臺北高等行政法院判決

108年5月27日辯論終結

原告

文尚武

訴訟代理人

李漢中 律師

訴訟代理人

何姿穎 律師

訴訟代理人

陳漢笙 律師

被告

國防部

代表人

嚴德發（部長）

訴訟代理人

趙晨鈞（兼送達代收人）

訴訟代理人

張鈞翔

被告

國軍退除役官兵輔導委員會

代表人

馮世寬（主任委員）

訴訟代理人

楊震宇

訴訟代理人

范家瑄

訴訟代理人

陳雪芳

被告

公務人員退休撫卹基金管理委員會

代表人

周弘憲（主任委員）

訴訟代理人

余桂美

黃子宴（兼送達代收人）

上列當事人間陸海空軍軍官士官服役條例事件，原告不服行政院中華民國107年11月1日院臺訴字第1070210500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項本件被告國軍退除役官兵輔導委員會代表人原為邱國正，其於民國108年7月26日離職，期間由副主任委員李文忠代理，嗣於訴訟進行中變更代表人為馮世寬，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第5頁至第6頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

1.原告前經被告國防部於民國107年6月30日前核定支領退休俸等退除給與在案。嗣因陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）於107年6月21日制定公布並自107年7月1日施行，被告國防部爰依服役條例第26條、第46條規定以107年6月25日國人勤務字第1070009883號函（專案編號：09-01-03938）及所附已退軍職人員退除給與重新計算表（退休俸）（下稱前處分），重新計算原告退除給與。

2.復再以107年7月26日國人勤務字第1070012294號函（專案編號：09-01-03938）及所附已退軍職人員退除給與重新計算表（退休俸）（下稱原處分）更正前處分，分年調整原告自107年7月至117年6月及117年7月起之退除給與。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

1.按最高行政法院63年判字第558號判例之意旨，被告國防部陸軍司令部及被告國軍退除役官兵輔導委員會自依服役條例所作原處分之同時或其後，對於在107年6月23日施行前，依據舊條例所作先前處分，並未予以撤銷或廢止，儼然形成處分聯立之狀態，此乃不爭事實。參以前開判例所示，被告等既未撤銷或廢止已依舊條例成立之先前處分，故對原告與被告間（國家）雙方具有絕對拘束力，不因服役條例之法令變更而有所影響。從而本件被告等爰據服役條例所為原處分，當然無效。審視被告國防部及被告國軍退除役官兵輔導委員會以服役條例獨斷更改先前依舊條例所示應給付之退除給與金額，殊不知本件並非跨越新、舊法規施行時期，要係在舊條例時即已完全實現構成要件，僅發放退除役給與金額橫跨新、舊條例施行時期而已。再發放金額非適用新、舊條例所依據之事實或法律關係，而係適用新、舊條例之結果，兩者不可混淆。是本件原告之請求退除給與既與釋字717號解釋理由書所稱適用新法規之情形有間，當不可不辨，豈料被告等竟溯及適用，資以減少原告退除給與，實屬違法，猶無足疑。

2.按司法院釋字第525號、第574號、第589號解釋之意旨，鑒於憲法基本原則首重人民權利維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，原告依舊條例業已取得之權益（確定之退除給與給付請求權利）及因此所生合理信賴（對於退除役後之老年生活規劃），因新條例而向將來受不利影響（給付不當減少），依前開大法官相關解釋意旨，足證被告等所據新條例，確已違反信賴保護原則，要無疑義。又司法院釋字第717號解釋黃茂榮大法官及黃璽君大法官意見書之意旨，原告既已完成提供服務而退休，且依退役時之規定領取所得給與，而為生活規劃等，被告等（國家）即有依誠實信用原則履行契約之義務，依法給付原告退休給與等義務，迺被告等竟無視上開法定義務之存在，恣意片面率為原處分，已違法違憲。

