，原告之所以簽署系爭事業計畫同意書，實係參加人之整合人員告訴原告「如不簽署系爭同意書，將導致伊等之選配權益遭到大幅減縮」；是原告為避免於後續選配程序時，再遭參加人不公平對待，乃不得不簽署該同意書。參加人及被告卻反而據此辯稱原告同意在先，又提起本件訴訟，無權利保護必要云云，實屬顛倒是非之詞，殊難採取。

（二）被告未實際審酌本件更新單元內之建物結構安全性，逕以本件形式上符合系爭評估標準第2條所訂「指標㈢」、「指標㈨」，即遽以原處分核准劃定，於法殊有未洽：１、都市更新之進行，具有限制甚至剝奪人民居住自由及財產權之嚴重效果，要不得僅以空泛、抽象之公益即據為其發動之原因。於未經劃定應實施更新之地區，其自行劃定更新單元所具備之公益性，較諸經政府依都市更新條例第6條或第7條劃定為更新地區，更應嚴格要求，始可避免都市更新淪為剝奪他人財產權以圖私人利益之工具，此揆諸最高行政法院104年度判字第772號判決及101年度判字第647號判決意旨即明。是參加人依系爭評估標準「指標㈢」、「指標㈨」提出申請劃定單元者，主管機關應就擬劃定更新單元內之建物有無「傾頹或朽壞之虞」一節，由更新審議組織依客觀資料詳為審認，以避免浮濫劃定。

２、本件參加人係認單元內建物符合系爭評估標準「指標㈢」、「指標㈥」及「指標㈨」。惟遍觀本件歷次臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）之會議記錄，殊未見參加人就前述建物結構安全性有何「傾頹或朽壞之虞」之情事，提出客觀可信之證據資料，復未見審議會就此有所討論。足見被告僅以本件建物形式上合乎系爭評估標準所訂前揭指標，即以原處分准予劃定，於法自有未洽。

（三）系爭更新單元內建築物結構安全性並無傾頹或朽壞的具體危險，則被告僅以本件形式上合乎系爭評估標準「指標㈢、㈥、㈨」，即率爾核准劃定更新單元，顯屬對原告財產權之過度侵害，核與比例原則不符：

１、參照最高行政法院92年度判字第467號、106年度判字第201號判決及司法院釋字第709號解釋陳新民大法官不同意見書、李震山大法官協同意見書之意旨，公權力行為所欲追求之公益目的，與因此受害之人民權益，二者不得輕重失衡；是縱認都市更新之實施非無一定之公益，惟其達成之公益，如與所造成基本權侵害不成比例，馴致無由正當化此等基本權干涉行為，即難謂與比例原則相符。都市更新固非無其公益色彩，惟其如欠缺重建之急迫性及具體危險，卻逕採取重建之方式，致剝奪人民受憲法保障之財產權等基礎性權益，自難認此等更新所追求之公益，與因此造成之權益侵害相當，則此等更新所追求之利益，自不足以作為剝奪財產權之正當目的，要屬當然。

２、學者王珍玲亦認為，都市更新地區範圍或更新單元一經劃定，範圍內之土地及建物即會被更新，故該等規定除應符合憲法第15條及第23條保障人民財產權之意旨外，尚需符合行政法之一般原則，應無疑義。是系爭評估標準指標㈢更新單元內各種構造建築物面積達2分之1以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨鋼筋混凝土造；即便與「建築改良物耐用年數及每年折舊率表」年限相合，仍應實質審究更新單元內之建築物是否確有傾頹或朽壞之虞，而不得僅以各種建築物之構造結構種類（土磚造、木造、磚造及石造）及耐用年數，即作為判斷建築物是否有因「年代久遠」而有「傾頹或朽壞之虞」之依據，否則即不符合都市更新條例第6條第2款之規範意旨，而有率斷之疑。另指標㈨更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5月5日修正後之建築技術規則者之棟數比例達2分之1以上，此2項指標與災害之避免，似有正當合理關聯。惟建築物興建時有無適用內政部78年5月5日修正後之建築技術規則，並非判斷建築物耐震能力之唯一標準。且內政部營建署100年8月11日營署更字第1002913903號函釋略以：「舊有建築物因涉及建築年限、所有權人維護管理使用等因素，均使所能承受之地震震度能力有所不同，爰舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應由建築師、土木技師、結構技師等，經檢測評估後始能得知」等語，是指標㈨未考量影響建築實際耐震能力之各種因素，而僅以建築物興建時有無適用內政部78年5月5日修正後之建築技術規則為判斷建築物耐震能力之唯一標準，亦非妥適。換言之，此2項標準雖與都市更新條例第7條第1項第2款所定「為避免重大災害之發生」具正當合理關聯，然仍須依實際情況，視其是否符合比例原則之要求，方稱妥適。

３、綜上，在採取重建作為更新方式之案件中，其實施結果既將嚴重侵犯、甚至剝奪人民財產權等基礎性權益，其發動要件自應恪守比例原則之限制，而應限於更新範圍內建築物已有傾頹或朽壞之具體危險，致有危害公共安全之急迫性者，始可為之。此觀同屬系爭評估標準中涉及公共安全之「指標㈠」及「指標㈣」，均亦以「經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者」為要尤明；則本於體系正義，前揭「指標㈢、㈨」自無置外於此之理。因此，規劃重建之更新單元建築物是否確有傾頹或朽壞之具體危險，自需有專業機構或人員就建築物結構之實際檢測結果，方得為憑。

４、經查，本件範圍內建築物雖屬屋齡35年之鋼筋混凝土建築，惟依「建築改良物耐用年數及每年折舊率表」所載，此類建築物之耐用年限長達60年；且該建築物興建以來即為台塑集團之企業總部所在，其外觀極為雄偉壯麗，內部結構更無任何安全疑慮，此復有該建築物照片（原證17）附卷足徵屬實。是其建築結構之安全、堅固、耐用，實無庸置疑。且觀諸參加人就系爭建物委外評估之報告，均建議系爭建物能可採用補強之方式來處理，其中潘宗揚結構技師事務所所作的報告書更明確表示：「建議以增設鋼筋混擬剪刀牆為主體之搭配補強方式，應屬最為有效、經濟及現況施工可行之補強方式。」，顯見系爭建物尚無拆除重建之必要。是被告逕以系爭建物形式上合乎系爭評估標準「指標㈢、㈨」，即准許參加人藉由都市更新之手段剝奪他人財產權，核與比例原則不符。

５、至參加人雖在針對原告106年6月15日陳情意見之回覆中，表示系爭建物經結構技師檢討後，耐震能力僅約0.1056g--1.1605g，已有公安疑慮云云（更新案檢討書「公民或團體陳情意見綜理表」）。惟按行政機關需於其決定理由內說明其判斷之過程及依據，如此方可免於恣意之指摘，而獲得行政法院給予一定之尊重，有最高行政法院107年度判字第362號判決及本院106年度訴字第575號判決意旨可參。經核參加人所述關於耐震能力等語，無非係其片面之詞，並無法從本件審議過程或審議資料得知其檢討依據為何，且與參加人於審議過程外提出之評估結果不符，顯不可採。則被告未審就此等耐震能力不足之說詞是否確有合理之論據，遽將此作為原處分理由之依據，自屬恣意而有判斷濫用之違法。

