臺北高等行政法院判決

108年10月9日辯論終結

原告

諸昌後

原告

鄧質文

原告

鄧宏大

原告

鄧劉華容

原告

劉瑞枝

共同訴訟代理人

馬在勤 律師

複代理人

袁啟恩 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

林傳哲 律師

訴訟代理人

陳韻伃

訴訟代理人

董妍均

參加人

巧洋實業股份有限公司

代表人

張敏雄（董事長）

訴訟代理人

張樹萱 律師

上列當事人間因都市更新事件，原告提起行政訴訟，經本院准許參加人獨立參加訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

1.參加人於民國92年間向被告申請擬劃定「臺北市○○區○○段○○段000○00○○號土地為更新地區（更新單元）」計劃案，經被告於93年1月19日以府都四字第09302039600號公告（下稱93年1月19日公告）發布實施「擬劃定臺北市○○區○○段○○段000○00○○號土地為更新地區（更新單元）案」：

⑴更新單元內包括內湖區康寧段三小段430-48、466-1、469、470-1、471、472、473-2、475-3、483-5、484、484-1、485、485-2、486-1、487-1、488-1、549-5、550-2及康寧段四小段11、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、36、36-1、37地號等共計38筆土地，計畫面積8,029平方公尺。其中上開484地號土地為北側道路用地，屬誤植地號，並未包含於本更新單元內，另上開469地號尚未依照土地使用分區作逕為分割，因此誤植為469地號分割前之面積，導致面積多了484地號191平方公尺及469地號位於公園用地之面積26平方公尺，總計多出217平方公尺，因此實際更新單元面積應為7,812平方公尺，土地筆數37筆。

⑵嗣後於99年康寧段三小段469、470-1與康寧段四小段11、15、30、36、36-1地號等7筆土地，因為其土地使用分區及公共設施用地面積分割有誤，由改制前臺北市政府地政處測量大隊逕為分割，分割出469-2、470-7、11-3、15-2、30-2、30-3、36-5、36-6地號為公園用地，但另增加一筆自30-1地號公共設施用地分割出之30-4地號為第三種住宅區，計算增減後面積共減少144.74平方公尺，更新單元依照第三種住宅區面積變為7667.26平方公尺。另康寧段三小段486-1地號原面積為55平方公尺，經地政處面積更正為52平方公尺，面積減少3平方公尺，導致最終更新單元面積為7664.26平方公尺（各地號土地面積增減及所有權人，詳如本件都市更新事業計畫核定版，參本院證物袋所附光碟：標示：表2-1逕為分割造成之土地面積變動表、表2-2土地面積更正表）。

⑶上開37筆土地，因三小段466-1、470-1、471、475-3、484-1、485、486-1、487-1、四小段17、29、30等地號地籍分割共增加29筆土地地號，目前共計66筆地號土地（詳如本件都市更新事業計畫核定版地籍分割增加地號，參本院證物袋所附光碟：標示：表2-4地籍分割造成之土地筆數變動整理表）。更新單元內公私有土地夾雜，公有地計有40筆地號土地，公私共有土地計有1筆地號土地，私有地計有25筆土地。

2.因原告等所有土地有屬道路用地及土地分割等情事，且被告自97年起要求都市更新相關計畫書必須以最小地號為代表地號，參加人就上開更新單元之都市更新案件改以「擬訂臺北市○○區○○段○○段000○00○號等66筆土地都市更新事業計畫案」為名，於101年11月26日自辦事業計畫公聽會，並於101年11月30日向被告申請報核，公開展覽期間為102年12月13日起至103年1月11日止，期間被告並於103年1月9日舉行公辦事業計畫公聽會。都市更新事業計畫申請案，經被告於103年5月30日召開幹事會，104年5月29日召開幹事複審會，要求參加人補正，於104年9月18日起至104年10月17日止進行第二次公開展覽期間，被告於104年10月2日舉行第二次公辦公聽會，於105年6月13日舉辦聽證，105年11月1日將申請案送交臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）專案小組審核，於106年5月4日舉辦第二次聽證後，案經審議會106年9月11日第294次會議決議要求參加人補正後再提會送審，經參加人補正後，再經審議會107年4月30日第325次會議決議准予修正後通過，被告遂依審議會決議以107年11月6日府都新字第10760029803號函（下稱原處分）核准參加人提出之「擬訂臺北市○○區○○段○○段000○00○號等66筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭計畫案）。原告不服，未提起訴願，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

