臺北高等行政法院判決

107年10月25日辯論終結

原告

張德明

被告

行政院農業委員會

代表人

林聰賢（主任委員）

訴訟代理人

張麗雯

　周淑宜

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年4月20日農訴字第1070702739號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為進行採礦作業，前擬具「苗栗縣獅潭鄉八角林段749-10、656-1等兩筆地號申請核定礦業用地水土保持計畫」（下分別稱系爭土地及系爭水土保持計畫），申經原處分機關即苗栗縣政府以民國98年3月24日府農水字第0980047042號函（下稱98年3月24日函）核定系爭水土保持計畫，並以105年2月2日府水保字第1050025537號函（下稱105年2月2日函）同意備查變更水土保持義務人為訴外人楊武雄，另以105年5月27日府水保字第1050110208號函（下稱105年5月27日函或前案處分）核發施工許可證予訴外人楊武雄在案。嗣原處分機關以系爭土地之所有人為訴外人永峻礦業股份有限公司（下稱永峻公司），爰以106年12月7日府水保字第1060239084號函（下稱原處分）命訴外人楊武雄立即停工，俟釐清相關土地權屬問題後，始得復工。訴外人楊武雄不服，提起訴願，經被告以107年4月20日農訴字第1070702739號訴願決定（下稱訴願決定）撤銷原處分。本件原告不服該訴願決定，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：系爭土地是原告所有（參苗栗地方法院102年度重訴字第39號判決、台灣高等法院台中分院102年度重上字第179號判決、最高法院106年度台上字第1220判決）。107年8月3日於苗栗地方檢察署開偵查庭時，訴外人林繼彬、楊武雄有出席，楊武雄提出訴願可證明公務員知法犯法（因行政院訴願，一定有開會，也通知相關單位與會，追加經濟部礦務局現任局長瀆職、苗栗縣政府徐耀昌縣長瀆職）。又系爭土地於102年有做假處分，並請法院寄通知給債務人林繼彬、經濟部礦務局、苗栗縣政府、苗栗縣政府水利城鄉處、苗栗縣警察局大湖分局，後並請律師寄存證信函告知苗栗縣大湖地政事務所，並前往辦理他項權利登記。經濟部礦務局明知此，卻違法發文（礦局行二字第10500043980號），此文內也敘明他項權利登記，及債務人林繼彬偽造文書，致使公務人員登載不實罪，並意圖使人陷於錯亂（詐欺）。前有行文苗栗地方檢察署，經濟部礦務局蓋加密章，可證公務員收賄。此外並引用原告於107年9月25日所提答辯狀內容（本院卷第70頁）。綜上，原告依法提起撤銷訴訟，並聲明：１、訴願決定撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）按行政訴訟法第4條第3項規定，訴願人以外之利害關係人，認訴願決定損害其權利或法律上之利益者，得提起撤銷訴訟。所謂利害關係人，乃指法律上之利害關係而言，意即違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者並不屬之（參照改制前行政法院75年判字第362號判例及本院91年度訴字第4539號判決）。本案原告並非訴願決定之訴願人，其是否係利害關係人而得依前開規定提起本件訴訟？倘是，依原告所提起訴狀及更正狀記載，尚無法確明原告對於被告前揭訴願決定有何法律上之利害關係，而得以提起本件撤銷訴訟。

（二）被告所為訴願決定係依據苗栗縣政府98年3月24日函、105年2月2日函、105年5月27日函及經濟部臺濟採字第5469號採礦執照，且上開公文均為有效之公文書，被告自得採為訴願決定之證據。至原告於起訴狀及更正狀所訴苗栗縣政府、經濟部礦業局所屬公務員涉及貪瀆，及訴外人林繼斌、楊武雄涉及偽造文書及賄賂等刑責等語，尚無從判斷與被告前揭訴願決定之事實有何直接關聯，況依原告所訴，前開涉及刑責案件尚在臺灣苗栗地方檢察署偵查中，原告所訴實不足採。被告訴願決定認事用法並無不妥，應予維持。爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為：㈠對原處分言，原告是否有法律上利害關係，得提起本件訴訟？㈡原處分以系爭土地為第三人永竣公司所有，爰依水土保持法第4條規定命水土保持義務人楊武雄停工是否合法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