（四）被告及參加人雖以系爭更新單元位於土壤液化中度潛勢區云云，辯稱本件建物無需就有無妨礙公共安全之具體危險一節，辦理檢測。惟查：

１、申請更新範圍是否位於土壤液化潛勢區，並非系爭評估標準「指標㈢」或「指標㈨」之要件，則本件建物是否位於潛勢區，核與該指標之適用無涉。況且，本件建物基地是否屬於土壤液化中度潛勢區，從而可認有都市更新條例第6條所稱「建築物因年代久遠有傾倒或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全」一節，殊未見諸本件審議會討論過程或原處分之理由，自不容被告及參加人臨訟追加，否則即有架空審議會權限之虞。

２、揆諸國家災害防救科技中心災害潛勢地圖網站所示：「目前公開的潛勢圖比例尺只有1／25,000，精度低，不能代表區域內『每一吋土地』，此圖是用來作為國土區域計畫等參考用，並非用來確認建物本身是否安全的關鍵。因此，建築物位於『高度土壤液化潛勢區（紅色區域）』內請勿過度擔心，民眾利用自主檢查表先初步檢核，並向地方政府查閱建物的原始設計資料尋求專業技師進行專業診斷。建築物位於『中度土壤液化潛勢區（黃色區域）』內中短期內應無太多的風險顧慮，可以配合地方政府較精細的調查工作與結果，再決定後續措施。…」。另內政部營建署更明確表示：「建築物在興建前必須進行土壤液化潛勢評估，並納入抗液化設計考量，只要有妥善的基礎設計，土壤液化區是可以蓋房子的。」、「過去震災造成房屋倒塌都不是土壤液化造成，而是結構系統不良所致，所以請您儘速向當地直轄市、縣（市）政府申請免費辦理老舊住宅耐震評估。」（原證14），顯見更新單元位於政府公告之土壤液化潛勢區，並非謂此單元內土地均有土壤液化之風險；且縱位於土壤液化潛勢區內，也不代表該建物有倒塌之危險，仍須待進一步精確的檢測後，始可認定是否有害及公共安全。凡此，益見本件顯有辦理檢測之必要，要非僅以建物形式上合乎前揭指標要件為已足。

（五）系爭評估標準「指標㈢、㈨」縱採實質認定，亦無礙於被告追求都市更新程序之迅速與效率，則揆諸正當法律程序及比例原則之保障意旨，自應以建物結構經調查後確有具體公共危險之情況為必要，被告未為調查即遽以核准，顯屬違法：

１、綜觀系爭環境評估標準同樣用以判斷建築物結構安全之「指標㈠、㈣」，均以專業鑑定結果為要件（則具有相同功能的指標㈢、㈨卻不用，顯然沒有正當理由而存有差別待遇，違反平等原則），此觀同樣是系爭評估標準的「指標㈣、㈦」也都以經專業鑑定為要件，甚至被告亦擬將「指標㈢、㈨」進行修正（原證5）等情，更見並不會對被告所屬審議會之審議效率形成過度之負擔。是「指標㈢、㈨」之適用，自以被告調查後，確認該建物結構有公共危險之情況為必要，此對於行政效率及人權保障，始屬兩全。參加人及被告徒以追求行政效率云云，辯稱本件僅形式上合乎「指標㈢、㈨」為已足，顯屬過度偏重行政效率，核與正當法律程序及比例原則意旨不符。故被告全然未調查系爭建物之結構情況，即遽以原處分核准本件申請，顯屬違法。

２、參加人雖辯稱「指標㈢、㈨」採實質認定需耗費大量成本，並無必要云云。惟參加人於本件訴訟中已自承，其於審議過程外，曾經多次委託他人就系爭建物結果安全性進行檢測，顯然要求自行劃定更新單元申請人先就系爭評估標準「指標㈢、㈨」委託公正單位進行鑑定，並不會對參加人形成過度負擔，此觀「指標㈣、㈦」也同樣有此要求即明。

（六）被告雖再以本院105年度訴更一字第8號判決亦考量建築地震、土壤液化駁回原告之訴在案云云，辯稱本件無需另行檢測建物結構是否安全。惟查：

１、該判決雖駁回原告之訴，惟該判決亦非僅以單元內建物合乎前揭指標之形式要件，即率認該建物基地有更新之必要；毋寧更以地方政府所作成之檢測結果（即被告作成之「老屋健檢計畫」初步評估判定書）為據。且該號判決之上訴審即最高行政法院107年度判字第180號判決已明確表示：「惟就臺北市政府以建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞足以妨害公共安全為由，核准自行劃定為更新單元者，僅係以建築物屋齡達評估指標所指之條件，致耐震設計標準有不符合內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定之棟數比例達2分之1要求之情形時，在經調查建築物之實際情形後，倘足以證明更新單元內之建築物並未有傾頹或朽壞之虞，而致妨害公共安全，且依當時都市計畫之內容，擬劃為更新單元之土地其利用尚屬合理、適當，而無建築物未符合都市應有機能之情形者，當不存在以公益為理由要求對不同意劃入更新單元所有權人之權利保護為退讓之正當理由」。準此，苟欠缺可以證明更新單元內建物有傾頹或朽壞之虞，致生公共危險，或妨礙都市計畫之實施之實際調查結果，尚不因單元內建物形式上合乎系爭環境評估標準之各項指標要件，即可率爾推認該案已然具備更新之必要性，此時行政機關如逕以抽象公益為由，遽為核准其申請，自與比例原則不符。

２、從而，本件被告僅以系爭更新單元位於「敦化北路」旁，然此究竟與該區域內都市計畫有何衝突、不相容之處？迄今完全未見被告有所說明；又該建物目前仍作為台塑集團總部之用，亦兼為台塑集團創辦人王永慶先生之住所，更為諸多知名企業、事務所所進註辦公（此與本院105年度訴更一字第8號判決所涉建物為無人使用之市場，顯有不同），其結構安全要無庸疑，乃被告更未經調查或任何檢測，即依「指標㈢、㈥、㈨」核准本件申請，顯與上開最高行政法院判決意旨有違，殊非適法。

（七）系爭評估標準「指標㈢」、「指標㈨」，業經被告以其迭遭認為違法，而於106年11月30日預告修正系爭評估標準第2條之草案：「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準，應符合下列2款以上之規定。但為達整體開發目的，經臺北市政府（以下簡稱本府）審核要求擴大納入之更新單元範圍，得不受本條之限制。……更新單元內符合下列各種構造建築物面積比例達2分之1以上且經建築師、專業技師或機構依內政部建築物實施耐震能力評估及補強方案計畫辦理初步評估為有疑慮或確有疑慮者：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造。……」（原證5）。更見原處分僅以本件形式上符合該等指標即遽准予劃定，殊非適法。則原處分僅以本件申請範圍內建築物，形式上符合前揭指標所訂年限，及未符合已遭刪除之建築技術規則之標準，即逕予核定，於法顯然不符。