1.本件行政處分於作成前，曾召開公聽會，依行政程序法第108條及109條之規定不服經聽證程序作成之行政處分者，其行政救濟程序免除訴願先行程序。

2.原處分於法有違之理由：

①參加人於92年7月10日向被告下轄之都市發展局申請將臺北市內湖區康寧段三、四小段469等38筆土地劃定為更新單元時，並未檢附劃定範圍內合法建築物所有權人之委託書，且於公聽會時對外宣稱本更新單元範圍內無任何合法建物（參參加人93年8月11日公聽會簡報），然92年間本件更新單元範圍內確有合法建築物存在（參本件都市更新事業計畫案更新範圍內於92年間之合法建物列表），從而本件都市更新案劃定為更新單元之過程中並未符合都市更新條例第11條須由該範圍內超過土地及合法建築物面積1/10及所有權人數1/10為申請之要件。惟被告所屬都市發展局竟背於都市更新條例第10條及第11條之規定核准參加人將臺北市內湖區康寧段三、四小段469等38筆土地劃定為更新單元，嗣後更以之為基礎就參加人之系爭計畫案為准予實施之行政處分，足證原處分與法確有所違誤。

②本件都市更新案，原告等為更新單元範圍內之合法建築物所有權人，迄今從未同意實施系爭計畫案。又本件都市更新計畫公開展覽期滿當時（即103年1月11日，參本件都市更新事業計畫案之審議資料表）更新單元範圍內合法建築物之總樓地板面積為541.99平方公尺，其中門牌號碼○○路○段000號1樓及2樓之合法建物（面積合計39.68平方公尺），當時因遭法院囑託假扣押，依都市更新條例第12條第4款之規定不列入計算，故列入計算之合法建築物總樓地板面積為498.19平方公尺，而原告等不同意都市更新之合法建築物所有權人，所有建物之樓地板面積合計達168.84平方公尺，面積達總樓地板面積之33.89%，且原告等至遲於101年間即已成為本件都市更新更新範圍內合法建築物之所有權人，於本件都市更新事業計畫公開展覽期滿時點即103年1月11日均已成為更新範圍內合法建築物之所有權人（參門牌號碼臺北市○○區○○路○段000○000○000○000○000號建物之建物謄本），從而本件都市更新事業計畫案並未依都市更新條例第22條第1項及第3項之規定於都市更新事業計畫公開展覽期滿時，取得更新單元範圍內合法建築物總樓地板面積超過四分之三之同意，此情下被告竟為原處分准許參加人實施本件都市更新事業計畫案，難謂原處分無違反法律或逾越權限之違法情事。

3.參最高行政法院91年度判字第2319號裁判要旨，就多階段之行政處分如有不服，原告應對最後作成之行政處分提起訴訟，於本件即為原處分，而原告等係於108年1月4日提起本件訴訟，未逾越行政訴訟法第106條行政處分達到後2個月之期間，故本件未逾越法定期間。

4.並聲明：⑴臺北市政府於107年11月6日所為府都新字第10760029803號函之行政處分應予撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

