臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第328號｜法律人

臺北高等行政法院判決 110年度訴字第328號 112年7月20日辯論終結原告許家豪即大五股百貨商行訴訟代理人林鳳秋律師被告新北市政府交通局代表人鍾鳴時（局長）訴訟代理人李承志律師黃文承律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服新北市政府中華民國110年1月27日新北府訴決字第1091485565號（案號：1090050922號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：原告起訴時聲明：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、請求被告應作成『准就新北市五股區水碓段塭底小段10地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫案』辦理後續審議之處分。」嗣於訴訟中變更聲明為；「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就原告於109年6月所提申請書暨興辦事業計畫書應作成准許新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地變更為交通用地及准予開發之行政處分」（本院卷第277頁筆錄），復更正訴之聲明為「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應受理原告109年6月1日暨11日提出之新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1 、12地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫，並於審議核准後轉送地政局。」（本院卷第301頁至302頁），被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。二、事實概要：緣新北市政府以108年8月12日新北府城規字第1081481556號公告，發布實施「擴大五股都市計畫部分（部分更寮及水碓地區）案發布前試辦計畫」（下稱系爭試辦計畫）。原告乃就其位於新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地（下稱水碓段10地號等3筆土地），於109年6月1日委託代辦業者鍾城開發有限公司（下稱代辦公司）向被告申請變更為交通用地興辦事業計畫。因被告規定所輔導之廠家最遲需在109年5月31日前提具完整興辦事業計畫供審議，經被告承辦人審認原告僅提送土地使用同意書件，並未完整提交興辦事業計畫書申請表件、興辦事業計畫內容及範圍圖說，爰於當日即向原告說明無法受理，並告知倘拆除地上建物並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表則仍可受理。嗣原告再委託代辦公司於109年6月11日提送興辦事業計畫書，惟未檢附地上建物已拆除照片，被告於109年6月11日雖予以收件，惟告知需於109年6月15日前提具拆除照片，並以109年6月15日新北交停字第1091099475號函通知補正，惟原告至109年6月16日仍未補正，且現場建物亦未拆除，被告爰以109 年6月19日新北交停字第1091131514號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：㈠原告送件應未逾期：1.被告所稱之109年5月31日係指申請截止日，而非文件備齊截止日，則原告既於期限內之109年6月1日委託代辦公司檢附地主同意書等書面資料，親赴被告新北市政府交通局提出申請，被告當應予以收件，而不得拒收或不受理而將申請退回，被告之拒收應視為原告已於截止日前申請。2.按系爭試辦計畫之計畫期程，申請日期自108年9月1日起至109年8月31日止，並須於109年12月31日前完成相關審查事項，足見申請期限為109年8月31日，顯非被告所稱之109年5月31日；計畫期程記載審查日期係明定為109年12 月31日。換言之，即使是在109年8月31日申請屆止日後，仍有4個月的審查期間，則被告以其單方面之作業能於試辦計晝期限内完成審核，變相壓縮已經對外公告生效之申請日期僅至109年5月31日止，顯不合法。㈡訴願決定以原處分機關就其所管轄之交通事業用地申請期限另依權責規定申請期限為109年5月31日，尚非無據。