（八）本件敦化北路雖經被告公告為系爭評估標準「指標㈥」之「重大建設」，惟原處分全未敘明本件更新單元內現存建物，究與敦化北路有何衝突、不相容之處，致有辦理更新之必要，即率爾作成原處分，顯有判斷恣意之違法：被告認本件更新單元與已公告為「臺北市重大建設」之敦化北路，二者實距0公尺，符合「指標㈥」，乃以原處分核准劃設更新單元。惟參照最高行政法院105年度判字第380號判決、104年度判字772號判決意旨，被告如欲以系爭評估標準「指標㈥」作為核准劃定更新單元之依據，其所屬審議會即應就該擬劃定單元內建物，究與其公告之「重大設施」有何不相容，從而應辦理都市更新之必要一節，詳予審認、說明，並將其認定理由記載於會議記錄或處分理由內，其判斷始無恣意之瑕疵可指。被告徒以系爭評估標準「指標㈥」，為其作成原處分之依據。然則，本件更新單元內建物，究竟與被告公告之「重大建設」敦化北路，有何衝突而亟待更新之處一節，殊未見諸本件相關之審議會會議記錄，復未載明於原處分之理由。是被告機關僅以本件申請形式上符合前述「指標㈥」，即認定本件有劃定更新單元之必要，顯係僅有結論而無理由，核屬恣意之判斷，於法殊有未洽，應予撤銷。

（九）本件係以剝奪財產權為更新之手段，卻純以私有土地之再開發利用為目的，其因此衍生之利益亦僅全歸私人所有，是其實施顯未能促進任何重大公益，自難據此作為剝奪人民財產權之正當化事由：

１、參加人無非係以本件更新單元位臨敦化北路，更為臺北機場出入門戶，人潮密集，商業活動頻繁，如能配合更新，當有助於土地再開發利用，整體都市景觀之美化，形塑國際級都市形象，經由指標㈥適可對應到建築物及地區環境狀況四建築物未能與重大建設配合情形等語，辯稱系爭建物與「指標㈥」相符。

２、惟查，本件都市更新既以剝奪人民財產權為手段，則其性質已與土地徵收相當，故依比例原則之精神，其所應具備之公共利益即應越強。從而，系爭評估標準「指標㈥」及「環境狀況四」所稱之「建築物未能與重大建設配合」之適用，自應以依該指標實施之結果，足以擔保「強度公共利益」為必要，諸如現存建物與有效之都市計畫相衝突之情況（最高行政法院107年度判字第180號判決意旨參照）。準此，本件所謂「重大建設」敦化北路早已開闢完成數10年，系爭建物亦落成逾35年，其間二者共存數10年，並無不相容之情事，實屬甚明。又縱認本件更新單元之劃定，非無助於劃定範圍內之土地再開發，惟此等土地再開發之利益，僅為原土地所有權人所享有；且此種都更實施主要目的在於「不動產之增殖」與「開發利益之獲取」，顯非公共利益，卻能強迫該單元內之土地所有權人放棄其財產權，脫離既有之生活與營業基盤，與公共利益並無合理正當關聯，自僅屬一般私人利益無疑。固然，本件重建後對周遭環境品質有一定程度的改善，但必須再次強調的是，都市更新是以剝奪他人財產權及給予高額容積獎勵作為手段，因此其所達到的公益效果必須與上述的侵害私益程度相當（陳新民及李震山大法官意見書），始可通過比例原則的檢驗。觀諸參加人前述所謂的「公益」，概可藉由一般區分所有建物重建之方式來達到，顯然沒有動用都市更新這種嚴重侵害基本權的手段來完成。

（十）綜上，系爭更新單元內建築物內部結構無任何安全疑慮，亦無任何危害公共安全或與周邊設施不相容之處，則被告僅以該建築物形式上合乎「指標㈢、㈥、㈨」，即率爾同意參加人之申請，於法自有未洽。並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）被告核准申請人劃定更新條例，合法妥適：依都市更新條例第11條及其立法理由、臺北市都市更新自治條例第15條規定，並參照內政部台內營字第0950804840號函釋、司法院釋字第553號解釋意旨，本件自行劃定更新單元評估指標認定應屬地方自治事項，又涉及不確定法律概念，故本院針對本件地方自治團體處理其自治事項應就原處分適法性為監督，並應尊重被告相當程度之判斷餘地。

（二）原處分並無違誤，且被告確已恪盡監督審查之責：

１、原告主張被告於核准劃定更新單元時僅審查3項指標而未有實質審認云云；惟見參加人向被告申請劃定更新單元時所附「劃定臺北市松山區民生段150號等6筆土地為更新單元檢討書」內容須檢討計畫位置及範圍、發展現況、實質再發展、更新單元相關檢討結果及其他應行檢討事項即可明瞭，原告此部分主張，洵屬無稽。

２、自行劃定更新單元評估指標認定應屬地方自治事項，又涉及不確定法律概念，被告依據臺北市都市更新自治條例第15條授權，並參照都市更新條例第6條及第7條而訂定系爭評估標準，當屬有據。況查系爭評估標準第2條各款立法文字多屬不確定法律概念，是否構成各款情況需依臺北市都市更新自治條例第15條第1項授權訂定之評估標準14種具體指標合併判斷，而系爭申請案是否符合系爭評估標準第2條之「指標㈢」、「指標㈥」及「指標㈨」而構成「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」、「建築物未能與重大建設配合」或「避免災害之發生」之狀況，係由被告本於對建築物及周遭環境評估之專業性、經驗性進行認定，依法有判斷餘地，行政法院基於權力分立原則，應予尊重。

３、另參照最高行政法院102年度判字第495號行政判決意旨，足認系爭評估標準及各指標確屬自治條例所授權而制定，且制定過程不但有預告更有專家學者之多次嚴密討論後所制定，是故，系爭評估標準之制定過程即具有相當程度之專業性及經驗性，當屬合法妥適。

４、被告實質認定本件申請案符合系爭評估標準第2條規定指標㈢、㈥、㈨之更新單元環境評估指標，分述如下：

⑴指標㈢：「更新單元內各種構造建築物面積比例達2分1以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造。」。系爭更新單元範圍內總計建物總面積122,741.28平方公尺，皆為使用年期逾30年之鋼筋混擬土造建物（該建築物建築迄今已逾40年、使用迄今已逾35年），占建物總面積比例100％，是被告認本更新單元內建物符合環境評估標準指標㈢規定，並無違誤。

⑵指標㈥：「更新單元周邊距離捷運系統車站、本府公告之本市重大建設或國際觀光據點200公尺以內。」依地形圖量測基地具70米寬敦化北路實距0公尺，此亦有調查表影本可證，並無不合。

⑶指標㈨：「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2分之1以上」。系爭更新單元範圍內總計建物2棟，其建照之法令適用日為78年5月5日台內營字第691701號令發布前共2棟，占總建物棟數比例100％，亦符合本款指標規定。

⑷基上，即足以分別構成系爭環境評估標準第2條建築物及地區環境狀況「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全」、「建築物未能與重大建設配合」、「避免災害之發生」之情事。