1.原告主張被告93年1月19日公告准予自行劃定更新單元之行政處分，有不符都市更新條例第11條、第10條之同意比例情形，然觀諸行為時都市更新條例第11條、第10條之規定，旨在表示「申請實施都市更新事業」必須符合都市更新條例第10條第2項之同意比例，但申請自行劃定更新單元係依「主管機關所定更新單元劃定基準」，換言之，「申請實施都市更新事業」與「申請自行劃定更新單元」係屬二事，申請自行劃定更新單元不受都市更新條例第10條第2項同意比例之拘束，原告執此爭執顯有誤解。又原告雖主張93年1月19日公告准予自行劃定更新單元之行政處分違法，卻未於上開行政訴訟法第106條之法定期間內提起行政救濟，遲至本件訴訟始主張該處分違法，且該處分與本件原處分間已相隔14年餘，原告以14年前公告有瑕疵而主張本件原處分有違法之處，難認有理。

2.參加人於101年11月30日報核，依上開都市更新條例第22條第1項、都市更新條例施行細則第15條及內政部96年1月10日台內營字第0960800188號函釋意旨，自應以101年11月30日之所有權狀態為準，當時原告等僅進行第一次補登，故總樓地板面積464.88平方公尺，排除當時假扣押之1894建號43.80平方公尺，計入計算之總樓地板面積應為421.08平方公尺，同意參與都市更新之私有樓地板總面積為328.79平方公尺，同意比例達78.08%，故本件同意比例符合都市更新條例第22條之規定，本件原處分並無違法之處。原告主張應以公開展覽期間期滿時為判斷同意比例之時點，亦即以第二次補登後總計再增加77.11平方公尺之樓地板面積為計算母數，然此一算法顯與內政部98年5月19日台內營字第0980804691號函及其闡釋之立法意旨不符，容有誤解。

3.至於原告提出之原證4係93年8月11日舉辦之公聽會簡報資料，經查該次公聽會與本件原處分無關，因該次公聽會舉辦完畢後，參加人曾申請都市更新事業計畫又撤回，嗣後再於101年重啟申請都市更新事業計畫之程序並舉辦公聽會，且93年間原告等均尚未補登所有權。

4.並聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。

四、參加人則以：

1.97年公布實施之都市更新條例第22條有關同意比例規定，其中對同意比例之「分母」數字（即所有權人人數及土地、合法建物總樓地板面積-同意書之徵詢對象及計算基準），應依該條第1項記載「以都市更新事業計畫報核時」為確定依據。至於該條第3項「以都市更新事業計畫公開展覽期滿」時為準之記載，係對同意比例之「分子」數字之計算方式規定-即實際出具同意書之所有權人數扣除公開展覽期滿前撤銷同意書之人數)。此觀該條第3項，於當初立法理由已載明「考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增訂第三項」，即清楚揭示該條第3項之訂立是為了計算及確認所有權人出具同意書之意願，而特別額外給予之猶豫期間；此與該條第1項「以都市更新事業計畫報核時」之時點，是先確認所有權人人數及土地、合法建物總樓地板面積一節，係不同之規範範圍自明。

2.再觀內政部100年5月16日台內營字第1000803907號函（下稱100年5月16日函），對於「關於都市更新事業計畫於報核後公開展覽前，產權有變動者，應否納入都市更新條例第22條規定同意比例計算疑義案」，提出說明：「按都市更新條例第22條第1項規定，實施者擬定或變更都市更新事業計畫『報核』時，應取得私有土地及私有合法建築物所有權人及面積一定比例之同意。第3項規定，各級主管機關對於第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。是以，有關都市更新事業計畫同意書徵詢之對象及計算基準，係以計畫報核當時之所有權狀態為準，嗣後如有產權變動者，不再重新徵詢，以維持都市更新事業推動之安定性。至於同意書之審核，由於第3項允許所有權人於公開展覽期滿前撤銷其同意，故對於同意書是否達到第1項同意比例門檻之審核，係以都市更新公開展覽期滿時為準」。