然未見訴願決定所提及之「各目的事業主管專法審議」之資料，則逕以此認定可將公告之期限109年8月31日，於無法源依據之情況下，擅自變更為109年5月31日，剝奪原告之期限利益，於法自屬不合。㈢訴願決定無視係被告當拒收應視為原告已提出申請之條件已經成就，亦即視為原告已於截止日前申請之事實。而原告既已於期限屆止日前提出申請，縱使文件不齊、格式不符，亦僅係後續補正之問題，然此亦不影響原告已經於期限內提出申請之事實，則被告自應就原告後續補呈之計畫書予以審查，而不能以原告已經逾期為由，加諸屬於逾期申請才需「先將建築物拆，才可續行辦理審查」之要件，並以原告未拆除辦理補正，作為其駁回不予續行審查辦理之依據。訴願決定書顯然有所混淆，認定事實有與卷證資料不符之情。㈣被告以原告未拆遷地上物，否准原告109年6月15日所提申請，但這不在試辦計畫所要求之範圍內，故被告不能增加原告毋須負擔之義務。本件申請合於試辦計畫，被告應受理並審查完成後，立即送交地政局。㈤聲明：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被告應受理原告109年 6月1日暨11日提出之新北市五股區水碓段塭底小段10、10-1、12地號等3筆土地變更為交通用地興辦事業計畫，並於審議核准後轉送地政局。四、被告答辯及聲明：㈠爭試辦計畫僅為行政指導之性質（目的在促進土地合法使用及輔導產業進駐），並無對原告之權利有何影響，難認原告本件請求為有據。系爭試辦計畫並非「核准相關都市計畫變更案」，而係受理民眾申請以專案輔導民眾方式，協助民眾向目的事業主管機關申請土地使用合法化、輔導產業向主管機關申請興辦，是系爭試辦計畫並無影響原告之任何權利，原告仍得依非都市土地使用管制規則第30條規定「自行向目的事業主管機關提出申請」。系爭試辦計畫僅係被告之勸導輔導合法之試辦計畫，並無強制或要求地主提出輔導申請，而僅能盡可能輔導地主合法化，並尊重業者之營業及地主之選擇權（即業者無繼續營業之規劃，或地主無意願時，被告僅能提醒輔導申請期限屆滿後，後續將依相關法律規定處理之意旨），是，被告於109年4月20日期限屆滿前一個月，發函提醒地主「土地位於試辦計畫範圍內，至今尚未提出申請意願，如逾期未提出，將會依法處理」，已為最後之告知，（詳被證二）是被告之告知函並無法律上之效力，僅為被告機關善意提醒之勸導，而為觀念通知。㈡被告訂定申請截止期限為109年5月31日，於法有據：系爭試辦計畫中涉及「通案性非都市土地變更」案，申請人於提出興辦事業計畫予目的事業主管機關審查過程中，需由新北市政府相關單位(工務、水利、城鄉、地政、農業、環保等)併同聯合審議，就申請人所提計畫依據相關規定先行進行審查。因此，由各目的事業主管機關，依辦理相關業務性質，自行訂立收件、補件及審議相關期程，俾利於試辦計畫期限內完成審核興辦事業計畫、用地變更編定及建築開發許可之申請，務求新北市政府政策推動順利，申請人最遲需於109年5月31日提具完整興辦事業計畫書(包含土地使用同意書、計畫書、圖說等)方可符合本計畫期程。新北市政府為順利推動本項重大政策，亦建有專屬網站（「翻轉五股-試辦計畫專屬網站」，https://www.wuguplan.ntpc.gov.tw/），相關試辦計畫內容資訊已充分揭露。㈢被告係依據新北市政府規劃期程及要求，要求試辦計畫區內欲申辦交通用地之申請人，均最遲需在109年5月31日(因5月31日適逢假日，放寬收件日至6月1日)前，提具完整興辦事業計畫供辦理審議，另為配合新北市政府最後收件日期109 年6月15日，故被告要求109年6月1日至109年6月15日收受案件，申請人需自行將原建築物拆除並檢附相關照片，方可受理審議，倘逾前述日期送件或補正文件則被告將不再受理。原告於109年6月1日即向原告及委託之代辦業者充分說明，並同時告知相關規範，即申請人倘拆除地上建物(檢附佐證照片)，並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表等，申請案件仍可受理，為符合相關行政程序，並於109年6月15日再函知儘速補正，除確認原告之申辦意願，並以其拆除違建作為本案是否續行審查之附帶條件，惟原告仍未於期限內補正拆除相關文件，故於109年6月19日予以退件。㈣系爭試辦計畫發布後，係於該計畫輔導期間暫緩相關違規使用之處罰，惟於受理期滿後，則將依上開相關法規依法要求拆除、回復土地原有利用，並有被告以109年4月20日新北交停字第1090694668號函通知系爭土地之地主：「主旨：…請於109年5月31日前應遵循相關法令規定恢復原地目編定使用」在案（詳如被證八），惟109年5月31日前應依法回復原地目編定使用之法定義務係涉各該主管機關之權責，並非被告可得同意展延回復期限，故方於受理時要求原告依法應完成拆除回復原地目編定使用方式方同意受理。