５、承上，系爭更新單元基地位於臺北市松山區民生段150、150-1、150-2、150-3、150-7及150-8地號，屬完整街廓；又本件不涉及都市計畫擬定及變更，復業經建築師簽證確認無造成鄰接土地為畸零地，被告就系爭申請案是否符合系爭評估標準第2條之各款指標，均已透過參加人所提供之使用執照存根、航測數值地形圖及都市計畫圖、建造執照存根影本，本於專業性、經驗性之判斷，實質認定系爭申請案符合指標㈢、㈥、㈨之狀況，且將上開判斷結果載明於審議會第271次之提案單及第288次之會議資料中（原證1、2），並於被告以府都新字第10608593900號函予原告時亦載明上揭實質判斷結果，當無原告所述處分未記載理由之情事。縱令本院認定理由記載有所不足（假設語氣），被告於訴願中具體答辯亦屬事後記明及補充理由，當屬合法有據。是以，被告本於對建築物及周遭環境評估之專業性、經驗性實際審酌評估系爭申請案更新範圍符合系爭評估標準第2條之指標㈢、㈥、㈨，並無恣意濫用及其他違法情事，本於判斷餘地，應尊重被告所為之專業性判斷。

６、系爭更新單元內現有房屋，除有前述該建築物建築迄今已逾40年、使用迄今已逾35年，屬老舊建物之情形；甚且，經查63年的耐震係數僅分成輕震、中震、強震3種，相對單純，惟當時即認定臺北市屬中震區；再於71年制定不同的重要性等級與係數；更於78年基於增訂盆地效應，而將臺北盆地劃分為特別震區。然查系爭更新單元內之建築物共計2棟，皆係於62年1月5日即領有建築執照，足認該2棟建物核發建築執照當時所適用之建築技術規則，斯時尚無任何耐震力之安全結構檢討要求，故系爭2棟建物並無就耐震設計標準為計算，不但無法符合內政部建築技術規則規定，更可見被告機關從而認定系爭更新單元確有公共安全或危害而有更新必要，當無違誤。甚且，系爭更新單元內現有房屋坐落之基地，均屬土壤液化中度潛勢區，而土壤液化容易造成大範圍的建築物下陷與傾斜、地坪隆起龜裂、非結構梁柱龜裂破損、維生管線系統損壞，為公知之事實，益徵系爭更新單元內現有房屋確有公共安全及災害發生之虞。

（三）本件並無原告指稱侵害剝奪人民居住自由及財產權情事：１、查被告於系爭評估標準列有多款之評估標準，以綜合評估個案是否適於更新。雖本件經被告評估適於劃定更新單元個案，後續仍須有單元內住民高度共識才能實施都更事業計畫，即劃定更新單元經被告審查通過後，尚須有實施者限期報核都更事業計畫，且在都更事業計畫階段也必須經地主相當同意比例門檻及經過被告踐行法定程序及審議通過才能進行都更，是本件原告以學者見解指稱都市更新進行有限制甚至剝奪人民居住自由及財產權之效果云云，顯然原告完全忽視後續尚有限期報核都更事業計畫及事業計畫同意比例門檻及審議程序，恐有誤解及誇大劃定更新單元之法律效果。又所謂公共利益本屬不確定之法律概念，依前大法官吳庚之見解，所謂公共利益為社會各個成員事實上利益，經過複雜且相互影響的狀態交織而成。本件劃定更新單元亦已充分考量都市更新條例施行細則第5條規定，乃是考量各方面利益，符合公益性。

２、另查原告所援引之最高行政法院101年度判字第647號判決之背景事實為機關為促進土地再開發利用所擬定之都市更新計畫，即為政府劃定更新地區案件，與本件為自行劃定更新單元情形不同，顯見發動者有所不同，則侵害程度當有顯著差異，本質不同，不得比附援引。又原告援引之最高行政法院104年度判字第772號判決，該案亦經發回更審，本院105年度訴更一字第8號判決復因該案建築物有地震及土壤液化而駁回原告之訴在案（即認同被告核定之自行劃定更新單元），則本件中更新單元也具有中度土壤液化之風險，自應為相同之認定。

（四）原告以被告嗣後預告修正條文反推被告作成處分時點之條文違法，實屬無稽：參照最高行政法院100年判字第1479號判決及97年判字第615號判例意旨，顯見法律若有事後變更（本件尚未變更），除有法律明定溯及既往條款外，行政機關為處分及行政法院為裁判時應適用行為時法自明。本件被告係於106年10月6日作成原處分，自應以該時點之系爭評估標準作為法律依據，原告以原處分所據之系爭評估標準「指標㈢」、「指標㈨」業於106年11月30日預告修正為由，進而反推修正前之指標違法，要求應適用106年11月30日預告修正之條文（況且僅是「預告」修正，尚未實際修正），實無理由。原告以條文修正即反推原條文違法，不但邏輯跳躍，更有倒果為因之嫌。

（五）本件為一完整之計劃街廓態樣，原告所有之建物也在該大樓之其中樓層，無法單獨扣除原告建物於更新單元之外。另本件中雖未認定具有系爭環境評估標準第2條建築物及地區環境狀況「建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」之情事，但觀諸更新單元內建物現況為回字型建築，外部空間可及性低且不具公共性，亦有消防救災之疑慮；且民生東路與敦化北路口因車流量大，基地周邊巷道路邊停車占用道路空間，影響車流效率，路側違規臨停，道路容量減少，影響人車通行安全之情事，此亦為更新單元檢討第6頁「基地周邊停車供需分析基地周邊500公尺汽車需供比0.87」、檢討書第7頁5之基地周邊現況問題所指明（被證8），併此敘明。

（六）綜上，被告機關本於對建築物及周遭環境評估之專業性、經驗性實際審酌評估系爭申請案更新範圍符合系爭評估標準第2條之指標㈢、㈥、㈨，並無恣意濫用及其他違法情事，本於判斷餘地，應尊重被告機關所為之專業性判斷。爰以此狀，資為抗辯。並聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

四、參加人陳述意見略以：

（一）參加人系爭申請案符合都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第12條第1項第1款及第15條及系爭評估標準3項指標：

１、有關都市更新辦理階段，依其進程主要分為「劃定更新地區或單元」、「都市更新事業概要」、「都市更新事業計畫」、「都市更新權利變換計畫」等4個階段。申請自行劃定更新單元之核准，僅係都市更新事業實施之開始，經劃定更新單元後，為都市更新計畫之實施，須由實施者凝聚參與更新地主意見選擇重建、整建或維護措施實施更新事業，再擬具更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核，及權利變換計畫報核程序。即實施者以劃定之更新單元為都市更新計畫之開發，尚須經主管機關以公權力層層監督方有實施之可能；且不問是否同意劃入更新單元之土地或建築物樓所有權人，於都市更新事業計畫實施後，仍能獲土地及建築物之分配或金錢補償，原告所言被剝奪私人財產之說，應屬誤解。

２、被告依臺北市都市更新自治條例第15條第5項規定授權訂定系爭評估標準，並設定若干指標來用以評估更新環境是否適於更新。系爭更新單元內有如下更新課題：

⑴本更新單元內建物為62年取得建築執照，69年興建完工，有前棟（臨敦化北路側）及後棟2棟建物，屋齡已接近40年，屬年代久遠建物。

⑵本更新單元內建物耐震設計不足，且位於中高潛勢土壤液化區，如遇較大強震恐有安全疑慮。

⑶本更新單元內住宅、商業辦公交互混雜使用，居住環境不良。

⑷本更新單元內建物現況為回字型建築，外部可及性低且不具公共性，也有消防救災疑慮。

⑸本更新單元內停車空間不足，衍生交通問題無法內部化處理，影響主要幹道敦化北路行車車流，巷道路幅因停放機車之故縮減也影響消防救災進行。

３、參加人在104年9月7日填具申請書，另附具相關附件冊（包括更新單元檢討結果及證明文件、土地及合法建築物清冊及謄本、會議紀實等文件都已檢附予被告），並以3項指標向被告提出申請，再由被告進行審查：

