臺北高等行政法院判決

108年4月24日辯論終結

原告

陳培華

訴訟代理人

張樹萱 律師

訴訟代理人

林辰彥 律師

複代理人

許凱傑 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

董妍均

訴訟代理人

游捷安

訴訟代理人

張雨新 律師

參加人

富都新開發建設

參加人

股份有限公司

代表人

王玉鳳（董事長）

訴訟代理人

劉立鳳 律師

複代理人

劉樹志 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月24日府都新字第10730955803號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告為門牌號碼臺北市○○街O巷O號O樓建物及臺北市大安區金華段1小段721地號土地之所有權人（原告土地持分為4分之1，下稱系爭房地），位於被告於民國103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」之更新單元內。該都市更新案係由參加人擔任實施者，並委託弘傑不動產事業股份有限公司（下稱弘傑公司）於103年8月28日向被告申請實施都市更新事業計畫，被告於104年3月23日至104年4月21日辦理公開展覽30日，同年4月15日在公展期間內召開公辦公聽會，106年11月3日召開聽證程序，經臺北市都市更新及審議處理審議會（下稱臺北市都更審議會）於106年12月25日第308次會議審議通過。被告於107年7月24日以府都新字第10730955803號函（下稱107年7月24日函）准予核定「擬訂臺北市大安區金華段1小段719地號等11筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更計畫案，即原處分）。原告不服，提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）都市更新程序為「多階段行政程序」，後續事業計畫程序之效力繫諸於在前的劃定單元程序審查結論效力，依司法院釋字第709號解釋理由意旨，都市更新程序中各階段決定均具備行政程序法第92條行政處分之要件，為達紛爭解決一體性之訴訟經濟及依實務見解，應認得於「事業計畫程序處分」階段一併對「劃定單元程序處分」表示不服。本件都市更新程序，業已進展至「都市更新事業計畫」部分，原告雖以被告107年7月24日函為原處分，對之提起行政訴訟，原告一併針對「劃定更新區域或單元」、「都市更新事業計畫」兩個程序表示不服，尚無違誤。

（二）參加人就系爭都市更新計畫案，為換取容積獎勵，無視於原告自始即不同意劃入更新範圍，仍予劃定，已有不當，而被告未予審酌仍為「劃定更新區域或單元」之公告，並准予核定實施，無視原告受憲法保障之財產權及居住權，足見原處分違法：

⒈細繹本件都市更新程序，係依都市更新條例第10、11、19及22條規定，由土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元，則被告於103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段一小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」，被告是否可逕依參加人之意見，即逕為調整更劃定更新單位，殊有可議。又被告以上開公告變更縮小更新單位，係因參加人無法取得同地段718、726、731、732、733地號所有權人同意，可見在都市更新程序中，所有權人本即有權利決定是否參加、列入更新劃定單元，都市更新相關法規當無強迫所有權人參與之意。再者，原處分造成同街廓內相鄰之同小段726地號土地，無法依臺北市都市更新自治條例第12條之規定，劃定為更新單元，顯有違法。

⒉原告自始即不同意所有之土地及建物劃定為更新單元範圍之內，並自103年10月7日起，多次以存證信函表達此意，然自被告以98年6月12日府都新字第09802849000號公告（下稱98年6月12日公告）後，將原告系爭土地列入本件都市更新程序中，且原告參與之協調會，參加人及被告均未就「參與更新之意願」部分進行討論，造成原告「不願參與更新之意願」自始未獲置理。究其原因係參加人欲以原告共有之同小段721-1地號土地捐贈予被告，換取都市更新建築容積獎勵辦法第4、5條所規定之容積獎勵，可見參加人以破壞原告財產權之行為，換取參加人高額之財產利益，當非都市更新之美意。

⒊依本件都市更新事業計畫案核定版資料所示，其核定時計有土地11筆，所有權人14人；合法建築物18筆，所有權人14人，但依據本更新案實施方式擬採全區段拆除重建方式，並以權利變換之方式實施都市更新事業，參與分配者以「一房屋搭配一車位」為原則，更新後之戶數則遽增至81戶，增加至少63戶，漠視「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」之立法目的。