3.國家有實現人民享有人性尊嚴生活所應盡之照顧義務，釋字第753及第766解釋已闡釋在案。被告國軍退除役官兵輔導委員會前於107年4月13日表示：「軍人退撫基金沒有立即破產的危機，軍人年改方案將可維持軍人退撫基金至少30年不破產。而訴外人林萬億亦表示：軍人退撫基金在未來30年不會有立即破產的疑慮，但基金的額度會減少。」，是被告國軍退除役官兵輔導委員會既謂：「軍人退撫基金沒有立即破產的危機，軍人年改方案將可維持軍人退撫基金至少30年不破產。」云云，又何來改革之必要性？加之，銓敘部早於105年1月28日在考試院會中明確表示：「公務人員退撫基金統計，去年已實現收益數加計未實現收益損失達108.8億元，……」等語。更證本件年金改革實為黃茂榮大法官在司法院釋字第717號解釋意見書所指：「……，為國家保留，不需理由，而得隨意變更的權利，可謂巧立名目，不是正確的制度規劃，對於國家之威信極具傷害性。」之惡，尤不足取。乃被告國防部及被告國軍退除役官兵輔導委員會對於公務人員退撫基金未實現收益，損失高達108.8億元之責，歸咎於原告承擔，何來公平之有？若此強行減損原告退除給與數額，未盡國家照顧義務，確已違反尊嚴之保護。

4.原告均為志願役之退役軍人，其退除給與在服役期間早已由國家規劃完成，不論以國家保付之年金規晝，抑係依舊條例制定之退除給與，均有相關法律明文規定與適用。至於退除給與所占政府預算與年金支出之計算，均屬政府長期支出，亦係政府憑藉專業人員所設計而成，其中財政預算分配及政府支出收入衡平，亦為國家所評估。至於政策變動所導致之政府預算項目變更，本屬政黨政治下國家應預知之財政風險，類如國家間條約之簽訂，因執政黨輪替而可任意異動般。是以，因應政黨政治下之政策規劃，非屬所謂不可歸責於國家之情事變更。況政府近年之預算，並未因退除給與而有減少或影響，此有「前瞻計晝」預算非8800億元，而實為1.5兆元。蓋單就軌道建設經費即高達9558億元證。繼由賴清德宣布軍公教加薪百分之三以觀，更證國家並無已達不能為其他支出之情境，灼然無疑。承上之述，原告已為退役人員，就公法上職務關係已履約並終止，國家不得擅為減免自身債務，而恣意「假藉財政窘迫」，「杜撰違反公益」，「捏造債留子孫」等不實之詞，甚至以「米蟲」「貪婪」等極盡醜化之方式，用達「肥己支用」目的。茲服役條例之立法已然不具情勢變更原則要件甚明，其變更並減少退除給與之規定，已違背國家履約義務，被告等無視服役條例違法違憲事實，逕自資為原處分，洵屬違法。

5.服役條例除影響原告之退除給與，已對原告既得之財產請求權，及仰賴退休給與生活之生存權，更將造成職業軍人對國家信任度降低，影響在役國軍士氣，並造成募兵制度之困難，使現行已兵源不足之狀況更加嚴峻，已造成國防安全之重大危害，此由國防部向立院外交國防委員會報告「軍事教育現況、招生策略及未來發展方向」，列舉國軍各類學校與班隊招生狀況。其中欠缺初級軍官狀況最嚴重的陸軍，去年國防部一度將陸軍官校招生人數大幅擴增到518人，最後報到者不及半數，飽遭批評。今年國防部態度轉趨務實，將陸官招生名額降為345人，一下子少了三分之一，不過此數字仍高於近年陸官的招生成績等窘境，足以證明徒法不足以自行，以剝削退休軍人在憲法上所保障權益之作法，唯令有意從軍者裹足不前，不可不慎。第由服役條例之制定，單就國家預算支出進行考量，棄置各退役軍人財產權與生存權亦屬公益整體考量之不顧，顯屬率斷！況除退給與之刪減，影響所及不僅係已有請求權之原告，尚包括已在職之軍人或尚未服役者，影響層面無以想像。故於國家財政尚未達到無法支應前提下，貿然刪減退除給與，罔顧國防安全之作法，不惟不符比例原則之必要性及衡平性，更違公益原則。