⑴指標㈢：

①「更新單元內各種構造建築物面積比例達2分之1以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造。」。

②系爭更新單元內為臺北市政府工務局於62年1月5日核發建築執照（被告可閱覽文件卷第127頁），並經被告提經審議會第288次會議審查確認申請範圍內總計建物總面積為122.741.28平方公尺皆為使用年期逾30年之鋼筋混凝土造建物，建物總面積比例100％，符合規定（本院卷第95頁）。

③本更新單元內位於中高潛勢土壤液化區且為回字型建築，此可對應到建築物及地區環境狀況二之建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全情形之環境狀況。至於所謂建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，依條文文義之意涵，並非必須建築物實際上已達不堪使用，或已有傾頹或朽壞之具體事實為必要，最高行政法院107年判字第180號判決意旨參照。

④原告稱指標㈢、㈨應經建物耐震鑑定，與條文規定不符，蓋指標㈢㈨並無如系爭指標㈠㈣㈦有「並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定」之字樣，基於明示其一，排除其他之法理，原告主張應有耐震檢測評估，於法無據，不足採納。何況，劃定更新單元僅是更新起步階段，於起步階段即要求花費相當可觀金額進行建物耐震能力測評估，本無法令上依據及必要。且實務上也窒礙難行（例如由何人負擔費用、更新案若未成案日後重新申請劃定更新單元須否重行鑑定等等）。

⑤退言之，縱應有耐震檢測，系爭更新單元住戶前也委託專業技師進行耐震評估，評估結果呈現建物耐震不足之事實：i.系爭更新單元內住戶前在100-101年間委託案外人潘宗揚結構技師進行前、後棟A～F區的「台塑大樓結構強度託外評估」（丙證5），以臺北盆地區域耐震標準0.24G（接近5級地震上限），各區房屋耐震能力在0.075g（A區）到0.19g（E區）之間。原告所在建物在B及C區，耐震標準也僅有0.078-0.084之間（丙證5，第34頁），都不符合耐震標準。ii.系爭更新單元內住戶再於102年度委託財團法人中興工程顧問社進行第2次確認，確認耐震能力是否如上開技師評估結果確實很低及評估補強方案安全性及經濟性等議題，僅就A及B棟進行耐震能力評估結果，也得到結構評估結果為不符合耐震評估基準0.24耐震能力不足之結論（丙證6）。iii.由上開技師檢測結果，如實呈現系爭更新單元內建物耐震不足事實，參加人不僅在104年7月20日地主說明會已向與會地主說明，也在更新單元檢討書內也都有提及及（被告被證8，捌、附錄公民或團體陳情意見綜理表），並提供被告參酌，適足可證明符合建築物及地區環境狀況二之建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全情形之環境狀況，殆無疑義。

⑵指標㈥：

①「更新單元內周邊距離捷運系統車站、本府公告之本市重大建設或國際觀光據點200公尺以內。」。

②參加人復據被告104年7月24日公告指標6之重大建設及國際觀光據點認定基準第2點指標6之臺北市重大建設認定如下：㈧中山南、北路、敦化南、北路及仁愛路3條景觀道路寬度達40公尺以上之路段（本院卷第65頁），檢附更新單元地形圖、都市更新單元都市計畫圖（被告可閱覽文件卷第134至135頁），並經被告審查認定依地形圖測量實距敦化北路0公尺（本院卷第9 5頁），符合規定。

③敦化北路車流量大，向北接臺北機場出入國境門戶，更新單元內每日約有5,700人次上下班，停車空間嚴重不足，衍生之交通問題無法內部化處理，尖峰時間車流量大，且路側公車停靠，增加主要幹道敦化北路交通負荷，無法與敦化北路配合。再者，敦化北路40米主要幹道人潮密集，商業活動頻繁，如能配合更新，當有助於土地再開發利用，整體都市景觀之美化，形塑國際級都市形象。

⑶指標㈨：

①「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2分之1以上。」。

②參加人檢附建照存根影本供被告審查（被告可閱覽文件卷第137至141頁），並經被告認定更新範圍內2棟建物，建照法令適用日皆在內政部78年5月5日台內營字第691701號法令發布前，占總建物棟數比例100％，符合規定（本院卷第95頁）。

③指標9係以內政部78年5月5日修正之建築技術規則建築構造編修正本市震力係數為立法參考，其目的在於明快、簡易判斷更新前建築物之「耐震設計標準」，並推定該年期前所興建之建築物「耐震設計標準」（並非耐震能力）有所不足，來評量更新前建築物適於進行更新，並劃定更新範圍。本更新單元內2棟鋼筋混凝土建築物皆為接近40年老舊建物，耐震設計不足耐震評估基準0.24耐震能力（5級地震），經由更新事業實施以新耐震設計標準重建，當可避免較大地震來襲時造成生命身體財產損失，符合建築物及地區環境狀況七、避免災害之發生情形。

⑷上開3項評估標準具體明確，並參加人申請都符合規定，被告核准原處分自無不合。除上開3項指標外，系爭更新單元也經人數高達8、9成地主有意願參與更新，也符合指標：「更新單元面積在3千平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過10分之3，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過10分之3之同意。」規定，更符合民主原則。且原告2人也都簽都更同意書及選配更新後房地文件，也支持參加人為劃定更新單元申請人，在在可證明系爭更新案進行符合原告2人更新意願，無侵害原告財產權及居住自由之事。更何況，原告所在建物在B及C區耐震標準嚴重不足，系爭更新案進行更可維護原告2人住居權益。

４、綜上，因都市更新有促進都市土地有計畫之再開發利用，以復甦都市機能，改善居住環境之目的，具有高度之公益性，參加人依都市更新條例第11條規定自行劃定更新單元，對於不同意劃入更新單元之所有權人，雖形同併予參與都市更新事業計畫，對其財產權及適足居住權足以發生一定影響，然在公益與私益之權衡下，尚難認對其財產權有不法之侵害。從而，被告援引系爭評估標準規定之指標作為判斷具體個案是否合於相對應「建築物及地區環境狀況」之評估工具，並無任何違法。

（二）就本件劃定更新單元公益性，亦經審議會第271次及第288次會議審查通過。本件劃定更新單元並非只是一般民間老舊建物更新重建，更非僅是參加人追求更新單元內所有權人利益最大化，參加人整合住民意願進行更新以提昇土地利用價值，改善住居品質與環境狀況，此不僅促進都市土地有計畫之再開發利用，也復甦都市機能，更改善居住環境，符合公益之需要性，並無疑問。

（三）原告主張被告並無判斷過程與依據，被告據以作成原處分，於法有違云云。惟查：

１、並非所有申請自行劃定更新單元案件都必須提送審議會審議，此觀臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知第15點規定「本府受理自行劃定更新單元申請案，其案情複雜或其他經都發局認有必要時，得將申請案提審議會討論。」，應可明瞭。系爭申請案被告慎重其事，考量案情複雜將案件提送審議會討論，亦無不可。且參加人依臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知規定，將符合臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準文件及其他申請資料一併送請被告審查通過後，被告將原告陳情意見及參加人回應，連同更新單元公益性部分提送審議會作審查，程序相當完備。