⒋再者，本件都市更新程序之實施方式，尚有原住戶以原相對位置分配更新後房屋之選配原則進行選屋，但考諸本件都市更新事業計畫案核定版資料所示，更新後之一樓店面為7戶，面積為35.25平方公尺至52.13平方公尺，而原告現有1樓建物面積本有90.09平方公尺，顯然減少。而觀以參加人所提都市更新權利變換不動產估價報告書摘要，並未評估更新後1樓店面價值，若原告無法分配更新後原相對位置之建物及面積，應如何以現金補償，隱晦而未提列標準，侵害原告受憲法所保障之居住自由、財產權，且原告所配1樓旁另有他人之小面積1樓房屋，外觀亦有可議之處。

⒌參加人雖稱曾與原告多次協調，然協調會議均在103年3月11日本件都市更新程序變更縮小更新單元公告以前，可見參加人因認其已可依據都市更新條例規定之相當所有權人同意實施本件都市更新程序，即不再與原告為任何溝通，益證本件都市更新程序之實施方式、內容，對原告確屬不公。

（三）被告自始即未通知原告等所有權人出席相關公聽、審議會，且送達程序亦欠完備，有違正當行政程序：依司法院釋字第709號解釋見解，92年1月29日所修正公布之都市更新條例第19條第3項前段業已因「……並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達……」為由宣告違憲在案，顯見都市更新條例未明文要求將相關資訊合法通知送達予「其他土地及合法建築物所有權人」，已無法通過「程序上正當程序」之檢驗。回顧本件都市更新程序中，從「劃定更新區域或單元」公告起迄今，均僅以「公告周知」之方式為之，可見被告從未為合法之送達程序，確保原告之資訊知悉權，有公聽會紀錄中關於「已通知更新範圍內全部土地、合法建物所有權人及其他權利關係人」一欄未有註記乙節可明。準此，本件都市更新程序具有嚴重違反憲法意旨之瑕疵存在，原處分當有撤銷之必要。原告所有之系爭房地，目前均有與訴外人締結租賃契約，顯見系爭房地尚不適宜納入本件都市更新範圍等語。並聲明：原處分撤銷。

三、被告則以：

（一）系爭都市更新計畫案產權持有情形為14位私人地主所有，由參加人取得更新單元內符合行為時都市更新條例第22條地主同意92.86%（同意13人/總計14人）、面積98.29%（同意1,748.50㎡/總計1,779㎡）；合法建物所有權人有92.86%（同意13人/總計14人）、面積95.59%（同意1,951.08㎡/總計2,041.17㎡）比例，採「權利變換」方式實施。

（二）原告自始都有參加相關都更會議，也都熟知系爭都市更新案進度及資訊，今稱未受到被告通知公聽、審議會等會議及未受原處分之送達，均非事實：參加人於103年8月21日辦理自辦公聽會，當時原告親自出席，並詢問參加人有關1樓店舖規劃方案；被告於104年4月15日辦理公辦公聽會，已將開會通知送達原告住、居所，原告並委任律師出席陳述意見；被告於106年11月3日辦理聽證時，也將聽證開會通知送達原告住、居所，原告親自到場陳述意見，並發言後在聽證紀錄上簽名；審議會第308次會議前，被告也將會議資料寄給原告，開會時原告親自到場並委請律師陳述意見，被告核定原處分後也將原處分併同都更計畫書光碟向原告送達。至於原告指稱公聽會紀錄中關於「已通知更新範圍內全部土地、合法建物所有權人及其他權利關係人」一欄未有註記乙節，乃因被告審查參加人檢附召開自辦公聽會相關資料時，發現有漏未通知「其他權利關係人」情事，故為空白註記，用以提醒參加人補正。

（三）前階段劃定更新單元，並無違法及不當情形：

⒈被告就系爭都市更新案曾於106年11月3日召開聽證程序，聽證內容為實施者「擬訂臺北市大安區金華段1小段719地號等11筆土地都市更新事業計畫案」，並原處分也僅是核定都市更新事業計畫，不包括前階段劃定更新單元。