6.茲轉型正義內涵包含刑事正義、歷史正義、補償正義、行政正義及憲法正義。國際轉型正義中心更將轉型正義內涵，藉用具體工作程序界定為：1.真相調查；2.起訴加審查；3.賠償受害者；4.追思與紀念；5.和解措施；6.制度改革；7.人事調查等。轉型正義在實務上之起源，可追溯二戰同盟國組織國際軍事法庭為追訴納粹所舉行之紐倫堡大審，及其後在戰後德國採行之一系列去納粹化措施。迨1970年及80年代，對轉型正義之關懷，則聚焦在人權議題，並促成國際人權法之興盛，以及相關協約制度。轉型正義實務隨拉丁美洲民主化浪潮紛沓而至，乃達高潮。在大規模政治轉型如火如荼進行，社會先後脫離專制統治，代以自由民主之際，另一迫切問題隱現：社會該如何面對不義政權之過往？「轉型期正義」實務於是應運而生。若此「轉型期正義」實務也引起諸多學理討論。大體分：針對轉型正義在實務上是否達成其目標，或應採行何種具體手段才能達成其目標，亦即有關其可行性或有效性；或針對轉型正義理論定位，即作為一種轉型時期之非常措施，從法律基本原理審視，究竟有無內在限制。也即在遂行轉型正義之際，國家有必要去採行一系列措施，包括司法上與司法外作為。但涉及司法部分，國家究竟能否無視於法治原則而以轉型正義之名，透過實證法立法程序規避，破壞既有實體法和程序法之法理精神，況立法不應以報復為目的！參考外國立法例，所謂除垢法均有違憲爭議，在捷克憲法法院雖然基本上支持，除部分條文因違反平等原則而違憲。至匈牙利則因人事清查範圍與深度，宣告部分違憲。波蘭法院則認為，法律不該以報復為目的，正當程序、獨立審判、自我辯護等基本權，所有人都應適用。服役條例之修正，在民進黨罔顧原告在憲法上原所享有之基本權利，無視退休軍人吶喊，挾其立法委員人數過半之優勢，強行表決通過，視原告為敝屣！若此之舉，不僅戕害人權，更損及國家威信！試問，如此無視法治原則，假借轉型正義之名，透過立法手段達其報復之慾，背信忘義，全然破壞既有法律秩序，人民生活焉得安寧？生命財產保障何在？

7.又按服役條例第34條第1項第3款規定，支領退除給與之原告如就任或再任私立大學專任教師，且每月支領薪酬總額超過前述合計數額時，即必須停止領受退休俸或贍養金！殊不知此一規定已違法擅加限制條件，逼使原告在符合所訂限制條件下，無法擔任私立大學專任教師。就此而言，已然違反世界人權宣言第7條所示，更違反憲法「平等原則」，遑論與行政程序法第6條所定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」相間！況國家與原告已不具公法上職務（勤務）關係，而係國家與人民（私人）之「契約」關係。參照釋字717號黃茂榮大法官協同意見書：「使國家機關與私人發生法律關係之法律行為固可能是行政處分或契約，但因國家非依法律，不得以行政處分與人民成立有對價關係之勞務關係，所以公務人員之任用關係，縱使認為非以私法上之勞動契約，至少亦只可能以公法上契約為其依據」等內容，以及上開協同意見書第一段所云：「（國家與退休公教人員）『繼續存在之法律關係』如指『退休給付之債的發生關係』，則在系爭規定生效前業已終結；如指『退休給付之債的履行關係』，債務人（國庫）在履行中並不得事後單方變更已發生之債的應給付數額。」互核結果，上開「債務人」所指即為：「國家機關或國庫」，堪稱的論，深值參照！然卻有單以「公法上職務關係」之權利義務，論述退伍軍人與國家間之權利義務關係者，究其因，或係侷限法律框架，未敢跨越私法領域而論述；抑或基於減輕國家給付債務之責任與義務而故不闡述「契約關係」之理論基礎。據「公法上職務關係」權利義務推導，國家給付軍公教退休給付或退休俸之法律關係，要居於「義務給付者」劣勢，其因在原告之勞務給付義務等早已履行完畢，唯權利所在。換言之，原告對國家有請求領受「退休俸」等退除給與權利，而國家早已失去要求原告給付勞務義務之權利，其因無他，要在原告之勞務給付或執行職務等義務，在原告退伍之時點諒已完成給付甚明！迺民進黨棄置法律之原理原則，罔顧政府機關已居於「無權利」之法律地位及劣勢，以其立法多數暴力者，濫用立法權，除大刀闊斧揮砍原告退除給與，更悍然立法禁止與限制原告就任或再任私立大學專任教師之基本權利，違法之至，躍然紙上！是國家既對原告負有給付退除給與等照顧生活及保障權益之義務（參照釋字433號理由書），被告等又何能爰據違憲之服役條例，恣意剝奪原告之權利？繼以細譯新條例第34條第1項第3款，針對退伍軍人「就任或再任『私立大學』之專任教師，且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額」之內容衡酌，可知私立大學並非政府捐助之財團法人私立大學，抑且依民法、私立學校法，以及財團法人法等相關規定審視，其規範者為「私法人」、「公益財團法人」或「民間捐助之財團法人」，確非「政府捐助之財團法人」！再參酌法務部101年11月16日法律字第10100234860號函內開：「捐助係指捐助人以設立財團法人為目的而捐出財產，性質屬單獨行為，捐助財產為財團法人設立時『第一次取得之財產』」等衡之，足認上開函釋與民法第59至第65條關於「財團」之條文內容，若合符節，法理互印。既係如此，更證被告等所為處分要係獨斷妄為，於法無據，應予撤銷，方屬正辦。