２、原告3次陳情內容（被證8，捌、附錄公民或團體陳情意見綜理表），參加人都已如實回應，尤其是針對原告106年6月15日陳情系爭更新單元內建物耐震設計符合現行規定等等，參加人在回應說明內也說明系爭更新單元符合評估指標及基地位於中高潛勢區，建物耐震標準不足，有公共安全疑慮之虞情形，再經由審議會委員聽取原告到場陳情後，作成請申請單位加強溝通協調，並同意劃定為更新單元之決議內容，已是綜合審酌系爭更新單元各面向應考慮之因素，審議會專業決定並無恣意可言。退步言，縱然（假設語氣）如原告所言原處分未附完整說明情形，然在訴訟過程中，被告在歷次書狀中也已追補作成原處分之理由，且未改變原處分之本質與結果，亦無礙原告之攻擊防禦，原告所指原處分違法或有逾越權限或濫用權力主張，也不足採用。

（四）本件更新案之進行與原告都更意願相符原告也並無任何權益受損，欠缺權利保護必要亦應駁回：

１、參加人於104年7月20日召開更新單元範圍地主說明會時，原告周林秀鳳在當時也積極表態願意參與更新；原告許愛珠當時雖未表態而觀望，但並非反對地主。案經被告作成核准劃定更新單元原處分後，原告也都陸續簽署都更同意書予實施者表明願意參與都更，並列為都市更新條例第22條規定同意地主之一；於權利變換計畫也都有積極選配更新後房屋、車位（丙證9）。

２、本件更新劃定案僅是確認系爭更新範圍是否適於都更，後續選擇都更方式為重建、整建或維護（本條例第4條參照）應由更新單元內多數住戶共識決，並非參加人可恣意獨專，原告既也同意後續採以重建方式進行都更，參加人亦尊重之，後階段的權利變換計畫階段才會進行權益分配作業，原告卻言因劃定更新單元其財產權住居自由已受侵害，並非事實。

（五）本件更新單元屬完整之計畫街廓樣態，原告周林秀鳳於系爭更新單元內各分別所有敦化北路201之26號、28號12樓、原告許愛珠所有201之22號11樓建物目前均做辦公室使用，皆非自住。原告既然同意參與更新，其2人所有建物也屬整體區分所有建物無可分割出任何一部分，同在一張使用執照範圍，並土地也是所有地主共同持分，當也無法單獨將原告上開區分所有建物劃出更新範圍，參加人將之劃入更新單元不僅符合原告私益，併同更新更有助於更新後公益目的達成。並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、兩造及參加人聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為，原處分（系爭更新單元將原告所有系爭房地納入），是否不符合系爭評估標準第2條所定之指標㈢、㈥、㈨規定。

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、都市更新條例第11條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」其立法理由略以：按更新地區之範圍原則上係由直轄市、縣（市）主管機關考量當地社會、經濟、實質環境及居民意願後，予以劃定。惟為避免地方政府因經費與人力之限制，致更新地區劃定之標準過高，損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新，改善其環境品質之權益，爰明定土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，且符合更新單元劃定基準者，亦得自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業。因此自行劃定都市更新單元為地方自治機關即本件被告（臺北市政府）之地方自治事項；地方自治機關亦有權訂立都市更新自治條例等法規，規範符合各該地方自治機關劃定「更新單元基準」，使土地及合法建築物所有權人，能依據上開「更新單元基準」自行劃定更新單元，以促進其土地再開發利用或改善居住環境，並為申請實施都市更新事業。

２、臺北市都市更新自治條例第12條：「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：一、為完整之計畫街廓者。二、街廓內面積在二千平方公尺以上者。……」、第15條第1項及第5項：「（第1項）依都市更新條例第11條自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準應符合第12條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所列規定，其裁量基準由主管機關定之……。（第5項）第1項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表及第3項空地過大基地認定基準，由主管機關定之。」

３、依據前揭臺北市都市更新自治條例第15條第5項授權訂定之系爭評估標準第2條規定：「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準，應符合下列規定。但為達整體開發目的，經臺北市政府（以下簡稱本府）審核要求擴大納入之更新單元範圍，得不受本條之限制。『建築物及地區環境狀況：……建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全。符合指標㈡、㈢、㈣其中之一項及其他指標之2項者。……建築物未能與重大建設配合。符合指標㈥及其他指標之二項者。……避免災害之發生。符合指標㈠、㈨其中之一項及其他指標之2項者。……』；及『指標：……㈢更新單元內各種構造建築物面積比例達2分（之）1以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造。……㈥更新單元周邊距離捷運系統車站、本府公告之本市重大建設或國際觀光據點200公尺以內。……㈨更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2分之1以上。……』……。」；臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準指標六之重大建設及國際觀光據點認定基準：「本基準依臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準第2條指標6規定訂定之。指標6之臺北市（以下簡稱本市）重大建設認定如下：……㈧中山南、北路、敦化南、北路及仁愛路3條景觀道路寬度達40公尺以上之路段。」

４、上開臺北市都市更新自治條例第12條、15條及系爭評估標準，均為直轄市主管機關考量當地社會、經濟、實質環境及居民意願，及避免直轄市政府因經費與人力之限制，致更新地區劃定之標準過高，損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新，改善其環境品質之權益，而明定土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，符合更新單元劃定基準，自行劃定更新單元而訂定之行政規則，以規範自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，就更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況，所為細節性及技術性事項的評估標準，參照前述１都市更新條例第11條立法理由及說明，核均無違法律保留原則，應先敘明。

５、次按主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫，依都市更新條例第16條規定，應遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表組成都更審議委員會，以合議、公開之方式辦理。是都更審議委員會之決議，係由具專業知識，並能獨立行使職權之委員，經公開且充分之討論後所作成。因此，對於審議會就涉高度專業性判斷之都市更新事業計畫及權利變換計畫審議作成之結果，司法審查時原則上予以尊重，認其享有判斷餘地；惟審議會之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得將依其決議，所作成之核定處分予撤銷或變更，行政法院審理時應審查之事項包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷是否有違一般公認之價值判斷標準；行政機關之判斷是否出於與事物無關之考量；行政機關之判斷是否違反法定之正當程序；作成判斷之行政機關其組織是否合法且有判斷之權限；行政機關之判斷是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。原告援引王珍玲「論都市更新地區範圍或更新單元之劃定等相關問題」一文，亦肯認「都市更新及爭議處理審議會」決議，核有判斷餘地之適用。

６、再按比例原則雖屬憲法位階之法律原則，或行政法上之一般法律原則，而有廣泛之適用，而比例原則依行政程序法第7條規定所內含之「採取之方法應有助於目的之達成」（有效性）、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」（必要性）、「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」（均衡性或狹義比例原則）三個下位原則，則是法律所明文規定，是確定之事實是否符合上開三個原則。核與前揭「判斷餘地」，即邏輯思考上，屬對確定因為發生法律規定之諸如「公益」、「必要」、「重大」、「危險」等構成要件（即不確定法律概念），是否可由既存之事實得到客觀之推論之程序，換言之，是討論確定發生之事實，是否屬前開不確定法律概念【涵攝】範圍之過程；而此種法律涵攝又涉及「專業」，故有「判斷餘地」理論之適用；核與涉及法律效果選擇之「裁量」無涉。因此，原告主張「系爭更新單元內建築物結構安全性並無傾頹或朽壞的具體危險，則被告僅以本件形式上合乎系爭評估標準「指標㈢、㈥、㈨」，即率爾核准劃定更新單元，顯屬對原告財產權之過度侵害，核與比例原則不符」云云，顯然將本件是否符合系爭評估標準「指標㈢、㈥、㈨」構成要件之事實，誤解為可以裁量事項，進而主張原處分違反比例原則，參照上開說明，自無足採，亦應敘明。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。