⒉按有關都市更新辦理階段，依其進程主要分為4階段，分別為：劃定更新地區或單元、都市更新事業概要、都市更新事業計畫及都市更新權利變換計畫。而上開都更4個辦理階段，各個階段都具外部效力。其中，被告公告劃定都市更新單元範圍，具有一般處分性質，原告倘不服，應循訴願先行程序提出行政救濟。故原告倘對於被告核准訴外人江春美申請劃定更新單元的決定不服，自應先循訴願程序辦理，始符合行政訴訟法第4條規定。而原告所提新北市都更訴訟案例，係因新北市並無類同臺北市都市更新自治條例第12條、第15條規定，將劃定更新單元之階段列出為單獨一個辦理階段，即新北市是將劃定更新單元與都市更新事業計畫併同處理，故原告稱本院應將劃定更新單元與都市更新事業計畫一併審理，省略訴願先行程序云云，當無可採。縱原告可再循訴願程序辦理，惟被告於103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段一小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」後，原告於103年10月及11月間委請律師，先後向被告發出存證信函陳情實施者與其協調無結果，亦無意參與該11筆土地更新案，可知至遲在當時原告也已知悉其土地在更新單元範圍內，依訴願法第14條第1項及第2項規定，已逾30日訴願不變期間，原告此時就前階段劃定更新單元爭訟，程序上已非合法。

⒊實則，原告並非無意願納入更新範圍一起更新，僅是更新條件未與實施者議妥，此見原告提出原證2之協調紀錄內容所載，自100年9月21日起實施者與原告在分配條件磋商過程即可看出，原告主張財產權及居住權遭侵害之說，應無可採。惟暫不論原告更新意願如何，在本件更新案內原告所在4樓公寓，1樓為原告所有，樓上2至4樓地主都有意願參與更新，並該公寓坐落721地號土地也是由該棟住戶共有，也無法單獨排除原告1樓劃出更新單元。

⒋系爭更新單元範圍之劃定符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第3款規定，且與是否納入東側鄰地（即726地號）應無關連。再者，該自治條例第14條係基於維護鄰地地主更新權益而設，並非保障原告之規範，而該條第1項僅是原則性規定，並非強制規定，原告就此指摘被告違法亦有誤會。何況，就726地號土地併同更新部分，前經審議會會議討論後決議要求申請人再召開協調會，以取得鄰地地主更新共識仍不可得，被告再將案件提送審議會第151次會議確認後，才以目前11筆土地為更新範圍，並無原告所指違法情節。

（四）本件原處分尚未及於後階段權利變換計畫：按行為時都市更新條例第25條前段、第29條之規定可知，都市更新事業計畫，原則上可與權利變換計畫分別辦理。而本件從原處分之主旨欄及說明6所載內容可知，僅是核定都市更新事業計畫，尚未及於後階段權利變換計畫。且依上開條例第3條第5款、都市更新權利變換實施辦法第5條等規定，系爭都市更新計畫案日後如何分配更新後房地，後續仍有待實施者先行調查更新範圍內權利關係人之分配意願，擬具權利變換計畫，並經法定程序及被告核定後始能實施。原告預先爭執欲分配更新後的店面，或如何現金補償，甚或其權益已遭侵害云云，目前都言之過早。再者，依行為時都市更新條例第31條第1項規定，權利變換是以等價值比例交換概念，並非以更新前、後戶數多寡來決定更新後房地分配，故原告徒以1戶搭配1車位選配原則，即謂實施者與原住戶所獲利益有失平衡，亦不免誤解；又原告所指未與實施者達成協議合建，僅能領取現金補償之說，因未有舉證，不知原告此種說法從何而來。其復援引行為時都市更新條例第25條之1規定乃是實施方式為協議合建加上權利變換的操作機制，此與本案僅循權利變換方式辦理，本有不同，故原告謂不同意協議合建之權利人亦應與同意之地主一併辦理選配，亦不知所云為何。至於原告所指實施者未與其溝通協調更新條件乙節，此屬原告是否另與實施者簽訂合建契約問題，為民法上雙方口頭或書面合意之私權契約行為，非屬都市更新審議涉及之範疇，尚非被告所得過問。