8.前大法官廖義男先生曾撰文「受憲法制度性保障之公務員法制度之核心理念與價值」略以：…此項財政之公益目的，固屬正當，但以大幅調降替代率之上限、減少退休人員之退休所得，是否為達成此目的所必要並為侵害最小之手段？又造成退撫基金長年虧損之原因，究是因支出退休人員之退休金所致，抑或最主要原因是政府並未完全依法律所定公務人員退休法第14條第4項規定：按公務人員本（年功）俸加一倍百分之十二至百分之十五費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五履行其應撥繳費用予基金之義務所致？抑或退撫基金之管理不良或績效不佳所致？若退撫基金之主要虧損，並非因支出退休人員之退休金所致者，則大幅調降替代率之上限以減少對退休人員退休金之支出，即非是當及必要之手段，乃違反比例原則。又縱然退撫基金之主要虧損，係因支出退休人員之退休金所致，則調高應繳付退撫基金之費率之最高百分比，是否即得以彌補並避免虧損？或者加強退撫基金之管理績效，或者提高退休之修件及限制過早之退休並設退休金起支年齡等亦可達到相同目的？…，必須強調者，適當退休金給與之保障，不僅是退休人員個人財產利益之保障而僅涉及財產權而已，並且是維持其老人生活之主要依據而涉及其生存權，同時並有穩定公務人員久任服務於國家之作用之公益價值。故以減損人民財產權、甚至生存權並具有公益性目的及價值之退休金為手段，以達成彌補及減少退撫基金虧損並維護其運作之公益目的者，因其所侵害者為人民之重要權利及價值甚高之公益，尤須嚴格檢視其確係侵害最小並屬不得不之必要手段，始不違背比例原則；若以上述其他手段亦可達到彌補及減少退撫基金虧損之相同目的者，則以減損退休金為手段，即非侵害最小及非必要，而違反比例原則等語可參。服役條例係以大幅調降替代率之上限、減少原告退除給與，即非必要之手段，乃因適當退除給與之保障，不僅與原告個人財產利益（財產權）有關，更是維持其生活之主要依據而涉及其生存權，同時並有穩定國家安全作用之公益價值。因此新條例以減損原告退除給與、甚至危及原告生存權並具有公益性目的及價值之退除給與為手段，為達成彌補及減少退撫基金虧損並維護其運作之公益目的，但服役條例所侵害者為原告之重要權利及價值甚高之公益，非侵害最小及非必要，而違反比例原則至明等語。

9.並聲明：

①訴願決定附件1及原處分附件2均撤銷。

②命被告1國防部應依中華民國（以下同）107年6月21日公布，107年6月23日施行前「陸海空軍軍官士官服役條例」所審定之項目及金額，作成給付原告退除給與之處分。

③被告2國軍退除役官兵輔導委員會及被告3公務人員退休撫卹基金管理委員會，在被告國防部依據前項聲明作成處分後，應依107年6月21日公布，107年6月23日施行前之「陸海空軍軍官士官服役條例」，給付原告依107年6月23日施行後「陸海空軍軍官士官服役條例」審定所產生之差額，並自107年7月1日起至清償日止，以及上開差額按年息5%計算之利息。

④訴訟費用由被告等負擔。

四、被告國防部則以：

1.經查，原告前經被告於107年6月30日前依陸海空軍軍官士官服役條例核定支領退休俸等退除給與在案。嗣被告依107年6月21日修正公布之服役條例，重新計算原告之退除給與，洵無不適法之處。

2.原處分係基於有效之原退伍給與核定處分維基礎，並以原退伍給與核定處分金額超過服役條例施行後給與基準計算之退休俸者，其二者間之差額自施行日起十年內，分年平均調降至無差額止，原退伍給與核定處分之存續為原處分構成效力之一部，故原退伍時之退除給與之處分應無廢棄之必要。