１、104年7月20日，參加人辦理劃定「臺北市松山區民生段150地號等5筆土地為更新單元」更新單元範圍內說明會，原告周林秀鳳之配偶周俊雄及原告許愛珠均有出席（本院卷第384-385頁）。104年7月29日，原告周林秀鳳簽署「參與更新意願書-更新單元範圍內」（本院卷第336頁），並勾選有意願參加系爭更新單元案，未來並願意依都市更新條例及相關法令規定辦理。

２、104年9月7日，參加人（委託弘傑不動產事業股份有限公司）依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條，向被告申請劃定「臺北市松山區民生段150地號等5筆土地」為更新單元（原處分可閱覽文件第2頁）。

３、106年2月24日，臺北市都市更新及爭議處理審議會（下簡稱都更審議會）召開第271次會議，決議：「為充分說明本都市更新單元劃定案之合理性與必要性，作為後續事業計畫之指導，請於檢討書中補充以下幾點，並依委員意見修正檢討書圖後，再提會討論。㈠本案整體量體模擬（包含建蔽率、容積率、開挖率等）及其周邊環境可能衝擊說明及因應作為；㈡本案開發所產生的外部性如何內部化；

㈢本案提供之公益性，包括提供公共設施、公益設施、周邊環境改善作為、交通停車管理措施等。」（本院卷第78-80頁）

４、106年7月21日，都更審議會召開第288次會議，決議：「……(七)本案依前述意見修正整體規劃後，同意劃定為更新單元。」（本院卷第99-100頁）

５、106年10月6日，被告以府都新字第10632063800號函（即原處分）核准參加人申請自行劃定系爭更新單元範圍。原告不服，提起訴願，經內政部106年12月27日台內訴字第1060084409號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

６、106年12月21日，原告許愛珠簽署都市更新事業計畫同意書（本院卷第337頁）。106年12月25日，原告周林秀鳳簽署都市更新事業計畫同意書（本院卷第338頁）

７、系爭更新單元內之2棟建物（前後棟），依據臺北市政府工務局於62年1月5日核發建築執照（被告可閱覽文件卷第127頁-131頁），為鋼筋混凝土造建物；總計建物總面積為122,741.28平方公尺；均皆為使用年期逾30年以上（依臺北市政府69使字第0398號使用執照計算）鋼筋混凝土造建物，且上開建物臨臺北市敦化北路（詳本院卷第95頁，及更新單元地形圖、都市更新單元都市計畫圖）。

（三）經查，依據都市更新條例規定，有關都市更新約可分為下列4階段（但各階段或可併合）：①「劃定更新地區或單元」（都市更新條例第5條至第7條、第11條），目的在確認某一特定區域、範圍是否適於都市更新。②「都市更新事業概要」（都市更新條例第10條），主要是就上開都市更新特定區域、範圍內，為進行初步建築設計及了解各該房地所有權人更新意願。③「都市更新事業計畫」（都市更新條例第19條）；則旨在確定房地所有權人同意更新比例、建築設計、容積獎勵及更新成本等及該更新事業計畫可行性與妥適性等。④「都市更新權利變換計畫」（都市更新條例第29條以下）；則是在確定將來都市更新完成後，各該房屋土地所有權人，依權利變換結果分配，實際分配之土地及建築物面積，及應繳納差額價金，或不分配而領取價金等諸多事項。

１、經查本件為第①階段之劃定更新單元，即系爭更新單元是否適於都市更新問題；尚非涉及④階段「權利變更」發生系爭更新單元內房地所有權人之權利得喪變更而直接影響財產權之情事，應先敘明。

２、又被告依系爭評估標準列有多款之評估標準，以綜合評估個案是否適於更新。雖本件經被告評估適於劃定更新單元個案，後續仍須待系爭都市更新單元內住民高度共識，才能實施都更事業計畫，即劃定更新單元經被告審查通過後，尚須有實施者限期報核都更事業計畫，且在都更事業計畫階段也必須經地主相當（高）同意比例門檻，並應經被告踐行法定程序及審議通過（前述②③階段）才能進行都更；因此原告斷章取義以學者見解，指稱自行劃定都市更新單元（即前述第①階段）之各款評估標準及都更審議會審議之進行，有限制甚至剝奪人民居住自由及財產權之效果云云，顯有完全忽視後續尚有限期報核都更事業計畫及事業計畫同意比例門檻及審議程序，難認有理由。

３、再按所謂公共利益本屬不確定之法律概念，為社會各個成員事實上利益總和，經過複雜且相互影響的狀態交織而成。而本件參加人等，依據前述都市更新條例第11條（都市更新條例施行細則第5條）及前揭臺北市都市更新自治條例、系爭評估標準等劃定系爭更新單元及被告都更審議會之審議，更已考量相關社會各個成員事實上利益總和，符合公益性，原告主張本件系爭都市更新單元欠缺公益性云云，亦為一己法律岐見，核無足採。

（四）次查：

１、系爭更新單元內之2棟建物，總面積為122,741.28平方公尺，依使用執照計算，均為使用年期逾30年之鋼筋混凝土造建物，建物總面積比例100%詳如上述，符合前揭系爭評估標準第2條指標㈢（更新單元內建築物面積比例達2分之1以上且為30年以上之鋼筋混凝土造）劃定更新單元之指標。

２、系爭更新單元內之2棟建物面臨敦化北路亦詳如上述，而依據被告104年7月24日公告指標㈥之重大建設及國際觀光據點認定基準第2點指標㈥之臺北市（以下簡稱本市）重大建設認定如下：(八)中山南、北路、敦化南、北路及仁愛路三條景觀道路寬度達四十公尺以上之路段（詳本院卷第65頁公告）；故符合前揭評估標準第2條指標㈥（系爭更新單元內周邊距離臺北市政府公告之本市重大建設二百公尺以內）之指標。

３、系爭更新單元內之2棟建物建築執照為62年1月5日核發亦詳如上述。而建築技術規則設計施工編關於建築物耐震設計，於71年修正時引進結構之動力特性，震力係數與結構之自然振動週期相關，但未考慮工址地盤之差異，故各地區之震力係數皆相同，僅區分為輕震、中震、強震，台北市屬中震區。其後78年修正之施工編則考慮到台北地盆之盆地效應，修正台北地盆之震加係數。因此，62年1月5日核發之建築執照之耐震設計標準，符合指標系爭評估標準指標㈨（系爭更新單元內建築物耐震設計標準不符內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定）之標準。

