臺北高等行政法院裁定

111年2月17日辯論終結

原告

吳靖渝

訴訟代理人

吳弘鵬 律師

複代理人

張庭維 律師

被告

臺北市政府警察局

代表人

楊源明（局長）

訴訟代理人

莊惠華

李佳玲

上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年2月23日110公申決字第12號再申訴決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條第1項、第3項分別定有明文。原告起訴時，原聲明：「一、原處分（被告109年3月10日北市警人字第1093003547號函）、申訴決定（被告109年12月14日北市警人字第1093020918號函）及再申訴決定（公務人員保障暨培訓委員會110年2月23日110公申決字第12號再申訴決定書）均撤銷。二、被告應回復原告於107年12月25日派任陞遷序列第九序列之巡官職務前所累積之遷調積分。」（本院卷第12頁）嗣於民國111年2月17日本院言詞辯論程序中變更聲明：「一、原處分有關於回復遷調積分、申訴決定及再申訴決定均撤銷。二、被告應作成回復原告於107年12月25日派任陞遷序列第九序列之巡官職務前所累積遷調積分之行政處分。」（本院卷第307-308頁）。被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。

(二)原告起訴時，被告代表人原為陳嘉昌，嗣於訴訟進行中變更為楊源明，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第151-152頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

(一)原告現為被告ＯＯ分局第九序列警佐一階至警正三階巡官，前於92年公務人員特種考試警察人員考試三等考試刑事鑑識人員考試及格，自94年8月11日起任職臺北縣政府警察局（於99年12月25日改制更名為新北市政府警察局）第十一序列警員。其於107年7月參加中央警察大學警佐班第38期第4類第1梯次4個月訓練期滿且成績及格，同年12月25日陞任現職。

(二)原告於109年2月17日，請求被告依司法院釋字第760號解釋意旨，報經銓敘部溯及自98年回復警正三階之資格，並回復其損失之第九序列遷調積分，被告以109年3月10日北市警人字第1093003547號書函：「主旨：臺端請求重新銓敘一案，復如說明，請查照。說明：……四、另警察人員陞遷辦法有關積分之計算，係以現職或任職同一陞遷序列職務為限，關於陞遷積分核算部分，本局係按警察人員陞遷辦法規定核算臺端陞遷積分，經臺端簽名確認、提經本區人事甄審委員會審議，並經核定後，公告周知在案，符合規定。」（此即原告主張之原處分，下稱系爭函）駁回。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以109年12月1日109公審決字第346號復審決定，就關於請求溯及回復警正三階資格部分決定不受理（此部分經原告提起行政訴訟，現在本院110年度訴字第132號審理中），另關於請求溯及核算職務之遷調積分部分移轉被告改依申訴程序處理，並經被告申訴決定駁回，原告不服，提起再申訴，仍遭再申訴決定駁回，猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)依警察人員陞遷辦法（下稱陞遷辦法）第4條第1項、第5條第1項、第6條第1項及第2項等規定，可知陞遷、遷調積分作為評定得否調任較高陞遷序列之職務的重要依據。原告本應於94年任用為警正四階巡官，卻因內政部警政署未安排到中央警察大學受訓，致只可被派任為第11序列警正四階警員，遲至107年12月25日始任第九序列之巡官。又因調任較高陞遷序列之職務，歷年累積遷調積分會重新計算，致損失100年至107年可累積之第九序列之遷調積分。另遷調積分與公務人員之考績相似，依司法院釋字第611號解釋及最高行政法院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，系爭函對原告發生歷年累積遷調積分無法回復而須重新計算之規制效力，侵害依法晉敘陞遷之權利，影響遷調及陞遷之順序和速度，具有行政處分之性質。

(二)依據陞遷辦法附件五、全國警察機關陞遷序列表第七序列以下職務人員陞遷評分標準表（下稱陞遷評分標準表），假設原告當初直接派任巡官所計算至今之積分，相較於107年12月25日重新派任巡官所計算出之積分，所差甚遠。原告相較於100年後通過警察人員三等特考者，因一律被安排到中央警察大學受訓，而被派任巡官或相當於第九序列之職務，抑或因有中央警察大學學歷，而被派任警政四階巡佐，所累積遷調積分，顯然存在不利之差別待遇。依司法院釋字第185號解釋之意旨，原告應為司法院釋字第760號解釋之效力所及，自應將前述之差別待遇採取適當措施除去。原告基此解釋之意旨及平等權、應考試服公職權，得請求回復溯及核算其第九序列職務之遷調積分。