3.按司法院釋字第717號解釋及該號解釋大法官協同意見書之意旨，本件原告退除給與重新計算，乃依107年6月21日修正公布之服役條例規定，自107年7月1日後發生退休俸所得重新計算之效力，並無及於107年7月1日以前之退除給與，107年7月1日以後服役條例施行以後之退除給與，應屬新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非溯及既往，且本次修法規定之變動確有年金永續之公益考量，衡酌其所欲達成之公益及退伍或在職現役軍人應受保護之信賴利益，應認本次修法後重新計算退除給與未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則、比例原則、情事變更、公益等原則等語，以資抗辯。

4.並聲明：

①原告之訴駁回。

②訴訟費用由原告負擔。

五、被告國軍退除役官兵輔導委員會則以：

1.關於原告所訴被告作成之處分違法一節，查被告國軍退除役官兵輔導委員會依國防部陸軍司令部審定退除役人員退除給與重新計算資料，並依「陸海空軍軍官士官士兵退伍除役及退除給與審定作業規定」、「國軍退除役官兵退除給與發放作業規定」等規定，辦理俸金撥付作業事宜，於法並無不合。

2.按提起行政訴訟法第8條一般給付訴訟，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。質言之，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，否則逕行提起一般給付訴訟，即屬不備起訴要件，顯非適法且無可補正（最高行政法院90年判字2369號判決、最高行政法院92年判字第1429號判決、最高行政法院93年度判字第84號判決、臺北高等行政法院100年度訴字第1882號裁定）。原告訴請被告給付差額之一般給付訴訟，並非可直接行使請求權，尚須經國防部陸軍司令部重新核算軍職退伍人員退除給與方可為之。原告未經先訴請陸軍司令部撤銷原處分確定，並由國防部陸軍司令部重新審定之項目及金額，作成給付原告退除給與之處分，逕向被告提起一般給付訴訟，於法不合，應不受理等語，以資抗辯。

3.並聲明：

①原告之訴駁回。

②訴訟費用由原告負擔。

六、被告公務人員退休撫卹基金管理委員會則以：

1.按公務人員退休撫卹基金管理條例第2條、第4條、服役條例第3條第7款、陸海空軍軍官士官退伍除役及退除給與審定作業規定第3點第3款規定，被告公務人員退休撫卹基金管理委員會僅係退除給與支給執行機關，有關退除給與之支付悉依令規定及各人事權責機關審定結果辦理。本案人事權責機關依服役條例規定，重新計算原告107年7月1日以後之退除給與，作成原處分，被告公務人員退休撫卹基金管理委員會依前開法令規定及原處分審定結果辦理支付，乃為依法行政，於法有據，並無不合等語，以資抗辯。

2.並聲明：

①駁回原告之訴。

②訴訟費用由原告負擔。

七、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第55至62頁）、訴願決定（本院卷第49至51頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否違反禁止法律溯及既往原則？原處分是否違反信賴保護原則？是否違反比例原則？是否違反制度性保障之意旨？本次年改是否違反情事變更原則？原告與被告國防部間是否為契約關係？原處分是否片面任意變更原告之契約內容？被告未先廢止退休審定處分即作成原處分，是否適法？原處分是否適法有據？