3.本件參加人係於101年11月30日申請事業計畫報核，原告等則是於101年12月28日及102年3月7日方補登渠等建物面積。依據都市更新條例第22條對同意比例之先後記載內容，及第3項立法理由之明示，及內政部100年5月16日函之清楚說明，足知本件都市更新事業計畫，有關所有權人人數及土地、合法建物總樓地板面積之計算，應以「以都市更新事業計畫報核時」為基準，本件原告等於之後所為之建物補登面積行為，不影響參加人於事業計畫報核時所提出之所有權人人數及土地、合法建物總樓地板面積之數字，故本件並無原告所稱之不符法令之違法。

4.按原告主張之都市更新條例第22條第3項規定，係給予已出具同意書之所有權人，得於公開展覽期滿後前撤銷同意之機會；蓋公開展覽期滿後能觸發同意比例之計算，需是當初事業計畫報核時有繳交同意書之人撤銷其同意書，才能觸發同意比例之重新計算，而原告等當初均無繳交同意書，所以並無能觸發重新核算同意比例之情形，而渠等補登建物面積之行為並不符合都市更新條例第22條第3項觸發重新核算同意比例之條件，依都市更新條例第22條第1項規定及內政部100年5月16日函釋內容，足認原告主張並無理由。

5.並聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。

五、兩造不爭之事實及兩造爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出臺北市政府107年11月6日府都新字第10760029803號函（本院卷第41-45頁）、建物登記第二類謄本（本院卷第29-37頁、第61-89頁）、建物登記第三類謄本（本院卷第39頁）、參加人92年7月10日函（本院卷第47-51頁）、參加人都市更新事業計畫及第一次公聽會簡報資料（本院卷第55-57頁）、地籍圖謄本（本院卷第185-187頁）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：

⑴關於被告發布施行更新地區案（93年1月19日公告），參加人就該部分，有無徵得行為時都市更新條例第10條第2項所示所有權人及房地總面積各1/10之同意？

⑵究竟本件107年11月6日原處分，就建物所有權人同意之比例，應該以何時間為判準（行為時都市更新條例第22條，97年1月16日修正公布之第3項），及計算出之數據是否超過75%？

六、本院判斷：

1.爭點一：就該部分認為應該徵得行為時都市更新條例第10條第2項所示所有權人及房地總面積各1/10之同意，但參加人就本件都市更新案劃定更新單元之過程，並未符該比例。

⑴按行為時都市更新條例第10條：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。（第2項）前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意」，第11條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」

⑵究竟行為時都市更新條例第10條第2項所稱前項之申請，是針對如何之申請事項而為規定：其一：依主管機關所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，所申請者為「依主管機關所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元」，是針對自行劃定更新單元而為。其二：申請當地主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。該申請是針對自行組織更新團體實施都市更新事業（或委託都市更新事業機構實施）應須經核准而為。是針對都市更新事業而規定。

⑶所謂更新單元，係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。參照行為時都市更新條例第10、11條之規定，先區分：【經劃定】應實施更新之地區（第10條第1項），及【未經劃定】應實施更新之地區（第11條）。而第11條是針對未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元，須依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。所以需要申請核准者是「都市更新事業」。換句話說，對於未經劃定應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元是無需第10條第2項所定比例之同意；若【未經劃定】應實施更新之地區，就劃定更新單元無需第10條第2項所定比例之同意；則【經劃定】應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元而言，更是無需第10條第2項所定比例之同意，方符合事理。

⑷經由行為時都市更新條例第10、11條規定之比對，就第10條第2項所定比例之同意是針對「都市更新事業」之核准而言，而不是針對「劃定更新單元」而言。雖屬法規規範體系之解釋，但這也符合都市更新之程序，就劃定更新單元是前程序，而都市更新事業之核准是後程序。前者有主管機關可以監控，並且不影響更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人之權利義務。而後者，是都市更新事業之核准，是都市更新事業之逐步實施之基礎，當然會影響到更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人之權利義務，因此，需要上揭第10條第2項「更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意」。故被告所稱於法相符，當屬可採。