(三)並聲明：

1.原處分有關於回復遷調積分、申訴決定及再申訴決定均撤銷。

2.被告應作成回復原告於107年12月25日派任陞遷序列第九序列之巡官職務前所累積遷調積分之行政處分。

四、被告抗辯略以：

(一)按警察人員人事條例（下稱人事條例）第20條第1項、第4項，陞遷辦法第4條第1項、第5條、第6條、第12條第1項、第13條第2項、第23條第5項等規定，所謂甄審，係警察機關辦理陞任案件，應依陞職積分名冊，就具有擬陞任職務遴用資格人員前3名中評定陞補之；免經甄審，係免受積分及遇缺時補選之限制。同時遷調積分之計算，係以年資、考績、獎懲、訓練，外語能力等按表計算，原則上1年採計1次，其中核算遷調積分，係以任現職或同一陞遷序列之職務為限，亦是警察機關遇缺辦理遷調時，作為提供遴選之參考。因此遷調積分之計算為陞遷之前置作業，尊重機關首長之人事決定權。系爭函並未改變原告公務人員之身分，且未對其權益產生重大影響，屬內部之管理措施或工作條件，公務人員保障法第84條不在準用之列，況司法院釋字第760號解釋於107年1月公布，警政署安排到中央警察大學受訓，方才取得巡官之資格，此時開始計算遷調積分，原告不得提起行政訴訟。

(二)按司法院釋字第760號解釋之意旨，係可取得派任警正三階之任用資格，具備該資格不一定要擔任巡官。原告於92年警察三等特考及格，到警察專科學校受訓期滿完足考試後，於94年起任警員、偵查佐等職務，自司法院釋字第760號解釋公布，於107年到中央警察大學受訓期滿，派任被告ＯＯ分局巡官迄今，均由時任機關依規定核算其陞遷積分，且經原告簽名確認，並經被告人事甄審委員會審議及核定公告在案，於法無違。另原告既未曾擔任巡官等同序列之職務，自無請求溯及核算其第九序列職務之遷調積分的公法上請求權。

(三)並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷

(一)按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」足見「依法申請之案件」乃提起課予義務訴訟應具備之特別合法要件，如有不備即欠缺實體判決要件，行政法院應以裁定駁回之。復人民必須依行政法規範秩序享有申請行政機關作成行政處分之請求權基礎，行政機關方負有依其申請作成准駁處分之義務，人民始得提起課予義務訴訟救濟。再者，基於權力分立原則，人民與行政機關間之公法上權利義務關係，應由實體行政法規範形成，如依現行相關行政作用法之規範意旨，行政機關就人民之申請案件並無作成行政處分之權責者，行政法院不得逾越司法權分際，創設人民享有法律未賦予之公法上請求權，方符法治國原則。易言之，權利與義務具有相對性，必須相關行政法規範意旨創設特定行政機關就人民申請事項負有作成准駁處分之義務，人民始享有依法提出申請案件之公法上請求權，本於有權利斯有救濟原則，行政法院方可責命該行政機關履行其法定義務。準此以論，人民依現行法規範秩序欠缺公法上請求權基礎，而逕自向行政機關提出作成授益處分之申請案件者，即非屬依法申請之案件，行政機關就該申請事項，因無作成處分之權責與義務，其對人民之答覆函文即非本於權限機關對外規制法律效果之行政處分，人民不得以之作為提起課予義務訴訟救濟之程序標的，否則，其起訴為不合法且無從命補正，行政法院應裁定駁回之（最高行政法院109年度抗字第286號裁定意旨參照）。

(二)次按，公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」嗣司法院於108年11月29日作成釋字第785號解釋，揭示「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」並於解釋理由闡釋：「……各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予適度之尊重，自屬當然。……本院釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務……。」因此，於司法院釋字第785號解釋公布後，行政法院即應依該解釋意旨為司法審查。