八、本院之判斷：

1.本件應適用之法令及法理：

①按服役條例第26條規定：「退撫新制施行前、後年資之退伍金、退休俸或贍養金給與基準如下：一、退撫新制施行前：依附表一規定及行政院核定之其他給與發給。二、退撫新制施行後：依附表二規定發給。本條例修正施行後退伍金、退休俸或贍養金給與基準如下（如附表三）：一、退伍金：以退伍除役生效日，現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數，每服現役一年，給與一點五個基數。其退伍年資未滿一年之畸零月數，按畸零月數比率計給；未滿一個月者，以一個月計。二、退休俸：以退伍除役生效日，現役同官階俸級人員服役期間最後五分之一年資之本俸平均數加一倍為基數，其年資以月計算，畸零日數不予採計，換算後取整數月。服役滿二十年者，應核給俸率百分之五十五，其後每增加一年增給百分之二，但軍官核給俸率以不超過百分之九十為限，士官核給俸率以不超過百分之九十五為限。其退伍年資未滿一年之畸零月數，按畸零月數比率計給；未滿一個月者，以一個月計。三、贍養金：以現役同官階俸級人員之最後在職本俸加一倍為基數，給與百分之五十。依本條例修正施行前給與基準計算之每月支領退休俸、優存利息及月補償金合計數額，未超過依本條例修正施行後給與基準計算之退休俸者，按原核計數額發給；超過者，其二者間之差額自施行日起十年內，分年平均調降至無差額止，調降方式如附表四。本條例修正施行前已退伍者，其退休俸之給與，以現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數內涵。但依前項規定調降差額時，不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額。原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給。本條例修正施行前現役已符合法定支領退休俸條件或本條例修正施行前、後依第十五條第一項第三款、第四款規定退伍者，其退撫新制施行後退休俸之給與，以現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數內涵。依本條例第二十三條第一項第一款支領或第二款、第三款擇領退伍金者，退撫新制施行後之服役年資，每增一年加發零點五個基數之一次退伍金，最高加給十個基數為限。依本條例第二十三條第一項第二款、第三款擇領退休俸或贍養金者，退撫新制施行後至本條例修正施行日止之服役年資，每增一年加發零點五個基數之一次退伍金，最高加給十個基數為限。」

②服役條例第46條規定：「退撫新制實施前服役年資，依實施前原規定基準核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及實施前參加軍人保險年資所領取之退伍給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。前項退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及軍人保險退伍給付優惠存款之適用對象、辦理條件、金額、利率、期限、利息差額補助、質借及其他相關事項之辦法，由國防部會商財政部擬訂，報行政院核定之。依第一項規定辦理優惠存款者，如有第三十三條第一項但書或第三十四條、第四十條、第四十一條規定應停止或喪失領受退除給與情事者，其優惠存款應同時停止辦理，並俟停止原因消滅時恢復。退撫新制施行前符合支領退伍金或贍養金者，其退伍金與軍人保險退伍給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：一、退伍金與軍人保險退伍給付合計之每月優存利息高於少尉一級本俸及專業加給合計數額者：（一）少尉一級本俸及專業加給合計數額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。（二）超出少尉一級本俸及專業加給合計數額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自施行日起第一年至第二年，年息百分之十二。2.自施行日第三年起至第四年，年息百分之十。3.自施行日第五年起至第六年，年息百分之八。4.自施行日第七年以後，年息百分之六。二、退伍金與軍人保險退伍給付合計之每月所得未超過少尉一級本俸及專業加給合計數額，或因作戰或因公致傷、身心障礙，或本條例修正施行前年滿八十五歲以上之校級以下軍官、士官，支領退休俸或贍養金人員，照年息百分之十八計算。依第二十六條第三項規定分十年調降差額者，其優惠存款本金於第十一年發還本人，並依第二十六條第二項標準發給退休俸。」

③服役條例第47條規定：「軍官、士官在退撫新制施行前，已有之現役年資未滿十五年，於退撫新制施行後退伍除役，擇領退休俸者，另按未滿十五年之年資為準，每減一年，增給零點五個基數之一次補償金。軍官、士官在退撫新制施行前，已有之現役年資未滿二十年，於退撫新制施行後退伍除役，其前後服現役年資合計滿十五年，擇領退休俸者，依其在退撫新制施行後年資，每滿半年，一次增發零點五個基數之補償金，最高一次增發三個基數，至二十年止；其前後服現役年資超過二十年者，每滿一年，減發零點五個基數，至滿二十六年者，不再增減。其增減基數由退撫基金支給。本條例修正施行前已依規定領取月補償金者，以其核定退伍除役年資、俸級，依退撫新制施行前原領取之規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例修正施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額。無餘額者，不再補發。

④釋字第781號解釋：陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉（下略）。

2.原告爭執於依據退伍除役（下稱退役）時有效之服役條例核定退役，業經核定支領退休俸等退除給與（包括公保養老給付優惠存款）在案，原告與國家間退除給與關係已告確定，原告已完全實現舊法所規定退休之構成要件，自應依舊法定其法律效果。原處分重新核定原告之退休俸及優惠存款，違反憲法第15、23條，且違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。

①據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。況釋字第781號解釋意旨，明敘陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉。且釋字第781號解釋，亦於理由書中論述綦詳，就該解釋所示之相關法規，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背；且與憲法保障服公職權、生存權、財產權之意旨亦無違背；所論述之相關內容，本院自當予以尊重，而援引為裁判之基礎，自無就原告對上揭爭點相同之指摘，再行重複援引該解釋之論述，再為相同論證而指駁之必要。

