臺北高等行政法院裁定

原告

臺中市政府

代表人

盧秀燕（市長）

訴訟代理人

李永裕律師

複代理人

楊上德律師

被告

行政院

代表人

蘇貞昌（院長）

訴訟代理人

李荃和律師

吳佳樺律師

上列當事人間地方制度法事件，原告不服被告中華民國110年4月14日院臺訴字第1100166842號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提，所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；就非行政處分提起行政爭訟，乃起訴不備要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。

二、緣衛生福利部以109年9月17日衛授食字第1091303002號令修正發布動物用藥殘留標準，並自110年1月1日起施行，爰以109年9月30日衛授食字第1091302954號函各直轄市、縣（市）政府，自治法規如有與動物用藥殘留標準牴觸情形，應配合修正。後復以109年10月13日衛授食字第1099904934號函，就有關直轄市自治法規有無牴觸上述動物用藥殘留標準一案研提意見報被告。經被告檢視原告主管之臺中市食品安全衛生管理自治條例（下稱系爭食安自治條例）第6條之1及第13條之1規定，有牴觸中央法規疑慮，檢附意見請原告說明。原告以109年11月25日府授衛食產字第1090262315號函說明系爭食安自治條例第6條之1及第13條之1規定，並無牴觸中央法規之疑慮。被告即於109年12月31日以院臺食安字第1090203692號函（下稱系爭函告）函告原告，原告主管之系爭食安自治條例第6條之1規定，有牴觸食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條及違反憲法第23條規定之情形，自110年1月1日起，應屬無效；同條例第13條之1為第6條之1之罰則，因失所附麗，應併予函告無效，並請儘速修正上述條文。原告不服，業經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、經查：

（一）按地方制度法第27條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。（第1項）直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。（第2項）」同法第30條第2項、第4項及第5項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。」「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」又司法院釋字第527號解釋：「……二、地方制度法……第30條第1項至第4項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法……第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第8條第1項、第2項之規定……。

三、有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第75條對地方自治團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所）辦理該條第2項（按：即『直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。』）、第4項及第6項之自治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條第8項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第30條第5項聲請解釋，自治團體之行政機關亦得依同法第75條第8項逕向本院聲請解釋。……如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款之要件，亦非不得聲請本院解釋。……。」準此，地方自治團體制定自治規則，有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規之疑義，而未經上級監督機關依地方制度法第30條第4項函告無效者，上級監督機關得依同條第5項向司法院聲請解釋；如自治規則經上級監督機關函告無效，而地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應由該地方自治團體之行政機關向司法院聲請解釋。至於地方自治團體辦理自治事項有違背憲法、法律或其他上位規範之疑義，而有權監督地方自治團體之各級主管機關未予撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依地方制度法第75條第8項規定向司法院聲請解釋；地方自治團體對於上級主管機關，就該地方自治團體辦理自治事項所為之撤銷、變更、廢止或停止執行等處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依地方制度法第30條第5項聲請解釋者，地方自治團體之行政機關亦得依同法第75條第8項規定，向司法院聲請解釋。亦即，地方制度法第30條第5項之規定，係地方自治團體行使地方立法權，制定自治條例或自治規則，有牴觸上位規範之疑義時，向司法院聲請解釋之規定；同法第75條則係地方自治團體辦理自治事項，有牴觸上位規範之疑義時，向司法院聲請解釋之規定（司法院釋字第553號解釋意旨參照）。

（二）次按，食安法第15條第4項規定：「國內外之肉品及其他相關產製品，除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外，不得檢出乙型受體素。」、動物用藥殘留標準第3條：「食品中之動物用藥殘留量應符合下列規定，本表中未列之藥品品目，不得檢出。若表中藥品品目非屬行政院農業委員會核准國內使用之動物用藥，僅適用進口肉品。」關於「進口豬肉及其相關產製品」之萊克多巴胺殘留容許量在肌肉、脂（含皮）及其他可食部位為0.01ppm，在肝、腎部位則為0.04ppm。然查原告於106年9月25日訂定之系爭食安自治條例第6條之1及第13條之1規定：「製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之豬肉及其相關產製品，不得檢出乙型受體素。」「違反第六條之一規定者，依食品安全衛生管理法相關規定辦理。（第1項）食品安全衛生管理法之中央主管機關訂定豬肉或其相關產製品安全容許標準後，違反第六條之一規定檢出乙型受體素含量超過安全容許標準者，依前項規定辦理；未超過安全容許標準者，處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰，並得按次處罰。（第2項）」，「全面」禁止豬肉及其相關產製品檢出乙型受體素。惟食品安全衛生標準攸關人民健康，不因其居住於不同地方自治團體轄區而有所不同，食安法第15條第4項及動物用藥殘留標準第3條規定，既已依據國人膳食習慣為風險評估，並參考國際標準而建立食品安全衛生標準，則系爭食安自治條例第6條之1及第13條之1規定，對於未超出動物用藥殘留標準之安全容許量者仍處以罰鍰，涉及原告行使地方自治立法權有無牴觸食安法及動物用藥殘留標準等上級規範之疑義，既經被告以系爭函宣告為無效，原告如對該宣告無效有不同意見，依上開規定及說明，即應由原告向司法院聲請解釋。

（三）本件原告主管之系爭食安自治條例第6條之1規定，乃屬原告本諸地方自治團體職權訂頒之抽象法規，並非原告辦理地方自治具體個案，經上級機關作成處分撤銷、廢止、變更或停止執行該地方自治具體事項所產生之爭議，故被告以系爭函告宣告系爭食安自治條例第6條之1及第13條之1規定無效，乃係依地方制度法第30條第4項規定之授權行使其「法規審查權限」而已，系爭函告並非就具體個案事實而為，核與訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所謂中央或地方機關單方就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政處分要件不同，原告自不得就系爭函告提起撤銷訴訟。且地方制度法第30條第5項已對地方自治團體行使立法權有無牴觸上位規範之救濟途徑為特別規定，原告未循該條項規定聲請司法院解釋，而對非屬行政處分之系爭函告提起訴願，依訴願法第77條第8款規定，即屬違誤，訴願決定不予受理，並無不合，原告提起本件訴訟，自非合法，應予駁回。

四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