⑸至於，被告認本項爭點，行政救濟期間亦已經過；而原告認為本件係多階段行政處分，應以最後之107年11月6日原處分起算，原告已遵期提起行政救濟；所衍生之爭執，如採上揭爭議之釐清的結論，此爭執對結論並無影響，自無認定之必要。。

2.關於爭點二，本件107年11月6日原處分，就建物所有權人同意之比例，應該以何時間為判準（原告稱，依都市更新條例第22條第3項以「公開展覽期滿時103年1月11日為準」；而被告抗辯，應以101年11月30日報核日為準），及計算出之數據是否超過75%？

①參考法規為行為時都市更新條例第22條，即97年1月16日修正公布者：（第1項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時：其屬依【第10條】規定申請獲准實施都市更新事業者，【除依第7條】劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過1/2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/2之同意外。應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3/5，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2/3之同意。

②其屬依【第11條】規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2/3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3/4之同意。【但】其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過4/5同意者，其所有權人數不予計算。（第2項）前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。（第3項）各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。

3.就第1項之明文，是以實施者擬定或變更都市更新事業計畫「報核時」為準，但第3項另明文各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫「公開展覽期滿」時為準。外觀上似乎第1項、第3項之規定有衝突，然查，行為時都市更新條例第22條之規範結構，是判斷之關鍵，就都市更新事業之安定性而言，越早處理同意比例之審核，就越具安定性，但都市更新事業計畫之擬定或變更，均因資訊並非完全透明化，而有資訊不對稱之事實存在。如原先同意者，面臨其所不認同之公開展覽之都市更新事業計畫者，當然要承認，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。所以，同條項但書明文「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限」，其規範意旨正是在此。就此，可以得到一個基本模式，原則上是以「報核時」為準，而因出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務有所調整，自應認同得於「公開展覽期滿前」，撤銷其同意。另關於同意之意思表示不自由或有瑕疵時，如有民法第88條、第89條、第92條規定情事，應以該除斥期間為準，而不能受限於公開展覽期滿前。而同意之意思表示是一種合致，在雙方均同意調整者，當予以尊重，故雙方合意撤銷者，也不受公開展覽期滿前之限制。而實際上針對「有民法第88條、第89條、第92條規定情事」是以除斥期間為控制閥，當無疑義。

①故此第22條第1項、第3項（包括除書及但書），足以認定，首先是以「報核時」為準；其次是在「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務有所調整」時，以「公開展覽期滿前」為準。至於，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，應以該除斥期間為準，如該撤銷權之除斥時間已經過，不問是否「公開展覽期滿」，均無法為同意權之撤銷；但若公開展覽期滿後，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，如該撤銷權之除斥時間尚未經過者，即使公開展覽期滿，亦得撤銷之。而雙方合意撤銷者（控制閥設在雙方），也不受公開展覽期滿前之限制。

②而本案情形，並未發生「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務有所調整」或「有民法第88條、第89條、第92條規定情事」及「雙方合意撤銷之情事」，故自無第22條第3項（本文、除書、但書）之情事，自當以「報核時」為準。至於，都市更新條例施行細則第15條第2項之修正，與本院對行為時都市更新條例第22條條第1項、第3項（包括除書及但書）之理解，不生影響，就此爭議，自無再予審認之必要。

4.關於爭點二之計算（參本院卷p93關於數據之計算），原告主張係依行為時（97年1月16日修正公布之）都市更新條例第22條第1項及第3項規定，第3項明文規定係以都市更新事業計畫公開展覽期滿時（本件係103年1月11日即第1次公開展覽屆滿時）為準。被告如將原告第二次補登的面積不計入，故應扣除77.11平方公尺，總共面積為464.88平方公尺，補登的時間點決定補登的面積是否計入，如計入就跟原告所稱相同，則所採為公開展覽期滿時；如不計入（扣除77.11平方公尺），則被告所述者以報核時為準，應屬可採（經計算結果為78.21%，已經超過3/4），則被告所稱於法有據，當無疑義。

5.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