（五）參加人協助開闢更新單元周邊設施，亦有依據：參加人原本計畫欲取得麗水街719-1及721-1地號地主同意，協助被告開闢更新單元周邊公共設施，並將這2筆地號土地捐贈予被告，故在「審議會版」都更計畫書有將原告721-1地號持分3.25㎡土地納入，符合行為時都市更新條例第44條第1項第2款及都市更新建築容積獎勵辦法第5條第1項前段規定。惟因無法在原處分核定前取得原告同意，故在核定版都市更新事業計畫已將原告該筆土地持分排除在捐贈土地範圍，並已載明「不捐贈」，即系爭721-1地號從捐贈土地面積13㎡，調整為9.75㎡等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

四、參加人另以：依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第12條第1項第1、3款、第15條及臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準等相關規定，原告之同意與否，並不影響本件都市更新單元之劃定。又原告不同意其土地劃入更新單元之爭執，已逾法定30日之訴願不變期間，但為求本件都市更新事業計畫之順利進行及圓滿完成，參加人仍願意持續與原告溝通協調。而系爭721之1地號土地並未劃入本件更新單元範圍內，係依臺北市都市更新自治條例第19條規定擬捐贈予被告之道路用地，因原告未出具捐贈同意書，故其1/4持分不捐贈。再者，本件都市更新單元內共有合法建築物18戶，其中1樓含原告計有4戶；而依更新事業計畫所擬重建之新建物之1層平面圖所示，1層共有7戶，大於原住戶之戶數。故依本件都市更新事業計畫所載未來於權利變換實施時參與分配者之房屋車位選配原則：「一房屋搭配一車位」、「以原住戶相對位次選配」、「選擇之房屋及車位權值不得超過可分配權值10％為上限」，符合都市更新權利變換實施辦法第11條規定。準此，原告未來於權利變換實施時，應不可能發生無法獲得分配1樓房地之情形等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告103年3月11日公告（見本院卷第97至99頁）、參加人103年8月28日都市更新事業計畫申請書（見同上卷第105頁）、被告104年4月15日公聽會紀錄及照片（見同上卷第107至111頁）、被告106年11月3日聽證紀錄（見同上卷第117至131頁）、臺北市都更審議會106年12月25日第308次會議審議紀錄（見同上卷第133至139頁）、原處分（見本院卷第27、28頁）、系爭更新事業計畫核定版（外放）附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告以原處分核定參加人擬定之系爭都更計畫案，是否合法有據？

六、本院之判斷：

（一）按為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，制定有都市更新條例；行為時（108年1月30日修正前）該條例第3條規定：「本條例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第5條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍。二、基本目標與策略。三、實質再發展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。

五、其他應表明事項。」第10條規定：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。（第2項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過10分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過10分之1之同意；其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」第19條第1項至第3項規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。」第21條規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：……」第22條第1項規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。」第25條第1項規定：「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」第32條第1項規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」可知都市更新為都市計畫之一環，其辦理階段，依其進程主要分為4階段，分別為：⒈「劃定更新地區或單元」（都市更新條例第5條至第7條、第11條），旨在確認是否適於更新。⒉「都市更新事業概要」（同條例第10條），旨在進行初步建築設計及了解地主更新意願。⒊「都市更新事業計畫」（同條例第19條），旨在確定地主同意更新比例、建築設計、容積獎勵及更新財務可行性與妥適性。⒋「都市更新權利變換計畫」（同條例第29條），旨在確定分配。