②是以，原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？而有違憲法對財產權制度性保障之意旨？原處分是否適法有據？均經釋字第781號解釋明敘而無違憲情事，故原處分於法有據，則原告之請求即無理由。

⑴據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之）。而釋字第781號解釋意旨，明敘陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉等。

⑵換言之，釋字第781號解釋意旨，業可認定原處分並無違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原及信賴保護原則、亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權、工作權之意旨尚無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳；如退撫新制指86年1月1日起實施之軍職人員退撫制度；而退除給與為軍官士官退伍除役時之給與，包含退伍金、退休俸、贍養金、退除給與其他現金給與補償金、政府撥付之退撫基金費用本息、生活補助費、勳獎章獎金、身心障礙榮譽獎金、優惠存款利息（下稱優存利息）；且而遺屬年金指遺族依本條例得支領之軍官、士官原領退休俸或贍養金之半數；及俸給總額慰助金指退伍人員於退伍當月所支本俸、專業加給、主管職務加給之合計數。又關於年金改革之調降差額（服役條例修正施行前給與基準計算之每月支領退休俸、優存利息及月補償金合計數額，未超過依修正施行後給與者，按原核計數額發給；超過者，其二者間之差額十年內，分年平均調降至無差額止，調降方式如服役條例之附表四）及調降底線（即不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額；原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給）。另退伍金以退伍除役生效日，現役同官階俸級人員之本俸加1倍為基數，每服現役1年，給與1.5個基數；退休俸以退伍除役生效日，現役同官階俸級人員服役期間最後1/5年資之本俸平均數加1倍為基數，服役滿20者，應核給俸率55%，其後每增加1年增給2%，但軍官核給俸率以不超過90%為限，士官核給俸率以不超過95%為限。而軍官士官於退撫新制實施後服役年資之退除給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金（下稱退撫基金）負責支給；其發生收支不足時，應視國家財政狀況檢討調整提撥費率，並由政府負最後支付保證責任；且共同撥繳費用之基準，按現役人員本俸加1倍之12%至18%為費率，由政府撥付65%、現役人員繳付35%。以及服役條例修正施行前，已依規定領取月補償金者，以其核定退伍除役年資、俸級，依退撫新制施行前原領取之規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例修正施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額；無餘額者，不再補發。而軍官士官退除所得依第26條第3項及第46條第4項規定扣減後，每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，不得挪作他用等等。參照據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），即使社會容有不同觀點，本院仍受所為解釋見解之拘束，而據（解釋及其理由）以為爭執釐清之認定。

3.關於原告之其他陳述：本次年改是否違反情事變更原則？原告與被告國防部間是否為契約關係？原處分是否片面任意變更原告之契約內容？被告未先廢止退休審定處分即作成原處分，是否適法？以及退休金核定是直接發生金錢給付之處分為既得權，未經公務員同意前，政府不得片面變更；又公法上契約關係，國家之契約給付義務，未經契約當事人同意，自不得逕為減縮等語。

①法安定性原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則，彼此間存有互動關係，是法治國原則之基礎。法安定性會讓人民對一個恆常法秩序產生信賴，信賴保護原則是保障人民對得以預見國家措施（尤其是侵害權益之措施），而得採取適當之因應；當然也因此而認為「新規範的效力若及於新規範生效前，已經存在的全部事實」屬於「完全溯及」者，我們的立場是原則上應禁止（就表示有例外之可能性）。但面臨到特定的現狀，讓普遍國民都感到不平（特定的法規範所產生不公義的結果）則是改革時候到了。如果我們一直堅守信賴保護原則，而貫徹完全溯及之禁止；則透過規範的改變，所尋求的改革，將不容易及時成就；遷就構成要件事實完全實現的時程，致革新制度不能及時落實，而大幅延宕其績效，讓人民無感而全無實益。而「民主國」的視角，可以透過民主投票之機制，凝聚共識而為相關興革事項，是多數民意的展現。這兩種思維，會發生角力，面對興革事項我們要給民主國原則較大的改革空間；但如這項改革措施，涉及到法治國原則，就要衡量規範在修改的過程中如何的調整及緩和。