此一要求係基於法令及相關試辦計畫之行政指導行為之規定，並非被告額外要求原告需履行法律所無之限制。㈤查系爭試辦計畫之公告除「申請期間」外，尚有要求申請人所提出之輔導申請需於「109年12月31日前完成相關審查事項」之要件，故，各該目的事業主管機關考量審查時程所需天數，訂定各自之「最後受理期限」，亦並無造成原告權益之損害或違反公告之內容，亦未違反法律保留原則。蓋如原告所提出之計畫依正常審查流程無法於109年12月31日前完成，其申請亦不符合系爭試辦計畫之規定。且依相關申請規範原告並無請求補件之權利，亦無延後申請條件之餘地。況且，由原告當日自行帶走土地使用同意書乙節，亦可證明原告當日已因不符合申請之要件而放棄申請，應無生所謂條件成就及後續補正。系爭試辦計畫於108年9月1日即可進行申請，惟，原告竟疏於注意相關時程，竟於時程屆至後方提出申請，且申請當日所提供之資料僅有使用同意書件，就興辦事業計畫之「申請表件、圖說內容」均未提交，顯見原告就本件申請案實為輕率，自無以「非可歸責於原告」而認定本件有回復原狀之適用，自不待言。況且，被告考量整體期程及基於便民下，在原告申請逾期下，仍同意在原告倘於「109年6月15日前先拆除現有地上建築物(檢附佐證照片)，並於109年6月15日提交興辦事業計畫書表」時，仍同意受理原告之申請，並以109年6月15日新北交停字第1091099475號函催請原告盡速辦理(詳乙證1)，係原告未於期限內配合，方駁回原告之申請，故，應認被告機關已給予相當之機會，原告主張本件有行政訴訟法第91條規定（因不可歸責事由得聲請回復原狀）適用云云，顯屬無據。㈥聲明：原告之訴駁回。五、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民依據行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟，係請求行政法院判命行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分，實現其「依法申請」所享有之公法上請求權。惟原告之請求已無實現之可能，或行政機關已無法作成原告請求之行政處分者，自不具備提起課予義務訴訟之訴訟利益，而無保護必要；按權利保護必要又稱訴之利益，係指原告在法律上有受判決之利益而言，原告之訴必須未欠缺權利保護必要，行政法院始應審究其本案請求有無實體上理由，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，以判決駁回。又關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷，應以法院裁判時之事實及法律狀態為準。㈡課予義務訴訟其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷。倘課予義務訴訟無理由時，原告所主張之公法上請求權基礎既不存在，即無從取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，行政法院應依行政訴訟法第200條第2款規定，以判決駁回原告之訴，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分，應一併予以駁回（最高行政法院107年度判字第60號判決參照），先予敘明。㈢原告訴訟代理人表示本件訴訟類型為課予義務訴訟，請求權依據為系爭試辦計畫，訴之利益為「系爭土地經核准變更為交通用地時，原告就可以興建建物及合法開發利用」等語（本院卷第298頁、405頁及406頁筆錄）。經查： 1.系爭試辦計畫內容如下：「壹、計畫緣起……三、為使在進行整體開發前改善當地環境，促進土地合法使用及輔導相關產業進駐，爰訂定本試辦計畫。貳、計畫目標……三、經由非都市土地變更編定之調整，改善當地違規之現況，藉以促進土地合法使用。參、計畫範圍……肆、試辦申請相關期程：一、申請時限：108年9月1日起至109年8月31日止。……伍、計畫內容：為輔導當地產業合法使用，……」（本院卷第107頁至1 24頁）。查新北市政府因系爭試辦計畫範圍之土地長期堆置非法棄置物，為改善五股垃圾山環境品質及市容景觀不佳，並為使在進行整體開發前改善當地環境，促進土地合法使用及輔導相關產業進駐，乃於擴大五股都市計畫部分（部分更寮及水碓地區）案發布前，公告系爭試辦計畫，促請計畫範圍內之業者及土地所有權人依系爭試辦計畫內容規定申請辦理，系爭試辦計畫並無強制或要求地主及業者提出輔導申請，而僅能盡可能輔導使土地使用及業者合法化，並尊重業者之營業及地主之意願，由各目的事業主管機關以輔導、協助等不具法律上強制力之方法，達到其行政目的，故系爭試辦計畫性質為行政指導。 