(三)又按，人事條例第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」第5條：「警察官等分為警監、警正、警佐。……。」第12條規定：「（第1項）警察人員考試及格者，取得任官資格如左：……。」第20條規定：「（第1項）警察人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關、學校特性及職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，並與教育訓練及考核相配合，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。……。」第21條規定：「警察職務之遴任權限，劃分如左：、警監職務，由內政部遴任或報請行政院遴任。、警正、警佐職務，由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」次依人事條例第20條第4項授權訂定之行為時陞遷辦法第3條規定：「本辦法所稱陞遷，指下列情形之一者：、陞任較高陞遷序列職務。、遷調同一陞遷序列職務。」第4條第1項規定：「警察機關職務出缺時，除提供畢(結)業、考試及格分發之職缺或依遴選資格條件規定建立候用名冊及得免經甄審之職務外，應由本部警政署或交由該職務出缺機關就該機關具有該職務任用資格之人員及請調存記人員，本功績原則評定陞遷，並辦理甄審。如無適當人選時，得由本部警政署向警察機關、警察大學辦理徵（商）調或由職務出缺機關向警察機關、警察大學以外具有該職務任用資格之人員辦理公開甄選。」第5條規定：「（第1項）警察機關人員之陞遷，應依全國警察機關陞遷序列表（如附件1）逐級辦理陞遷。但次一陞遷序列中無適當人選時，得由再次一陞遷序列人選陞任。……。」第6條規定：「（第1項）警察機關人員陞遷案件之積分，依下列各該序列陞遷評分標準表及相關規定辦理：一、全國警察機關陞遷序列表第七序列以下職務人員陞遷評分標準表及相關規定（如附件5之甲表及附件6至附件8）。……（第2項）警察機關應於每年6月底前，依前項陞遷評分標準表核算所屬人員截至上年12月31日止之陞職、遷調積分，其中遷調積分應交各受考人簽章後，併陞職積分提經人事甄審委員會審查，並經機關首長核定後，依陞遷序列按積分高低順序分別造冊公告，該名冊適用期間自當年7月1日起至翌年6月30日止。……。」第11條規定：「警察機關、警察大學人事甄審委員會辦理下列事項：一、陞遷積分之審查。……。三、陞任候選人資格條件之審查及陞任名次之排定。四、公開甄選人員資格條件之審查及遴用順序之排定。……。六、其他有關陞遷甄審事項。」第12條規定：「（第1項）警察機關、警察大學辦理陞任案件，應由人事單位依陞職積分名冊，並檢同有關資料，報請機關首長召開人事甄審委員會，就具有擬陞任職務遴用資格人員前三名中評定陞補之；如陞任二人以上時，就陞遷人數之二倍中評定陞補之。……。」第13條規定：「……（第2項）同一陞遷序列職務間之遷調、因修正組織編制須安置、移撥之人員或定有遴選資格條件建立候用名冊之第五陞遷序列主管職務陞任第四陞遷序列非主管職務，得免經甄審，由權責機關首長逕行核定。（第3項）警察機關與警察大學間請調相當之職務及依第4條第1項、第2項辦理之徵（商）調，得免經甄審，由權責機關首長逕行核定。」第22條規定：「（第1項）警察機關、警察大學對所屬人員自請調地案件之審核結果，應以書面通知當事人。（第2項）前項請調案件除巡官、巡佐及警員等同一陞遷序列職務人員，由本部警政署每年度定期辦理外，經權責機關審核合於規定者，一律予以存記，存記以2年為限，逾期註銷。……（第5項）警察機關、警察大學遇缺辦理遷調時，應將所有存記人員按遷調積分高低順序排列，提供機關首長遴選。」第31條規定：「警察機關、警察大學辦理警察人員與一般行政或技術人員相互轉任時，除需具備各該任用法規之資格外，並應考量各該職務之特性及衡平。」據上規定可知，具有警察機關職務任用資格者，仍須依陞遷相關法規之規定辦理陞補缺額，其任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權。

(四)末按，警察機關對於所屬人員在請調作業上是否予以列冊存記，性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，此並未改變公務員身分關係，亦未對其所屬人員之憲法所保障服公職權利有重大影響，也非損害公務人員之公法上財產請求權之措施，且相關法令既未賦予警察機關所屬人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則依舉重以明輕之法理，對其職務遷調之前置作業之列冊存記與否行為，即難謂對該申請人之權利或法律上之利益造成侵害，此核屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，申請人如有不服，自應循申訴、再申訴程序以資救濟（最高行政法院109年度裁字第1387號裁定意旨參照）。是以，關於同為「職務遷調」前置作業程序之陞職及遷調積分（統稱陞遷積分），屬警察機關每年辦理職務陞任及平調程序時，由機關依職權核算該年度之積分，交由受考人簽章後，提交人事甄審委員會審查，由首長核定後造冊公告，以供首長依職權遴選陞補之，於遷調作業，並按積分高低存記後供首長遴選調派之，並未改變公務員身分關係，亦未對其所屬人員之憲法所保障服公職權利有重大影響，也非損害公務人員之公法上財產請求權之措施。且相關法令既未賦予警察機關所屬人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則依舉重以明輕之法理，對其職務遷調之前置作業之核算遷調積分之行為，即難謂對該申請人之權利或法律上之利益造成侵害，應認核屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，申請人如有不服，亦應循申訴、再申訴程序以為救濟。