⑴前揭水土保持法第4條之立法意旨略以：「水土保持之處理與維護係全面性的工作，所有的土地不論是公有或私有，其所有人、經營人或使用人，均應依本法規定實施水土保持之處理與維護。」且「條文所設之水土保持義務人順位應以經營人、使用人為先，而所有人在後較為合理」。

⑵參照水土保持法第8條（下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。……。）第12條（水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等……。）亦足認定有實際經營或使用行為時，宜先由經營者為水土保持義務人為宜，非以土地所有權人為優先。

２、次按水土保持法第23條規定：「（第1項）未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。（第2項）未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。（第3項）已完工道路或設施之養護，準用前兩項之規定。」第33條規定：「（第1項）有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。（第3項）第一項第二款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金；因而致人於死者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣八十萬元以下罰金；致重傷者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。」及水土保持計畫審核監督辦法第28條規定：「有下列情形之一，主管機關應令其停工：一、經主管機關限期改正，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、未依本法第六條、第六條之一規定由水土保持相關專業技師監造或經承辦監造技師函告主管機關終止監造者。三、變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書之部分，應即時停工而未停工者。四、擅自變更原核定計畫或原核定計畫未盡完善，致有發生危險之虞者。五、未申領水土保持施工許可證而逕行施工者。六、分期施工者，未申領該期之水土保持施工許可證而逕行施工者。」、第29條規定：「有下列情形之一，主管機關得令其停工：一、承辦監造技師未依規定製作監造紀錄者。二、主管機關實施施工檢查時，承辦監造技師無故不到場或未以書面委任符合本法規定之技師代理者。三、監造紀錄不實者。」經核上開規定均無以土地權屬為何人為得命「停工」處分之要件。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：

１、苗栗縣政府以98年3月24日函核定系爭土地礦業用地水土保持計畫，並請水土保持義務人依水土保持法第24條第1項規定繳納水土保持保證金，再依水土保持計畫審核監督辦法第22、23條規定，自主管機關申領核發水土保持施工許可證及申報開工（訴願卷第120頁）。

２、苗栗縣政府以105年2月2日函同意備查系爭水土保持計畫之水土保持義務人由原告變更為訴外人楊武雄（訴願卷第143頁）。

３、105年5月4日，楊武雄就經濟部礦務局詢問就楊武雄等人所領臺濟採字第5469號礦業權（德明一礦矽砂礦）核定使用礦業用地所屬水土保持計畫「土地合法使用權」案，檢附系爭土地之土地登記謄本、地籍圖謄本及土地使用同意書等。其中土地使用同意書乃由系爭土地當時所有權人林繼彬開立；而依據土地登記謄本記載，系爭土地由林繼彬於100年5月11日以買賣為原因登記取得（詳訴願卷127頁至131頁）。

⑴105年5月9日，經濟部礦務局以礦局行二字第10500043980號函苗栗縣政府檢送檢楊武雄提出臺濟採字第5469號礦業權所屬系爭土地礦業用地水土保持計畫之土地合法使用權，並於說明二載明系爭土地之土地所有權移轉登記於民事法院爭訟中，請併案核辦（詳訴願卷132頁）。

⑵105年5月27日，苗栗縣政府以府水保字第1050110208號函楊武雄（副本經濟部礦務局等），核發楊武雄辦理「系爭土地申請核定礦業用地水地保持計畫」水土保持施工許可證一份（詳訴願卷第146頁至148頁，下簡稱前案處分）。

４、依據苗栗縣政府提出之系爭土地登記簿謄本（外放原處分卷第9至10頁）系爭土地於106年8月23日經判決移轉於第三人永竣公司），並於106年12月4日登記生效。

⑴原處分機關（苗栗縣政府）於106年12月7日以府水保字第1060239084號函（即原處分），以前核發之「系爭土地申請核定礦業用地水地保持計畫」水土保持施工許可證記載系爭土地所有權人為永竣公司，請楊武雄立即停工並說明相關土地權屬問題（訴願卷第27至28頁）。