2.系爭試辦計畫係由被告及新北市政府其他各目的事業主管機關(包括例如：農業局、經濟發展局、環境保護局等)輔導各在地業者申辦合法化，各目的事業主管機關須於系爭試辦計畫期限內完成審查申請案。依系爭試辦計畫附圖三可知，系爭試辦計畫分為興辦事業計畫階段（由各目的事業主管機關受理）、非都市土地變更編定階段（由地政局審查約）及建造執照審查階段。依上開說明，原告依系爭試辦計畫申請之審查流程如下：原告應向被告（目的事業主管機關）提出「興辦事業計畫」，被告審查核准後，由被告協助原告轉送地政局，由地政局輔導原告提出非都市土地變更編定之申請，經地政局彙整符合法令後，變更土地編定為交通用地，再依法申請建築。乃於試辦期程輔導並協助範圍內之業者及土地所有權人取得土地合法使用，非都市土地須申請興辦事業計畫通過，進而送地政局辦理土地使用變更編定，再行取得建築許可，期能達到輔導產業，環境改善之目標。 3.查系爭試辦計畫之申請日期自108年9月1日起至109年8月31 日止，自須於109年12月31日前完成相關審查事項，即目前系爭試辦計畫相關期程已然經過，各機關的審查程序均已了結；被告就本院詢問是否有延期乙節，具狀表示「系爭試辦計畫並無延期，業已屆期失效」等語（本院卷第305頁），本院復查無延期情事，是本件逾上述期限各目的事業主管機關自無從再為受理及審查。況且，系爭土地能否變更為交通用地仍須由地政局審查，並非一經被告予以審查並送地政局，即可核准變更將系爭土地為交通用地，及可免農地變更繳交回饋金。簡言之，本件原告縱獲勝訴判決，仍無法達到其變更系爭土地為交通用地，供興建建物及合法開發利用之訴訟目的。故原處分已不具有爭訟之利益，原告提起本件訴訟，應認欠缺權利保護必要，即無訴訟利益（至於原告主張其既已提出申請，而被告不予收件，若因此造成期日之遲誤，亦屬可歸責於被告是否可採，應屬另一問題）。㈣雖原告主張被告以原告未提出現場已拆除照片，將原告之申請退件，不予辦理後續審議，乃增加109年8月31日申請屆止日所無之要件，於法不合云云。惟查原告就其所有之地上物係非法設置於系爭土地上，違反系爭土地使用管制規定，並無爭執，原告本應依法拆除回復土地利用，被告亦曾以查被告曾以109年4月20日函（本院卷第225頁）告知地主，請渠等於109年5月31日前恢復原地目編定使用，包含移除建物、清除廢棄物、栽種植被等，故被告辯稱其以系爭違規使用之土地應回復土地原有利用，方予受理審議，乃基於法令及系爭試辦計畫所為，並非額外要求原告需履行法律所無之限制，為可採信。又系爭試辦計畫之計畫內容載明「原則以土地所有權人與申請人整合為主」，查本件原告向被告提出系爭3筆土地農牧用地變更申請案，依被告所陳，原告廠房僅位於系爭水碓段塭底小段10地號土地，系爭水碓段塭底小段10-1地號土地上有訴外人吉樺貨運交通有限公司、海福樂國際股份有限公司、新彩國際有限公司、昶瑩興業有限公司，系爭水碓段塭底小段12地號上則為鼎龍企業社（本院卷第347 頁），原告對此並無爭執，而吉樺貨運交通有限公司、海福樂國際股份有限公司、新彩國際有限公司、昶瑩興業有限公司，鼎龍企業社均未聯名申請或出具同意書，同意由原告單獨申請；再觀之原告之申請書所附系爭3筆土地共有人余正明、余明皇、余廖招治、余育婷等人出具之土地使用同意書並未載明係供原告申請辦理變更編定為交通用地，另余標名及游麗華出具之土地使用同意書則載明供「申請人張憲堂」辦理，被告表示依前揭規定不會准許原告申請，即屬有據，即原告能否審議通過，實有疑問，自無從經審議核准而轉送地政局。原告又稱「系爭試辦計畫會影響原告是否須繳納高額款項，如果原告現在重新申請的話，因為要改變分區就要繳納高額款項」云云，惟原告並未證明有「要繳納高額款項」之事實，且係因重新申請所致，其主張自無可採。以上均併予敘明。六、綜上所述，原告所提本件課予義務訴訟不具訴訟利益，應認其訴為無理由，以判決駁回；其請求撤銷訴願決定及原處分為附屬聲明，依前揭規定及說明，應一併予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　10　　日臺北高等行政法院第五庭審判長法官　陳心弘法官　鄭凱文法官　林妙黛一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　10　　日書記官李建德

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第328號

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