(五)查原告前於92年公務人員特種考試警察人員考試三等考試刑事鑑識人員考試及格，自94年8月11日起任職新北市政府警察局第十一序列警員，於107年7月參加中央警察大學警佐班第38期第4類第1梯次4個月訓練期滿且成績及格，同年12月25日陞任被告ＯＯ分局第九序列巡官之現職，茲請求被告溯及至其初任警員時重新核算回復其前損失之第九序列遷調積分，案經被告以系爭函復其陞遷辦法有關積分之計算，係以現職或任職同一陞遷序列職務為限，關於陞遷積分核算部分，符合規定等語，原告提起申訴、再申訴，均遭駁回等情，為兩造所不爭執，並有中央警察大學警佐班第38期第4類第1、2梯次完訓人員分發名冊、被告核定原告派令、原告送請重新銓敘請求書、系爭函、申訴暨再申訴決定、原告107年7月1日至108年6月30日第九序列職務人員資績計分表、被告第9序列職務人員108年度暨109年度遷調積分名冊、警察人員人事資料簡歷表在卷可稽（被告答辯一卷第1-15、111-139頁、本院卷第49-64頁），堪予認定。惟原告請求核算回復遷調積分，核屬對於遷調請求之前置作業程序處理，並未改變其公務人員身分上之法律地位，亦未對其憲法所保障服公職權利有重大影響，並未損及其公法上之財產權。又相關法令並未賦予原告陞任遷調特定職缺之公法上請求權，非屬依法申請案件，被告就該申請事項，所為答覆之系爭函即非行政處分，對於該遷調請求之前置作業程序處理與否，難謂業對原告之權利或法律上利益造成侵害，揆諸前揭說明，原告自不得提起行政訴訟。

(六)況依前揭陞遷辦法規定，並參之陞遷評分標準表（甲表）規定(被告答辯卷一第105-110頁)，遷調積分之年資、考績、獎懲及訓練進修項目之評分標準，係以現職或同一陞遷序列職務為限。惟查，原告原任其他警察機關第十一序列警員及第十序列偵查佐職務，嗣於107年12月25日始因完成中央警察大學警佐班第38期第4類第1梯次4個月訓練及格而經派現第九序列職務（被告答辯卷一第138-139頁），則其於107年12月25日前既未曾擔任第九序列職務之事實，自無從溯及回復第九序列遷調積分，其主張如未溯及回復即有損失第九序列之遷調積分云云，僅係其主觀之歧異見解，實無可採。

(七)至原告主張其係依司法院釋字第760號解釋意旨、憲法第7條平等權及第18條應考試服公職權請求云云。然觀諸司法院釋字第760號解釋文：「警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7 條保障平等權之意旨不符。行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」並於解釋理由揭示：「行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人一及二所遭受之不利差別待遇。例如安排聲請人一及二至警大完成必要之訓練，並於訓練及格後，取得任用為警正四階所有職務之資格。 」意旨，顯見上開司法院解釋乃鑒於內政部警政署辦理公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取人員之第二階段訓練時，特別將未具警察教育體系學歷者安排至臺灣警察專科學校受訓，以完足其考試程序，而與具警察教育體系學歷之錄取人員為不合理區隔，致使參加同一種類、等級考試之錄取人員受到系統性差別待遇，損及其應考試、服公職之權利，而責成行政院應會同考試院採取適當措施，例如安排聲請人一及二至中央警察大學完成必要之訓練，「並於訓練及格後，取得任用為警正四階所有職務之資格」。甚者，上開解釋意旨更針對何為除去不利差別待遇之措施，指明聲請人於訓練及格後，始取得任用為警正四階所有職務之資格，並未認聲請人可溯及至訓練及格前即可取得任用為警正四階所有職務之資格，更無法據以作為原告進一步主張溯及回復其陞任第九序列巡官現職前之遷調積分之依據，原告援引司法院釋字第760號解釋意旨及所示憲法保障人民平等權暨服公職權之旨為上開主張，實屬誤解，不足為取。

六、綜上所述，本件原告主張各節均無可採，原告並無請求回復派任第九序列巡官職務前遷調積分之權利，警察機關對於所屬人員所為遷調積分之核算，性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，原告固得對該調任前置作業行為提起申訴、再申訴以為救濟，然不得提起行政訴訟。原告提起行政訴訟，即不合法，應予駁回。又本件原告之訴既不合法，則其餘實體上爭議事項，即無從加以審究，附此敘明。

七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