４、再查本件參加人復指出下列事項說明劃定系爭更新單元之原因：①系爭更新單元內建物為62年取得建築執照，69年興建完工，屋齡已接近40年，屬年代久遠建物。②系爭更新單元內建物耐震設計未符合內政部78年5月5日新標準而耐震不足，且部分位於中高潛勢土壤液化區（詳本院卷第281頁網路公告圖），如遇較大強震亦有安全疑慮。③系爭更新單元內住宅、商業辦公交互混雜使用，居住環境不單純。④系爭更新單元內建物現況為「回字型」建築，外部可及性低且不具公共性，也有消防救災疑慮。⑤民生東路與敦化北路口因車流量大，系爭更新單元內停車空間不足，週邊巷道路邊停車占用道路空間，影響車流效率及道路容量，衍生交通問題無法內部化處理，另巷道路幅因停車之故縮減，也影響消防救災進行。被告則審酌參加人上開申請原因及提出之使用執照存根、航測數值地形圖及都市計畫圖、建造執照存根影本，經都更審議會第271次之提案審議（詳本院卷第49頁至50頁）及第288次之審議（本院卷第94頁至100頁）後，認系爭更新單元內之建物符合系爭評估標準指標㈢、㈨及㈥，且對⑴「建築物及地區環境狀況二」認系爭更新單元內二棟建物符合「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」（按符合指標㈢）。⑵「建築物及地區環境狀況七」認符合「避免災害之發生」（指標㈨部分）。⑶另原告於本件訴訟中始指明並爭執之指標㈥部分，符合「建築物及地區環境狀況四」之「建物未能與重大建設配合」要件。因此參照上開判斷餘地之說明，本院審酌都更審議會對系爭都更單元之建物及周遭環境評估之專業性、經驗性，認本件系爭都更單元之劃定符合系爭評估標準第2條之指標㈢、㈥、㈨，且並無恣意濫用、違反比例或平等原則及其他違法情事，因此本件原處分核無違法。

５、原告雖主張被告原處分未實質審查云云，然查依參加人向被告申請劃定更新單元時所附「劃定臺北市松山區民生段150號等6筆土地為更新單元檢討書」內容，必須檢討計畫位置及範圍、發展現況、實質再發展、更新單元相關檢討結果及其他應行檢討事項；且為都更審議會2次會議提案審查時主要審查對象，因此原告此部分主張，本難認有據。再查，系爭更新單元內二棟建物是否「因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全」（指標㈢）、是否有劃定更新單元必要以「避免災害之發生」（指標㈨），核屬不確定法律概念，涉及被告（直轄市主管機關）考量當地社會、經濟、實質環境及居民意願綜合專業性及技術性評估，本院尊重被告之判斷餘地且原處分並未違法詳如上述。因此本件原告主張被告未實質審查更新單元內之系爭二棟建物無「因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全」、亦不符合「避免災害之發生」及「未敘明現存建物究與敦化北路有何衝突、不相容之處」指標㈢、㈨、㈥云云，容有誤會，核自不足採。同理系爭更新單元內建物是否位於中高潛勢土壤液化區（另詳如下述），並非系爭評估標準指標㈢、㈨、㈥應予考量，而被告審酌上開事實為原處分，亦有判斷餘地之適用，亦應敘明。

（五）原告再主張被告於106年11月30日預告修正系爭評估標準指標㈢、指標㈨，足證本件原處分違法云云。然查如前述本件被告為原處分時，系爭評估標準詳如上述，被告依據原處分有效之評估標準為裁量，實符合法律不溯及既往原則，況查本件系爭評估標準指標㈢、指標㈨迄今尚未實際修正，因此原告據此推認系爭評估標準指標㈢、指標㈨及原處分違法云云，亦有誤會。

（六）又原告所援引之最高行政法院101年度判字第647號判決之背景事實，為機關為促進土地再開發利用所擬定之都市更新計畫，即為政府劃定更新地區案件，與本件為自行劃定更新單元情形不同。另查原告援引之最高行政法院104年度判字第772號判決，該案亦經發回更審，經本院以105年度訴更一字第8號判決復因該案建築物有地震及土壤液化而駁回該原告之訴在案（即認同被告核定之自行劃定更新單元），則本件系爭更新單元也具有中度土壤液化之風險，自應為相同之認定。況查本件系爭都市更新單元區域，是否位於中高潛勢土壤液化區，並非系爭評估標準本件兩造訟爭㈢、㈥、㈨指標之要件。

（七）原告另主張系爭評估標準指標㈢、㈨應經建物耐震鑑定，且應如同指標㈠、㈣、㈦般「並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定」始符法律規定，本件原處分違法云云。

１、參照前開系爭評估標準指標㈢、㈨並無應就劃定都更單元範圍內建物應先經建物耐震鑑定及委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定之規定，況查，參加人亦明確陳稱，本件自行劃定都市更新單元為都市更新起步階段，於起步階段即要求花費相當可觀金額進行建物耐震能力測評估，除依法無據亦無必要外，實務上亦因該等費用應由何人負擔？後階段都市更新未成案，日後重新申請劃定更新單元須否重行鑑定？等，均窒礙難行等語明確，因此原告此部分主張本無足採。

２、況查，本件系爭更新單元之住戶：

⑴前於100-101年間委託案外人潘宗揚結構技師進行前、後棟A--F區的「台塑大樓結構強度託外評估」（詳本院卷第342頁以下參加人提出丙證5），以臺北盆地區域耐震標準0.24G（接近5級地震上限），各區房屋耐震能力在0.075g（A區）到0.19g（E區）之間。原告所在建物在B及C區，耐震標準也僅有0.078-0.084之間（本院卷第358頁），系爭更新單元範圍內上開建物區域，均不符合耐震標準（即前揭指標㈨即內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定之標準）。

⑵102年度再委託財團法人中興工程顧問社進行第2次確認，確認耐震能力是否如上開技師評估結果確實很低及評估補強方案安全性及經濟性等議題，僅就A及B棟進行耐震能力評估結果，（結構評估結果）亦不符合耐震評估基準0.24耐震能力不足之結論（詳本院卷第361-363頁參加人提出丙證6）。

３、綜合本件系爭更新單元之住戶委託技師檢測結果，亦足證明系爭更新單元內建物確有耐震不足不符合系爭評估標準指標㈨之事實。且參加人不僅在104年7月20日地主說明會已經向與會地主說明，也在更新單元檢討書內提及（詳本院卷第446頁以下系爭更新單元檢討書公民或團體陳情意見綜理表，即本院卷第471頁以下），並提供被告都更審議會審議時參酌。

４、綜合上述，此部分原告主張亦無足認定原處分違法。

（八）本件原告之訴並無理由，因此參加人主張周林秀鳳於104年7月20日召開更新單元範圍地主說明會時，積極表態願意參與更新；原告許愛珠當時雖未表態而觀望，但並非反對地主，且被告作成本件原處分後，原告也都陸續簽署都更同意書予實施者表明願意參與都更，並列為都市更新條例第22條規定同意地主之一；於權利變換計畫也都有積極選配更新後房屋、車位等，主張本件進行原告並無任何權益受損，欠缺權利保護必要云云，亦無庸再續予審究判斷，應併敘明。

六、本件被告根據都更審議會第271次會議、第288次會議決議，並依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條及系爭評估標準第2條所定指標㈢、㈥、㈨，以原處分核准參加人申請自行劃定本件系爭更新單元範圍，揆諸前揭法令規定，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響前揭判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