（二）次按「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。依都市更新條例之規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（本條例第9、10、11條規定參照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元）所為之核准（本條例第10條第1項規定參照），以及對都市更新事業計畫所為之核定（該條例第19條第1項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分。其中經由核准都市更新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所（本條例第21條、第26條第1項、第31條第1項、第36條第1項等規定參照），故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」（司法院釋字第709號解釋理由書意旨參照）。可知都市更新具有都市計畫之性質，本質上屬於公共事務，應由享有計畫高權之國家或地方自治團體自行為之。但如依法將相關事務交由人民自行辦理時，國家或地方自治團體仍須負終局責任，公權力仍應為必要之介入及監督，而負起一定的擔保責任。為了避免國家因私人承擔公行政任務而弱化對於人民之給付及保護義務，國家應依相關管制規範負起適當的監督之責。準此，主管機關對都更程序之進行，須為必要之監督及對人民負有保護義務。

（三）承上，都市更新程序屬都市計畫之一環，計劃之形成涉及時間冗長及內容複雜之行政流程，為滿足廣泛賦予行政機關對公益與各種私益為比較衡量權限，及計畫確定程序明確化，導入人民積極參與程序，都市更新之實施程序具有多階段（階段化）行政程序的特性。立法者將程序階段化之目的，就行政機關而言，能克服複雜及不透明之決定客體，經由階段程序所獲致之複雜行政決定之可掌握性，可減輕許可機關對建設計畫審查與判斷之負擔；此外將複雜之決定程序階段化，經由對複雜之決定程序之明確細分後，使行政機關與當事人，可更明瞭其合乎法治國對程序上之要求，使程序更清楚與可掌握，亦使決定標準更明確與更可預估（參見陳春生大法官於司法院釋字第709號解釋之協同意見書）。衡諸同一都市更新計畫之數階段不同行政審查程序中，後續事業計畫程序之效力繫諸於在前的劃定單元程序審查結論效力，都市更新之內涵始逐漸具體化，最後形成計畫確定之決定。在實務上案例觀之，人民對於都市更新之功能多持正面肯定態度，對於都市更新帶來提升衛生環境及安全舒適之居住環境，鮮少毫不考慮而一口回絕；然隨著前開都市更新程序各階段之進行，人民始逐漸浮現：實施者加諸於自己土地之都市更新計畫是何樣貌、參與都市更新之實施是否影響原來的生計、是否會被逐出原來的生活圈、原土地價值是否被低估等等問題，陸續提出質疑，甚至持反對態度。因此，依前揭司法院釋字第709號解釋理由書之意旨，都市更新程序中各階段決定均具備行政程序法第92條行政處分之要件，當事人可對其決定加以救濟；此等承認各階段決定之外部效力及早提供救濟途徑固有其意義，然不應過分強調其反對理由歸屬於何階段及各別決定之拘束力，否則一開始未表示同意被納入更新單元之所有權人，等到具體之都市更新事業計畫出爐時，即不得再行爭執其被納入都更所呈現之缺失，前揭多階段之程序設計反而不利人民財產權之保障，自非立法原意，且不符大法官解釋意旨。本件原告提起行政訴訟，訴請撤銷之行政處分，固係被告於107年7月24日准予核定之系爭都市更新計畫案，然原告主張被劃入更新單元致其權益受損，揆諸上開說明，本院仍應予審酌。被告主張本件原處分為後階段之核定都市更新計畫案，原告就前階段之劃定更新單元為爭執，自非適法云云，不足採認，先予敘明。