②年金改革是否攸關國家財務永續與族群世代正義？已經形成之迫切，有無不同意見？年金改革所面臨之特殊性是否已攸關國家財務永續與世代正義，我們看不到相關的資訊與事證。而國家之財政困境，也有不同的說法，如前財政部長許嘉棟2018.07.12於工商時報著文「台灣何來世代不公平問題？」稱：「根據主計總處的最新國富統計報告，台灣在2016年底擁有非金融性資產淨額（淨額係指扣除資本折舊）新台幣165.17兆元，以及金融性資產淨值（因國內金融性資產與負債為債權債務關係，具互抵性，故此項金融性資產指的是國外金融性資產減去負債後的淨值）35.68兆，合計國富淨額達200.86兆，平均每人擁有的國富淨額為854萬元。另從家庭部門的資產負債觀察，2016年底家庭部門平均每人的非金融性資產淨額為217萬元，國內外金融性資產淨值為290萬元，合計平均每人的家庭資產淨值為507萬元。主計總處所報導的國富，雖然未把潛藏負債扣除，但它已將政府未償負債減除，而且未把自然資產、文化資產及人力資源（經濟學稱之為人力資本）等資產計入。這些國富及家庭財富除了可供現存各世代的人享受或運用，絕大部分是這代人要遺留予下代人的。而且，此一國富淨額遠超過潛藏負債殆無疑義。因此，根據以上統計，絕不會有這代人留下淨負債要讓年輕人及未來世代負擔的情事」等。

③但現實上，國庫只有一個，若有財政上的困境，就目前通過之前瞻計畫8800億元的預算與政府各機關每年經常門的支出，與年金改革間的國家財政分配，都將是政府機關之說明義務，才能讓公務人員退休法規形成有溯及既往之爭議可能性的立法尤其是調整給付制度，包括降低所得替代率、調整退休金基數內涵、調整退休金計算基準、延後月退休金領取年齡等等，不同的策略或組合對退撫基金所產生之影響，無任何財務精算分析可供參酌。退撫基金每3年的精算報告，最接近修法者，為第6次精算報告（精算評估日是103.12.31，但其中調整折現率（係指轉換未來現金流量價值為現值之利率），從102年8月第5次精算報告（折現率3%），至105年2月第6次精算報告（折現率改為4%），到108年2月第7次精算報告（折現率維持4%：精算評估日是106.12.31，但發表時間108年2月）。就折現率由3%改為4%，公務員之應計負債降低2,864億元（第5次精算評估報告折現率採3%，而第6次精算評估報告折現率採4%，關於公務人員之精算應計負債分別為15,155億元、12,291億元，差距2,864億元，因為精算基礎不同而呈現應計負債減少2,864億元，自有進一步說明之必要）。就退撫舊制之年資所應得之退休金（恩給制），其本質是政府之義務（也可以說是債務），重心在由政府編列預算支給；而退撫新制（儲金制）重心在之財務健全與否，提撥率是關鍵之一（而對未來之概估是以折現率為基礎），然而退撫新制之提撥率與退撫舊制為政府法定負擔，並無關聯。

④就軍公教年金改革而言，是財務問題而非單純之法律問題，改革起因於國家財政困難，抑或是退撫基金有嚴重財務缺口？而改革方法是否有實益，而其方法或手段之選擇，與目的之實現間，是否符合比例原則？有無足夠的資訊以為適當的判斷？都是現存的疑問。因此，就這些質疑，就關乎有無溯及既往之疑義（論述民主國有較大的改革空間；但如涉及到法治國，有要衡量調降退休所得該如何緩和）？及未經同意而為調整？及因應調整之彌補（這是關於若為原告與國家之契約關係，未經契約當事人同意，是否得逕為減縮？）但釋字第781號解釋，認為原處分之規範基礎，所涉之相關法規，未涉及法律不溯及既往原則，也無違信賴保護原則與比例原則；且與憲法保障服公職權、生存權、財產權之意旨亦無違背；所論述之相關內容，參照釋字第185號解釋之意旨，本院自當予以尊重。

4.綜上所述，原告上開所訴各節，如原處分重新核定原告之退休俸及優惠存款，有違法律止溯及既往原則、信賴保護原則之意旨，均非可採；足見原處分並無違誤（依據服役條例第26條、第46條規定，而該規定經釋字第781號解釋均無違憲），訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示（如國防部依修正前服役條例作成退除給與之處分，自無理由。在原處分於法有據且無違於信賴保護原則之下，即無損於原告權益，也無因信賴而導致之損失可言，對其他被告請求給付差額者，亦無可採），均為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