⑵楊武雄不服原處分於107年1月10日提起訴願主張略以，依水土保持法第4條規定楊武雄為水土保持義務人，於105年5月4日與系爭土地當時土地所有權人林繼彬簽訂租賃契約承租系爭土地，林繼彬並開立土地使用同意書予楊武雄，依民法租賃關係，楊武雄自仍可合法使用系爭土地（訴願卷第7頁至15頁）。

⑶前開訴願經原處分機關答辯後，被告107年4月20日以農訴字第1070702739號訴願決定將原處分撤銷。原告不服訴願決定提起本件訴訟，並聲明撤銷訴願決定。

（三）經查，本件系爭土地經判決移轉登記為第三人永竣公司所有詳如前述，原告並非系爭土地所有權人，因此對原處分言，無法律上利害關係，因此原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定，本難認有理由。次查，依永竣公司之代表人雖為原告，但永竣公司業經廢止登記，目前清算中，清算人是李相賢，但李相賢侵佔我的永竣公司，檢察官已經起訴了等語，業經原告陳述明確；因此永竣公司若在清算中應以清算人為代表人，原告並非清算中之永竣公司代表人。且縱為原告仍為永竣公司代表人，然永竣公司為法人具獨立法人格，故與自然人之代表人原告二者為各自不同獨立之「人」，原告誤會永竣公司所有系爭土地即為自己之土地，並以自然人即本件原告名義提起本件訴訟，亦難認對本件撤銷之訴具法律上利害關係，應併敘明。

（四）原處分援引水土保持法第4條規定命第三人楊武雄立即對前案處分停工並說明土地權屬問題，並不合法，訴願決定予以撤銷並未違法。

１、原處分機關（即苗栗縣政府）於105年5月27日所為前案處分（核發第三人楊武雄辦理「系爭土地申請核定礦業用地水地保持計畫」水土保持施工許可證），並無行政程序法第111條之無效，且未經撤銷為兩造所不爭執，詳如上述。

２、水土保持法第4條規定詳如本院前揭法律見解，本件第三人楊武雄雖非系爭土地所有權人，然為系爭土地礦業用地水土保持計畫之水土保持義務人，且水土保持法第4條並無原處分機關於前案處分合法且有效存在情況下，得令非土地所有人之水土保持義務人停工之規定，因此原處分援引水土保持法第4條規定命楊武雄停工，適用法律本有誤會。

３、再查，依前述水土保持法第23條、第33條及水土保持計畫審核監督辦法第28條、第29條規定，均無以土地權屬為何人為得命「停工」處分之要件。

４、綜上，原處分援引水土保持法第4條規定命第三人楊武雄停工，難認合法，訴願決定將原處分撤銷核未違法。

（五）原告雖提出民事判決主張系爭土地為其所有云云，然查系爭土地業經法院判決移轉登記予第三人永竣公司詳如上述，核非原告所有，且查系爭土地所有權人何屬或與前案處分有關，然與本件原處分無涉，因此原告此部分主張，核不能為其有利認定。

１、至原告主張之最高行政法院107年度裁字第912號，核與本件原處分及原告訴請撤銷之訴願決定無涉。

２、原告雖主張苗栗地檢署104年度偵字第5047、5048號等刑事案件，及台中高等行政法院103年全字第26號案件，核亦與本件原處分命第三人楊武雄停工無涉，亦應敘明。

３、苗栗縣政府105年5月27日函（即前案處分）並未經撤銷詳如前述，因此第三人楊武雄對本件原處分自得提起訴願，原告主張楊武雄等人涉犯刑責，及另有公務員收賄，經濟部礦務局等機關違法發文云云，核均與本件訴願決定是否合法無涉。

４、至原告於言詞辯論時始申請傳喚苗栗縣政府土石資源課林鴻泉作證，證明當時的水土保持計畫有做回填計畫等語。經查，苗栗縣政府98年3月24日函並未經撤銷或無效情事，且參照本件認定之事實經過，系爭苗栗縣政府98年3月24日函兩造等人並無爭執，復核與本件爭點完全無涉，因此原告此部分調查證據之聲請核無必要，應予駁回。

五、綜上，本件原告並非原處分之當事人又非系爭土地之所有權人，對原處分無法律上利害關係；因此，訴願決定撤銷原處分，參照前開本院理由核未違法，原告提起本件訴訟請求撤銷訴願決定為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