（四）經查，被告於98年6月12日公告案外人江春美所提「劃定臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為更新單元」（見本院卷第91至93頁之公告及更新單元計畫圖）。惟因部分土地地主參與更新意願低，江春美申請變更縮小更新單元範圍，經提送臺北市都更審議會第144次審議會會議討論，決議要求申請人再次召開東側鄰地（即同段726地號土地）協調會（見同上卷第95、96頁之會議紀錄）；惟東側鄰地多數地主仍無參與更新意願，被告再將該案提送審議會第151次會議確認後於103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」（見同上卷第97頁之公告）。此更新單元位於臺北市○○區○○街O巷以南、○○街以西、○○街O巷以北及○○街以東所圍之街廓範圍內；而11筆土地包括臺北市大安區金華段1小段719、720、721、722、723、727、728、729、730、739及739-11地號，基地面積為1,779.00㎡，土地所有權人共14人（見本院卷第101頁），其上有4棟合法建物，屋齡皆已逾40年。參加人擔任實施者，取得更新單元內地主同意92.86%（總計14人、同意13人）、面積98.29%（總計1,779㎡同意、1,748.50㎡）、合法建物所有權人有92.86%（總計14人、同意13人）、面積95.59%（總計2,041.17㎡、同意1,951.08㎡）比例，採「權利變換」方式實施系爭更新案，並委託弘傑公司於103年8月28日，依都市更新條例第10、11、19、22條規定，擬具實施都市更新計畫書，向被告申請實施都市更新事業計畫（見同上卷第105頁）。被告於104年3月23日至104年4月21日辦理公開展覽30日，同年4月15日在公展期間內召開公辦公聽會，聽取更新住戶意見（見同上卷第107至111頁之照片、公聽會發言要點）；被告於106年10月17日公告、同年11月3日召開聽證程序，原告有參加本件聽證會並陳述意見（見同上卷第113至119頁之公告、聽證紀錄）；經臺北市都更審議會於106年12月25日第308次會議審議通過（見同上卷第133至140頁之會議紀錄）；被告於107年7月24日核定「擬訂臺北市大安區金華段1小段719地號等11筆土地都市更新事業計畫案」（見同上卷第27、28頁及外放之系爭都更計畫案核定版）等情，為兩造所不爭執，且有上開資料在卷足憑，堪以認定。從而，參加人擬具之系爭都更計畫案，符合前揭都市更新條例相關規定，被告以原處分予以核定，於法並無不合。

（五）原告雖主張自始未同意參加都市更新程序，然參加人逕將其所有系爭房地劃定為更新單元範圍之內，違背都市更新意旨；又東側鄰地（即同段726地號土地）未併同納入更新範圍有違反臺北市都市更新自治條例第12條及第14條規定，故原處分違法應予撤銷云云。惟按都市更新之目的，旨在消除衰敗頹舊，改善居住環境，促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，並增進公共利益，因此，須有強制參與之作法，不以全部土地所有權人同意為要件。且被告於103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」（見本院卷第97頁之公告）前，原告與實施者先後於100年9月21日、101年5月10日、102年4月17日、103年3月2日進行數次協調會議（見本院卷第339、340頁之協調紀錄）。是被告依行為時都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第12條第1項、第15條及臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準等相關規定，劃定本件都市更新單元，於法並無不合，原告之同意與否，並不影響本件都市更新單元之劃定，原告主張自始未同意參加都市更新程序，原處分顯有違誤云云，容有誤會，不足採認。至原告所指東側鄰地（即同段726地號土地）未併同納入更新範圍，有違反臺北市都市更新自治條例第12條、第14條云云。惟查，被告認系爭更新單元範圍之劃定，符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第3款：「街廓內鄰接2條以上之計畫道路，面積大於該街廓4分之1，且在1千平方公尺以上者。」規定而劃定，並無違反該條情形，且與是否納入東側鄰地應無關連。另臺北市都市更新自治條例第14條第1項規定：「主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第12條之規定外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則。」核屬原則性規定，並非強制規定。就系爭726地號土地併同更新部分，業經臺北市都更審議會會議討論後決議要求申請人再召開協調會，仍無法取得共識，被告提送該審議會第151次會議確認後，以目前系爭11筆土地為更新範圍，核無原告所指違法情節，原告此部分主張，亦無理由。又系爭同段721之1地號土地並未劃入本件更新單元範圍內，因原告未出具捐贈同意書，故其1/4持分不捐贈（見外放之系爭都市更新事業計畫案核定版第8-1頁），原告主張參加人執意將其系爭土地納入都更範圍，係參加人欲以原告共有之系爭721-1地號土地捐贈予被告，換取容積獎勵，藉此謀取高額利益，犧牲原告之財產權云云，並無憑據，自不足採。

（六）原告又主張被告自始即未通知其出席相關公聽會、審議會，且送達程序亦欠完備，顯已有違於憲法上之正當行政程序云云。按都市更新法制涉及人民有關憲法第15條之財產權及憲法第10條居住自由之保障課題，對於主管機關之審查程序事項，應踐行正當行政程序，確保利害關係人知悉相關資訊，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，至於都市更新事業計畫之核定，應由主管機關以公開方式舉辦聽證，此為司法院釋字第709號解釋揭示之原則。經查：⒈參加人於103年8月21日辦理自辦公聽會，原告本人有出席，並詢問參加人有關1樓店舖規劃方案（見外放之事業計畫書綜-33頁之公聽會紀錄回應綜理表）；⒉被告於104年4月15日辦理公辦公聽會，已將開會通知送達原告位於臺北市○○街O巷O號及高雄市○○○路OOO號OO樓之住居所（見本院卷第413至416頁之被告104年3月19日府都新字第10331768002號函及送達證書），原告亦委任律師出席並陳述意見（見外放之事業計畫書綜-21頁之公聽會紀錄回應綜理表）；⒊被告於106年11月3日辦理聽證時，將聽證開會通知送達原告位於臺北市○○街O巷O號及高雄市○○○路OOO號OO樓之住居所（見本院卷第417至422頁之被告106年10月17日府都新字第10631483802號函及送達證書），原告到場陳述意見，並在聽證紀錄上簽名（見本院卷第117至120頁之聽證紀錄）；⒋被告於臺北市都更審議會第308次會議前，將會議資料寄給原告（見本院卷第29至47頁之會議資料）；⒌被告以原處分核定後，將原處分併同都更計畫書光碟送達原告（見本院卷第27、28頁）。可知原告均有參加本件都市更新案之相關會議，知悉其進度及資訊，原告此部分主張，亦不足採。

（七）原告復主張本件都市更新程序之實施方式，諸如：參與分配者以「一房屋搭配一車位」為原則，更新後之戶數遽增，漠視都市更新之立法目的；另參加人所提都市更新權利變換不動產估價報告書摘要，並未評估更新後1樓店面價值，若原告無法分配更新後原相對位置之建物及面積，應如何以現金補償，有侵害原告權利之虞，且原告所配1樓旁另有他人小面積1樓房屋，外觀亦有可議之處，被告未予審酌即准予核定本都市更新計畫案，完全漠視其權益，應屬違法云云。經查，本件原告提起行政訴訟，訴請撤銷被告核定之系爭都更計畫案，依行為時都市更新條例第21條規定，都市更新事業計畫應視其實際情形，表明計畫地區範圍、實施者、現況分析、計畫目標、細部計畫及其圖說、處理方式及其區段劃分、區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說、重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說、都市設計或景觀計畫、實施方式及有關費用分擔、拆遷安置計畫、財務計畫、實施進度、效益評估、申請獎勵項目及額度、相關單位配合辦理事項等事項。至於權利變換，為都市更新事業之實施方式，係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金（行為時都市更新條例第3條第5款規定參照）。以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同（同條例第29條第1項規定參照）。另依都市更新條例第29條第3項授權訂定之都市更新權利變換實施辦法第5條規定：「實施者為擬定權利變換計畫，應就土地所有權人及權利變換關係人之下列事項進行調查：一、參與分配更新後土地及建築物之意願。二、更新後土地及建築物分配位置之意願。」可知核定都市更新計畫後，日後如何分配更新後房地，仍有待實施者先行調查更新範圍內權利關係人之分配意願，擬具權利變換計畫，並經法定程序及被告核定後始能實施。本件參加人擬具系爭都市更新計畫書，被告以原處分予以核定，其尚未進行後階段之權利變換程序，原處分說明欄第6項載明：「本都市更新事業計畫係採權利變換方式實施，後續應俟實施者擬具權利變計畫依都市新條例第19條及第29條規定程序辦理，本府核定實施後，始得據以實施。」等語（見本院卷第27頁）。原告主張前述分配面積減少、欲分配更新後的店面，或如何現金補償等情，係對尚未決定之權利變換事項預為爭執，自難以此遽認原處分違法。

七、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述；原告聲請調查證據部分（向陽信銀行函詢參加人等人之借款情形、請被告及參加人提出所有協調會、說明會之錄音錄影資料等），亦無必要，併予指明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